新時代高標準農田建設與耕地細碎化治理研究

劉立群

（南京農業大學，江蘇 南京 210095）

耕地細碎化問題在我國農業現代化的進程中占據了顯著的位置。這一問題的根源可以追溯到20世紀80年代初，當時我國開始實施家庭聯產承包責任制，這一制度推動了農業生產力的發展，但也導致了小農戶家庭經營格局的形成，使得農地被劃分得過于細小，形成了農地細碎化的現象。這種現象在一定程度上限制了農業生產效率的提高，也對農業現代化的進程構成了阻礙。

黨的十九大報告提出了“實施鄉村振興戰略”，并將扎實推進農業現代化作為重要內容。在這一背景下，解決耕地細碎化問題，推動農業適度規模經營的重要性日益凸顯。適度規模經營可以提高農業生產效率，有利于農業現代化的推進，也是鄉村振興戰略的重要組成部分[1]。通過推動農地流轉，促進農地集中，可以實現農地的適度規模經營，從而提高農業生產效率，推動農業現代化的進程。

1 高標準農田的基本含義

高標準農田建設是一個全面且復雜的過程，其目標是通過土地整治形成集中連片、設施齊全、高產穩產、生態良好的基本農田，以適應現代農業生產經營的需求。這一理念源自《基本農田保護條例》，其中明確指出基本農田就是按照土地利用總體規劃確定的、不得占用的耕地，而耕地的總量要能夠適應特定時間的社會發展和人民對農業生產的需要[2]。

高標準農田建設的重要性不言而喻。首先，這是保障國家糧食安全的關鍵舉措。其次，它也是推動農業轉型升級的重要基礎，可以促進小農戶與現代農業有機銜接。最后，高標準農田建設還可以改善農業生產條件，提高機械化作業水平，增強農田防災、抗災能力。

2 耕地細碎化對農業生產影響

在實施聯產承包責任制后，我國的土地使用問題確實日益凸顯。碎片化的土地使用無疑對農業生產帶來了一定的困擾，對此，自1982年開始頒布《中央一號文件》已連續多年提出通過各種方式解決土地破碎化的問題。然而，目前的實踐證明，農田的零星化對農業生產主要帶來的是消極影響。以生產效率為例，由于土地分散、規模較小，無法充分利用現代化農業機械設備，從而降低了生產效率[3]。同時，小塊土地也無法滿足新時代“集約化、機械化、規模化”的農業生產需求。

農地制度改革、農地流轉和農地建設三者之間的互動關系對于解決農地細碎化問題以及推動農業現代化發展具有決定性的作用。為此，需要從政策和技術兩方面進行努力。從政策層面來看，需要進一步推進農地制度改革，優化農地產權配置，使農地的使用權能得到合理流動；也需要制定并實施一批農業農村專項規劃，引導資金和技術跟著規劃走。而從技術層面來看，科學技術是第一生產力，同樣在農業領域也是如此。沒有農業技術的現代化就無法實現農業生產方式的進步和農業現代化的實現。因此，我們需要借助科技力量，提升農業機械化水平，改善農田基礎設施，從而實現農業生產效率的提升和成本的降低。

3 里下河地區田塊布置

3.1 里下河地區田塊尺寸的影響因素

里下河地區的地形相對平坦，大部分是圩區。其特點是以排洪和減漬為主要目標，通常采用提水排洪的方式，少數采用自然灌溉方式。在里下河流域，農田尺度的選擇要以滿足農田排水防澇、減少漬水為目標，同時還要提升農機作業效能。田面的長短和寬度需要考慮灌排暢通、便于調控、有利于提高農業機械的工作效能，同時也要適應農作物在不同生育時期的用水需求。這需要考慮到生產的合理安排、農業機具的高效使用以及地形特征等因素。在進行特定的田間長寬設計時，要考慮當地的田間排水需求、地面的平整度以及農業機具的工作效率等因素來決定。農田的長短與農機作業效率存在一定的相關性，隨著農田長度的增加，田間空行作業的機具數量較少，作業效率較高，而最后一級渠道和溝間距增加會導致灌溉排水時間延長。合理的畦寬要根據地塊的大小和合理長短來確定，并滿足機械作業和灌溉排水等條件。

3.2 排澇降漬的要求

3.2.1 考慮明溝排水

在里下河流域，由于地下水位較高，當降雨強度超過土壤的入滲速率時，容易形成積水。如果積水持續時間和深度超過了作物所能承受的極限，將對作物的正常生長產生不利影響。為了快速排除積水并控制地下水位，需要在農田中挖掘排水渠。因此，需要科學規劃排水溝的距離和深度，以確保既能降低地下水位，又能保證排水系統的正常運行。

3.2.2 考慮暗管降漬，明溝排澇

在田間應用“暗管降漬、明溝（淺）排洪”排水方式時，通常選擇直徑為100 mm的管道作為示例。根據各種土質條件下的最低地下管道速度（V＞0.2 m/s），計算出最大埋深管道長度。經過分析，得出地下管道最大可達983 m的長度。然而，根據規程規定，在低地勢地段敷設暗管時，首段和尾段的暗管深度之差不得超過0.4 m，并且管內水流的最低速度要控制在0.2 m/s以內。因此，在本工程中確定了地下管道的最大長度為360 m。

3.3 田面平整度要求

地面平坦度反映了農田的高低程度，平坦度越低意味著土壤的不平整程度越高。通過土地整平，可以方便耕作，充分發揮機械化的作用；同時，整平技術還可以顯著改善灌區的排水狀況，確保作物產量和穩定性。由于地塊內的地貌不均勻，地塊的平整工作需要投入大量工作量。地塊的規模也會因地勢的不同而有所變化。在地溫梯度大、土層滲透性差、匯流迅速且易于疏通的情況下，可以縮短畦長以減少徑流，并增加畦寬；而在地溫梯度較低、土壤滲透系數較大的情況下，更有利于提高地下水資源的利用效率。

3.4 里下河地區田塊尺寸及田間工程布置模式

3.4.1 考慮農機耕作效率和明溝排水

當前，里下河區域的農田工程布局主要采取鄰近灌溉和排澇2種方式。在明溝布局條件下，末端排溝的距離通常為100～200 m，這樣能滿足農田的排水需求。在保證作業效率的前提下，地塊的寬度不應低于40 m，長度不能超過200 m，并且高寬比不能低于2（見表1）。

表1 推薦田間工程布置的田塊尺寸

當采用灌排相鄰型布置時，推薦的田塊尺寸為100 m×200 m；而當采用灌排相間型布置時，推薦的田塊尺寸為50 m×100 m。

3.4.2 考慮農機耕作效率，暗管降漬和明溝排水

在進行暗管降污作業時，最大埋深管道可達360 m，而田間最大可達到360 m。為了確保作業效率，田間作業面積一般不少于40 m2，長度不少于200 m。根據農業機械的高效性和對土壤水分需求，提出了180 m×360 m的農田尺度。

4 耕地細碎化治理的實踐過程

4.1 農地整治與農地整合

在農戶分散經營模式下，農田被分割成多個地塊，由于地形地貌和農戶管理方式的差異等多種因素的限制，耕地出現了不平整的情況。為了實現耕地細碎化的根本條件，需要進行土地整理和統籌工作。耕地一體化涉及拆除田埂、平整土地、建設機耕道、溝渠等基礎設施建設，這些工作成本較高，而且在村莊內部處理起來比較困難[4]。因此，當地政府需要積極與鄉村治理資源對接，讓農戶以村級集體經濟為單位進行土地整理規范談判，解決鄉村治理中的物質困難和組織問題。土地一體化涉及土地所有權的問題，而土地一體化本身也是一個復雜的問題。基于“虛擬地塊，二次流轉”的思路，在“確認土地、不確四至”的基礎上，對土地進行虛擬確權，使農民獲得一定的土地承包經營權，但土地仍然是一種虛擬財產。通過推進農地整治來實施“虛擬產權”，一方面可以加強農村宅基地使用權的保護，另一方面也可以為宅基地使用權的流轉創造條件。

4.2 農地整體流轉

我國耕地細碎化的目標是提升耕地質量和土地利用效益，而適度規模經營是實現這一目標的關鍵問題。為了解決農戶利益訴求和耕地細碎化帶來的風險，當地政府主要通過土地流轉來推動村級集體經濟組織的土地流轉。政府出臺了一項政策，對于新成立的農民合作社（面積不超過50 hm2）給予一次性就業補助；對于種植面積在100 hm2以上并與農戶簽訂3年或更長時間土地使用權流轉合同的農戶，按照60～80元/667 m2不等的標準進行補貼。同時，政府還通過信貸支持和農業保險來幫助農戶。農村土地流轉是推動農村土地流轉的重要動力，然而，農村土地流轉存在許多不確定因素，導致農戶收入波動，并面臨農戶違約棄田的風險。在土地流轉實踐中，當地政府和鄉村社區采取了相應的應對措施。首先，政府建立了融資擔保體系，各擔保公司按600元/hm2交納擔保金，并將其存入政府指定的銀行賬戶中。其次，村級集體在農村中增加了一個“甄別”環節，通過對農戶的經濟能力、種植技術和信譽等方面進行調查，確保農村土地能夠有效轉移到當地農戶手中。

4.3 統籌開展農田建設與耕地細碎化治理

在未來一段時間內，我們需要把握好高標準農田工程和節水灌溉工程政策的銜接時機。同時，我們還需要加強對耕地整治和耕地細碎化治理的統籌工作。重點要關注耕地細碎治理區的灌排設施、土地平整和田間道路等基本生產條件，努力打造配套設施完善、旱澇保收能力強、地力水平高的連片適度規模化耕地。

4.4 部省層面可出臺耕地細碎化治理支持政策

在部省層次上，根據中央政策引導，制定扶持政策，為各市縣和經營主體的發展提供制度保障。同時，建立由部、省、市、縣四級組成的零星化治理統籌辦公室，推動產權調整、土地流轉、耕地改革、經營組織創新和耕地工程等方面的一體化發展。農業農村和自然資源等多個部門將綜合、協調和統一相關政策。該辦公室的職責是協調土地流轉、農地改革、經營組織創新和耕地建設，使其在同一塊耕地上整合，形成規模較大、設施完備的集中連片的生態耕地，充分利用農田工程設施的疊加效果，全面推動農業現代化發展。

4.5 發揮村組等基層組織優勢，挖掘推廣基層耕地細碎化治理新模式

這種從基層出發的嘗試，對于未來國家實施耕地細碎化整治具有重要意義，也是推動耕地細碎化整治工作的重要參考。首先，要加強組織和領導。要注重加強村（村民小組）黨支部、經濟組織、村民委員會等基層組織的建設，充分利用村委會的領導核心，組織、引導和協調村民參與農業生產經營活動[5]。縣級政府要加強對項目實施的監管，總結經驗，制定支持政策，進行示范推廣。其次，要充分調動農戶的積極性和主觀能動性；在此基礎上，深入挖掘“小片并大”“互換并地”“聯耕聯種”等“一戶一田”“三區一園”的實踐經驗。再次，要不斷創新，做好典型的示范和宣傳工作。要及時總結群眾的創新經驗，適時開展示范和試驗，并給予相關政策扶持，進一步推廣這些經驗，以實現對土地的碎片化改造，促進農業的現代化發展。

5 結語

通過對新時代高標準農田與耕地細碎化治理的研究，我們深刻認識到高標準農田建設對于提高農業生產效益、保障糧食安全和促進農村經濟發展的重要性。同時，我們也意識到耕地細碎化對農業生產和生態環境帶來的負面影響。因此，我們必須采取有效的措施來治理耕地細碎化問題，推動農田規模化、集約化發展。只有通過科學規劃、合理布局和技術支持，才能實現農田的高效利用和農業可持續發展。我們相信，在政府、農民和科研機構的共同努力下，新時代高標準農田與耕地細碎化治理研究將為實現鄉村振興戰略和農業現代化做出積極貢獻。