事前績效評估機制完善與優化探討
——以山東省為例

●張 雷 張 旭

《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，提出要對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估。《意見》出臺后，山東省積極貫徹落實黨中央決策部署，相繼印發多個文件，扎實開展評估實踐， 不斷提高財政資源配置效率，從實踐情況看，成效顯著的同時，也表現出一些問題。

一、山東省事前績效評估實踐

2019 年起，山東省財政部門正式啟動事前績效評估工作。 全省各級財政部門圍繞事前績效評估機制全面研究、深入探索，把好項目入庫關、算細財政支出賬， 用好科學客觀的績效評估結論，服務預算管理、資金安排的科學性和精準度持續提升。

（一）制度體系不斷完善

2019 年，山東省委、省政府出臺《關于全面推進預算績效管理的實施意見》，明確“各部門各單位要按照預算編審有關規定，結合預算評審、項目審批等，對新出臺的重大政策、項目開展事前績效評估”。 同年，省財政廳印發《省級政策和項目預算事前績效評估管理暫行辦法》，細化完善“立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性”等“五性”評估內容。 2020 年，印發《省級政策和項目預算事前績效評估工作規程》， 對事前績效評估的基本原則、職責分工、范圍內容、實施程序、報告模板等內容進一步明確， 起到了規范評估程序和流程、筑牢制度基礎的作用。2023 年，出臺《新增重大政策和項目預算事前績效評估管理辦法》，將管理層級拓展至全省， 進一步統一和規范評估對象內容、方法程序、結果應用等各方面，以更加完善的評估制度體系，守牢預算績效管理的“第一關”。

（二）各方責任不斷壓實

目前， 山東省級財政部門建立了“部門單位評估+財政審核+財政重點評估”的事前績效評估機制，對未提供評估報告或存在論證不充分、 不合理等因素的政策、項目，不予立項和安排預算。 同時，按照“以上帶下、逐級推動”原則，全省各級財政不斷加快事前績效評估機制建立健全。 2019 年，全省16 市和部分縣（市、區）探索實施事前績效評估工作。 2020 年， 實現省、市、縣三級全覆蓋。 2021 年，進一步擴大評估范圍，將“因實施內容、標準等發生重大調整， 擬申請新增預算的既有支出政策和項目； 在既有專項資金規模內新增的政策任務； 到期申請延續執行的重大政策和項目” 納入評估范圍。 2023 年，再次擴大并細化明確重大政策和項目的評估標準，將“財政資金1 億元以上的新增政策和項目，以及1 億元以下的延續性、 敏感性或影響重大的政策和項目，原則上根據需要納入財政評估范圍”。

（三）評估模式不斷豐富

立足事前評估與預算評審結合度較高的實際，推動兩者融合實施、有機銜接，既解決項目“上與不上”，又確定預算“該給多少”，提升評估評審質效雙生。 在引入第三方機構獨立開展評估的基礎上，充分發揮省財政績效評價中心專職優勢，借助外部專業力量，創新構建“績效中心+三方機構”“績效中心+行業專家”等評估模式，邀請人大代表、政協委員、 高校教授、 行業專家等相關人員參與指標設置、結果論證等核心環節，保障評估客觀公正。 結合成本績效管理，根據評估對象具體情況，增加成本效益分析內容，綜合運用對比、因素分析、公眾評判等多種方式，強化成本預算績效控制，提高財政資金使用效益，提升預算績效管理的科學性。

（四）結果應用不斷強化

在編制2022 年的預算過程中， 全省各級財政部門開展政策或項目事前績效評估1000 余個，資金規模超700 億元，并根據評估結果核減預算資金100 億元以上，真正做實“門檻準入關”，有效促進優化支出結構。 各地通過事前績效評估，有針對性地提出穩經濟、保民生、促改革的意見建議。 比如，省級財政部門對新型智慧城市建設等項目進行事前績效評估，分析實施利弊，提出采取“以獎代補”方式并實行適度差異化獎勵政策的建議，做細“政策優化關”，推動改革更有活力。 又如，對山東省關稅保證保險風險補償政策進行了事前績效評估，提出要建立規范的“關稅保險”風控制度、失信處罰及追償制度，推動全面加強行業整體系統性市場預警和防范，做優“質量提升關”，確保政策效用更好發揮。

二、山東省事前績效評估存在的問題

（一）體制機制尚未完全理順

一是部門評估“慢半拍”，決策程序合理性有待提高。實際評估工作中，較多部門、單位在確定新增政策或項目時，多采取“先定項目、再做評估”的方式，即先經過內部協調溝通，再通過集體會議研究，確定實施后再開展事前績效評估。 這種流程，無論從形式還是內容上， 都僅是為了完成規定程序，對新增政策或項目“上與不上”影響不大。 二是立項評估“各自為戰”，部門審核關系尚不清晰。 工作實踐中，開展事前績效評估的部分項目也要通過主管部門進行立項審批。 因各審批部門關注點不同，導致部分項目存在“主管部門已立項，但財政部門事前績效評估未通過”的情況，一定程度上造成各部門意見“打架”，浪費了人力物力資源。 財政部門與行業主管部門，在事前評估和項目立項過程中，尚未建立起有效協調的工作機制。 三是評估評審“淺融合”，政策“組合拳”力度還需加大。 目前，雖然預算評審和事前績效評估各項職責已基本理順， 但評估、評審聯動機制尚未健全并走向深化，部門預算管理中“各管一段”“各自為戰”問題依然存在。

（二）改革成效尚未完全顯現

一是基層評估成效不夠顯著。 總體來看，除省級事前績效評估業務成熟度相對較高以外，市縣兩級的事前績效評估工作還不盡完善，特別是縣級層面，事前績效評估“走過場”現象比較突出，評估工作逐級傳導存在一定障礙。 二是評估對象覆蓋不夠全面。 部門事前績效評估對象為 “重大政策和項目”，但對何為“重大政策和項目”未作出明確界定。從山東省實際評估工作來看，擬申請的預算金額是認定是否開展評估工作的核心標準乃至唯一標準，導致部分重大但資金量不高的項目（政策），繞開了事前績效評估。 三是評估隊伍建設不夠到位。 知識儲備上，除財政部門不定期舉辦事前績效評估專題講座以外，其他部門單位開展業務培訓較少，同時，事前績效評估方面的理論研究不足，難以形成能夠運用于具體實踐的評估知識理論體系。 專業技能上，僅從省級來看，每年度財政事前績效評估項目（政策）僅個位數左右，并多交由第三方機構具體開展，不僅導致財政內部績效管理人員缺少具體實踐鍛煉，也難以充分發揮財政評估的導向性、風向標作用。

（三）評估工作尚未走出誤區

一是存在思維誤區。 因為“先定項目、再做評估”的操作方式，導致部分單位產生了“事前績效評估是給項目入庫增添障礙、提高門檻，財政部門在‘找碴找事’”的錯誤觀點。二是存在流程誤區。因為事前評估流程過多，導致部分部門單位錯誤認為事前評估過于復雜， 需要投入較多的人力、 物力、財力， 從而使部門單位缺少主動開展評估工作的意愿，滋生出“能不開展就不開展”的錯誤思想。 三是存在指標誤區。 評估賦分缺乏靈活性，個別評估指標不夠明確、評價要點相對宏觀，個別指標評估內容缺少具體的標準和評估支撐材料，難以進行定量定性的評價，評估工作的合理性未能充分展現。

三、其他省市的經驗啟示

（一）廣東省的主要做法與經驗啟示

1.主要做法。 一是明確了評估方向。 嚴格按照“必要性、經濟性、合理性、可行性、合規性”等方面開展評估。 二是明確了評估方式。 推行“部門自評”與“財政評估”相結合的事前績效評估方式。三是明確了責任分工。 樹牢風險預警意識，開展主管部門績效評估動態監控，構建了“目標評估+項目跟蹤+偏差預警”的糾錯機制。四是樹立了數字理念。將事前績效評估數字化發展作為數字財政建設的重要組成部分，不斷豐富評估數據采集、查詢、分析、共享等各類功能。

2.經驗啟示。一是評估指標需要明確。針對不同預算項目特點，結合財政支出標準體系建設，建立預算申報的事前評估指標體系，用以滿足不同預算支出政策和項目的申報需要。二是責任分工需要明確。 要壓實各級政府、各部門單位的績效管理主體責任，財政做好引領帶動的同時，培養部門單位“自力更生”的意識，以全面提升預算績效管理水平。三是數字建設有力賦能。 牢固樹立數字意識，充分利用，加快建設預算管理一體化信息平臺，提高數據綜合運用水平，形成可用性強的評估數據庫。

（二）北京市的主要做法與經驗啟示

1.主要做法。一是豐富評估內容。在對財政項目與財政支出政策評估的基礎上，積極探索開展市對區轉移支付資金和財政支出政策評估。二是豐富評估主體。實現部門與財政、財政與專家相結合，依托第三方機構，保障評估工作的客觀公正性。 三是豐富評估內容。將評估指標細化豐富為“項目相關性、績效可實現性、方案有效性、可持續性、投入可行性與風險”等。四是擴展評估形式。在以財政為主導的基礎上，委托第三方機構、專家進行論證，引入了社會監督，評估過程更加客觀和公正。 五是在結果運用上，事前績效評估的結果分為三種，分別為予以支持、部分支持、不予支持，不予支持的項目本年度不再安排項目預算。

2.經驗啟示。 一是引入各方力量。 邀請人大代表、政協委員、高校教授、行業專家、第三方機構等各方參與評估，增加評估結果公開透明度和科學合理性。 二是優化評估內涵。 評估范圍不僅要覆蓋新增重大預算項目、政策，還要向政府性基金預算等類型拓展，實現評估領域的全覆蓋。 三是硬化結果運用。 對“予以支持、部分支持”的政策或項目，納入項目庫管理，作為預算批復必備條件；對“不予支持”的，不納入財政項目庫。

（三）安徽省的主要做法與經驗啟示

1.主要做法。一是嚴格把控報告質量。對擬新出臺、 預算安排1000 萬元以上的重大政策和項目評估報告，從嚴從細審核報告內容的完整性、數據的準確性、預算測算依據的充分性、結論的客觀性，并逐一作出書面審核意見。 二是針對性開展財政重點評估。 在部門評估的基礎上，圍繞省委、省政府重大決策部署的重點項目， 針對性開展財政重點評估，精心設定工作方案和指標體系，形成高質量評估結論。 三是強化結果運用。 將部門事前報告審核意見和財政重點評估結果，作為預算安排和對部門預算績效管理工作考核的重要參考依據，評估結果將直接與政策或項目是否安排及安排金額掛鉤。

2.經驗啟示。一是健全報告質控機制。將報告質量作為事前績效評估工作的“重頭戲”， 建立完善“評估組初核+部門單位審核+財政復核” 多級質控機制，避免一切低級錯誤。 二是精心選擇評估對象。堅持績效評估也要講績效的原則，充分利用有限的人力物力，優先選取社會關注度高、資金量大、涉及面廣的重點項目和政策開展評估。 三是堅持結果導向。 在將事前績效評估結果作為預算安排依據的基礎上，也要評判好部門單位事前績效評估工作的質效， 并將其作為績效管理工作考核的重要依據，倒逼部門單位壓實事前績效評估的主體責任。

四、完善與優化事前績效評估的建議

（一）聚焦體制機制，筑牢評估工作“四梁八柱”

一是推動部門評估“關口前移”。 為扭轉部門先決策定項目、再評估補程序的情況，應及時通過制度層面，明確要求事前評估應隨部門規劃論證階段一同開展或更早開展，從而使事前績效評估結果成為部門決策的有力武器。 二是推動評估立項“協同審核”。 根據項目立項和事前評估的對象范圍，建立健全行業主管部門和財政部門的協同聯動工作制度，及時協調溝通立項審核、部門評估中的共性問題和突出問題。 把事前評估作為政府投資項目可行性報告的重要內容， 并按照評估結果安排財政資金。 三是推動評估評審“并聯開展”。 將績效評估要素和預算評審要素進行整合和精簡，建立健全事前評估和預算評審聯動機制，形成“一個填報模板+一套資料清單+一個工作小組+一套操作流程”的工作模式。 對財政部門委托開展的評估項目，進行簡單論證后，可作為預算評審結果，避免“另起爐灶”。四是與成本績效改革“融合開展”。將成本預算績效管理理念引入事前績效評估，在充分考慮必要性、經濟性、合理性、有效性、合規性的基礎上，增加成本效益分析指標，包括成本效益分析方法和分析結果兩個方面，推進成本核定與預算編制深度融合。

（二）聚焦改革成效，豐富評估工作“內核外延”

一是積極使用第三方機構，輔助提升基層評估質效。 及時借助第三方力量開展評估，既尊重第三方機構獨立、客觀的專業建議，也嚴格監管執業質量， 形成推動財政資源配置效率不斷提升的合力。二是積極探索評估內涵， 明確評估對象覆蓋范圍。圍繞各級黨委政府的重點工作和部門單位重點任務，探索構建“任務標準”，破除評估對象選擇“唯資金論”，打造“金額標準”“任務標準”并行并舉的評估對象選擇方式。 三是加快培養專業隊伍，發揮好財政部門各方職能。 財政部門應發揮組織牽頭作用，統籌整合財政系統內部人員力量，按照“共同參與、突出專責”的原則，發揮好預算績效管理行政處室牽頭拿總、建章立制、搭建體系、組織實施的“專責”作用；發揮好資金處室承擔實施、督促落實、審核把關等方面的作用；發揮好績效評價中心在承擔基礎性、輔助性和事務性等方面工作的人員優勢作用，培養建設一支績效評估專業化人才隊伍。

（三）聚焦思路轉變，推動評估工作“海闊天空”

一是扭轉評估意識，樹立現代績效理念。 部門單位要高度重視事前績效評估工作，充分尊重評估結果，真正將結果作為衡量項目（政策）“上與不上”的重要標尺；積極配合財政部門開展評估審核，主動接受整改任務，著力提升評估質量，走出“評估即障礙”的藩籬。 二是簡化評估流程，減輕部門單位負擔。 圍繞“事前準備、組織實施、形成結論”三個階段，將步驟簡化至十項（確定對象、成立評估組、制訂工作方案和論證、下達通知書、非現場和現場評估、指標評分、召開評估會、撰寫報告、結果應用、資料歸檔），最大限度為部門單位減負，激發部門單位開展評估的自覺性和主動性。 三是優化指標設置，構建合理的指標體系。 根據項目和政策的側重點，構建個性化指標體系，優化各級指標衡量范圍，注重成本效益分析，力求決策有“理”、投入有“據”、目標“精準”、成本“詳實”，促進資金配置更加科學合理。 四是強化系統集成，提升信息化水平。 以預算管理一體化系統建設為依托，加快推進其中的事前績效評估模塊的研發和應用， 將評估內容、具體標準等采用信息技術處理，探索建立覆蓋預算績效管理全過程的可查、可溯、可控的智能化數據模型。