鄉村振興背景下加強財政涉農資金績效管理的探究
——以重點農業產業項目提升資金（鄉村振興專項）項目為例

●陳一敏 劉苑婷 謝旻丹 司徒榮軾 文艷芬 劉彤雨

黨的二十大以來， 習近平總書記多次指出“三農”工作的重要性，明確要全面推進鄉村振興。 堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動， 扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興。 2023 年6月，廣東省委、省政府發布《關于做好2023 年全面推進鄉村振興重點工作的實施意見》，明確提出要全面推進鄉村振興，扎實推動縣鎮村高質量發展，加快建設農業強省， 奮力書寫中國式現代化廣東實踐的“三農”新篇章。 隨著預算績效管理工作的全面開展，為加強對涉農項目的監管， 保障財政資金安全高效運行， 提高財政資金使用效益，廣東省廣州市增城區財政局（以下簡稱“區財政局”）實施涉農資金的預算績效管理工作， 充分發揮績效管理對提高財政工作整體水平具有重要的意義， 將有助于推動鄉村振興工作更上一個新臺階。

增城區青山綠水，景色宜人，被譽為“珠三角”的翡翠綠洲，截至2023 年7 月，常住人口146.63 萬人。轄區面積1616.47 平方公里，下轄7 個鎮6 個街道，3214 個自然村、285 個行政村和60 個居委會，增城區處于粵港澳大灣區核心區域， 同時也是穗莞深港黃金走廊和廣深科技創新走廊的重要節點，地理條件優越，戰略地位突出。 增城區是全國著名的荔枝之鄉、 絲苗米之鄉和生態旅游示范區， 增城區農業項目投入已經成為政府財政資金投資的重點之一， 做好涉農資金績效評價對增城區財政局更好發揮財政資金在農業建設項目中的重要作用有著深遠意義。 在對涉農資金的績效評價過程中， 發現部分項目實施過程中存在一定問題。 為聚焦增城區財政涉農資金績效管理問題， 本文以增城區農業農村局（以下簡稱“區農業農村局”）實施的重點農業產業項目提升資金項目為例， 剖析項目在2021 年度實施的問題，并對績效評價結果進行運用，分析其在2022 年績效評價后的整改成效，以此形成涉農資金使用良性閉環，充分發揮財政對鄉村振興戰略的支持作用，具有重要的理論和現實意義。

一、 重點農業產業項目提升資金項目績效評價情況

（一）重點農業產業項目提升資金項目基本情況

2021 年， 為全面實施鄉村振興，打造增城鄉村振興引領區， 推動產業興旺，扶持主動發展、有一定規模種植基地的企業，推動企業提質增效，區財政局2021 年安排7500 萬元用于區農業農村局扶持重點農業產業項目提升資金（鄉村振興專項）項目。 該項目共涉及33 個項目，第一批安排項目24個， 總投資約9000 萬元， 區級財政資金共安排約6000 萬元；第二批安排項目9 個，區級財政資金合計約1000 萬元。

經區農業農村局申請調整預算， 調減1800 萬元，調整后資金為約5700 萬元。根據區農業農村局提供的文件資料， 本項目截至2021 年12 月31 日共支出約1400 萬元，預算執行率為25%，第一批項目截至2021 年12 月31 日支出約1200 萬元，第二批項目截至2021 年12 月31 日支出約200 萬元。

為加強對財政資金的績效管理，區財政局委托專業第三方機構對其開展績效評價工作，通過分析區農業農村局提供的績效評價材料以及現場核查情況，對項目決策、過程、產出和效益四方面綜合進行比較分析， 結合區農業農村局的反饋意見情況，評定該項目支出績效重點評價等級為“中”。

（二）項目存在的主要問題

專業第三方機構通過對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判，本項目在項目前期工作以及監督管理工作方面有待進一步提升，且存在部分項目推進進度較慢，預算執行率偏低，部分項目支出不及時等問題，具體如下：

1.項目決策論證充分性有待提升，部分項目的實施有待進一步規劃。部分項目前期論證和規劃工作不充分，未能制定整體的年度實施計劃。 部分申報的項目存在無法實施的情況，只能后續撤銷。 如3 個項目因故取消， 涉及計劃扶持資金約900 萬元，分別為蔬菜觀光長廊項目、綠天然生態農業中新基地、優質蔬果大棚建設項目。 一是蔬菜觀光長廊項目， 因該項目實施主體在考察研究過程中，發現按原設計建設蔬菜觀光長廊影響車輛通行；二是綠天然生態農業中新基地，因該項目實施主體在前期論證過程中，發現所租賃的土地地勢低洼，不適合建設蔬菜大棚，故申請取消該項目；三是優質蔬果大棚建設項目，因該項目實施主體在考察研究過程中，發現所租賃的土地是沙礫土壤，土質較松軟，地勢低洼，容易淹水，不適宜搭建種植大棚，故申請重新調整，后由于項目建設進度嚴重滯后，未開工就提出調整， 經區農業農村局研究決定取消該項目。此類情況較共性，由此可見，項目的前期決策論證和事前立項論證文件不充分。

2.項目資金監管有待加強，預算執行率偏低。區農業農村局在該項目實施的第一年對于資金使用情況未及時了解并進行有效監管，對項目資金監管不夠到位，未根據各項目的合同、實施方案等明確各項目的支出計劃， 且進度表報送信息過于簡要，未全面反映項目支出情況，未定期報送且報送頻率偏低，未形成有效的報送機制。 2021 年年初安排預算合計7500 萬元， 年初計劃實施33 個項目，但截至2021 年12 月31 日共支出約1400 萬元，預算資金申請調整約為5700 萬元，實際實施了28 個項目，預算執行率25%，支出進度嚴重滯后。 可見，本項目的預算執行率嚴重偏低，項目資金測算的科學性、合理性以及資金支出的監督管理方面有待進一步提升。

3.項目動態監管不到位，項目實施的監管有待進一步提升。區農業農村局作為項目推進的業務主管部門，其中部分項目實施進度滯后，未在約定期限內完成項目建設，且部分項目資料管理、流程管理上存在一定問題， 多個項目效益實現情況不明確，個別項目資料不齊全，部分項目的資料信息填寫不規范、不科學。如“時光穗稻建設項目”“中央種植水肥一體化設施（一期）工程”等項目資料不夠齊全，難以綜合評定項目實施情況，未及時整理、匯總項目資料，也不利于項目的監督與管理。又如“正果岳村水稻農業公園建設項目”“數字溫室展示大棚項目”“合豐收育苗基地建設項目”等項目的部分合同未簽署簽訂日期，“仙村鎮葫蘆嶺果場道路建設工程”的《施工總結》未簽署發布日期，“數字溫室展示大棚項目”的驗收材料未簽署驗收日期，驗收時間不明確。 此外，“增城區鄉村美食節活動策劃項目” 的辦公家具定點采購合同未簽署交貨日期，交貨時間未明確。 可見，項目績效運行監控情況及項目監督檢查方面有待進一步提升。

二、增城區財政涉農資金績效管理的優化路徑

基于上述情形，為解決當前“三農”工作推進中存在的主要問題， 為助力鄉村振興目標的實現，對照鄉村振興戰略“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總體要求，為提高增城區財政涉農資金的支出效益，全面實施財政涉農資金的預算績效管理工作，構建優化路徑如下：

（一）加強頂層設計，促進涉農資金統籌整合提質增效

增城區以農業農村優先發展，優化調整財政預算支出結構，加大涉農資金投入與管理。 從源頭上做好對鄉村振興發展規劃的研究制定，明確發展定位和項目布局，明確主攻方向和重點領域，對開展增城區涉農資金統籌整合提質增效顯得尤為重要。

增城區區委區政府在2022 年4 月成立中共廣州市增城區委農村工作領導小組（實施鄉村振興戰略領導小組），區委農村工作領導小組（實施鄉村振興戰略領導小組）下設辦公室，辦公室主任由區委分管負責同志擔任，副主任由區農業農村局（區鄉村振興局）主要負責同志擔任，日常工作由區委農辦承擔，并列明實施鄉村振興戰略領導小組的工作細則，對機構設置、職責任務、會議制度進行了明確規定，結合增城區鄉村振興實際，下設十個專項組，包括組織振興、人才振興、文化振興、生態振興、產業振興、城鄉融合振興、駐鎮幫鎮扶村、農村綜合改革、鄉村治理和農村金融專項組等，明確各專項組的職責任務，統籌規劃引領。

（二）建立全過程預算績效管理的鏈條，形成良性閉環系統

1.建立健全績效評估機制。 為進一步規范財政區級預算項目績效目標管理，區財政局發布了《增城區財政局增城開發區財政局關于印發廣州市增城區增城開發區區級預算績效目標管理辦法的通知》（增財〔2022〕309 號），文件明確了管理主體與責任、績效目標的基本內容、申報、審核、批復和下達、公開和使用等內容。

從實踐工作的角度，一是要求預算單位在項目開展前做好評估相關工作，對資金使用結合項目實踐情況做好分析規劃， 清晰制定項目的績效目標，并按照“先謀事再排錢”的理念，根據績效目標來分配項目相關主體的任務， 明確各個任務的績效目標，結合資金進行合理的安排，確保資源合理優化配置。 二是考慮涉農項目的特殊性，績效目標要更加注重涉農項目預期產出和效果，績效指標應設置科學、合理、全面，與產出內容相對應，且能夠量化反映；面對農民群眾，要注重項目實施的滿意度調查， 明確績效目標中滿意度調查和具體指標的權重。 三是對于項目資金投入較大的涉農項目，項目資金、項目規模是否符合現實需求性，所需資金計算標準是否有相應的文件依據以及項目方案的可落地性， 綜合評估的結果作為預算申請的主要條件，通過上述綜合評估，嚴格把控涉農資金項目的事前評估，實現涉農資金的科學管理。

2. 切實做好績效運行監控。 區財政局發布了《增城區財政局增城開發區財政局關于印發廣州市增城區增城開發區區級預算績效運行監控管理暫行辦法的通知》（增財〔2022〕310 號），明確了區財政部門、 區預算部門及所屬單位的職責分工，對監控范圍和內容、監控實施和結果運用進行了進一步的規定，并每年印發當年度的財政支出績效運行監控工作方案，夯實績效運行監控的工作。 在實踐過程中，一是要求監控財政涉農資金是否按項目的績效目標開展，主要是有資金的使用主體和行業主管單位部門的資金監控路徑，督促項目單位做好資金的分配過程，進行督查和跟蹤，確保績效目標可以如期實現。 二是及時實時掌握好項目運行的進度，積極進行項目抽查，確保涉農財政資金的流向精準，并公開透明，杜絕形式主義。三是鼓勵政府各單位以及社會的監督，設置民意反饋渠道，實現民眾的監督，確保監督的有效性。

3.扎實推進績效評價和結果應用。 為實現“事前有評估，事中有監控，事后有評價，評價有反饋，反饋有結果運用”的良性閉環，區財政局發布了《增城區財政局增城開發區財政局關于印發廣州市增城區增城開發區區級項目支出績效評價管理辦法的通知》（增財〔2022〕308 號），對績效評價的組織管理、績效評價的對象及內容、績效評價指標、評價指標和方法及結果運用方面進行明確規定。具體如下：一是各部門實施全面自評，對預算部門（單位）開展全面自評的工作。二是建立涉農項目的評價機制，加強對輻射范圍廣、社會影響力較大且實施周期長的項目開展重點績效評價。三是加強績效評價結果的運用，首先，應當建立一個科學且完善的評價指標體系和相對健全的評價機制， 增加績效評價工作的科學性，保證績效評價成果的質量，避免績效評價流于形式，從而增強績效評價的公信力，這對于涉農政策效果的提升來說， 有著積極且深遠的意義。

增城區2022 年度共開展實施涉農資金項目144 個，主管部門（單位）對其負責的項目開展了績效自評工作。 區財政局對15 個項目開展自評復核，對6 個項目進行重點績效評價。 根據項目績效自評結果，144 個項目基本完成了項目年度績效目標，并及時反饋績效整改報告，督促各部門和項目單位不斷加強結果運用， 并繼續在項目開展的下個年度進行監控和追蹤，驗收其成效，以此促成財政涉農資金的良性循環。 為加大預算績效管理工作力度， 區財政局于2023 年對18 個項目展開自評復核，對9 個項目進行重點績效評價，進一步鞏固了績效結果運用的工作成果。

（三）建立各部門聯動機制，優化涉農資金配置

為切實解決涉農資金“各自為政、條塊分割，多頭申報、重復建設”等問題，集中財力補短板、強弱項、做亮點，形成以點帶面效應，區財政局負責涉農資金保障工作，圍繞農業產業發展、農村人居環境整治、精準扶貧精準脫貧、生態林業建設、農業救災應急、農業農村基礎設施建設等六方面，聯合相關部門對涉農項目進行梳理并提出統籌整合意見報區涉農資金統籌整合領導小組批準。

結合目前財政處于“緊平衡”的狀態，為進一步做好涉農資金整合工作， 需要轉變管理思維和管理方式，改變以往“各自為政”和“自上而下”的資金分配管理模式，通過管理上“三個轉變”和成效上“三個促進” 來改善目前的財政資金整合現狀。 同時，通過集聚有限資源、利用項目間互補的方式，集中力量向重點農業農村項目發力，實現財政資金的整合，更利于進行全面績效管理。 一是促進涉農要素的整合。 通過財政涉農資金的統籌整合， 推動涉農資金集中投向當地農業農村經濟社會發展的短板弱項以及群眾的急事、難事，整合資源，集中力量辦大事要事。 二是促進財政資金的績效提升。 通過注重項目的績效目標、 實現清單管理，將分散的資源集中起來，實現集中且高效的管理，把有限的資金投放到“三農”重點領域和關鍵環節，從而提高涉農資金的使用效益。 三是促進動態監控系統的搭建。 通過建立增城區數字財政系統的信息平臺， 做好全流程的監控資金流向與反饋機制，壓實各部門責任，做到“資金安排到哪里，監控就跟到哪里”，構建了各級各部門共同監管涉農資金使用管理的新格局。

三、增城區財政涉農資金績效管理的成效分析

通過對財政涉農資金的績效結果運用， 有力地推動了“三農”工作，推進了鄉村建設重點項目建設，實現了涉農資金管理“一盤棋”，為增城區打造全省農業產業化發展示范區和鄉村振興示范區提供堅實的保障，并實現了階段性的成果，具體成效如下：

（一）科技賦能，探索增城運營新模式

全力開發增城區都市現代農業運營新模式，如建設 “綠色低碳+科技賦能+共享空間+網紅打卡”的朱村街絲苗米現代農業產業園、具有國際影響力的中國絲苗米之鄉、“精準策劃+精心運營+精致服務”的創鮮番石榴農業公園、“高科技賦能+高精端訂制+高品位體驗”的廣東鄉豐特色水果產業園等。

通過對部分企業給予扶持資金支持， 扶持農業企業發展，優化農業產業園區建設，促進了農業增效及農業技術推廣應用， 提升了農業機械化水平，推動了農業產業綠色發展、現代化發展，推動了鄉村振興。 如優質蔬菜示范基地基礎設施建設工程，推創水肥一體調控技術、生物防治蟲病、雙減簡約化栽培技術、 病蟲害綠色防控技術等一系列技術， 以施用生物有機肥和生物農藥為主來種植優質時令蔬菜，從而減少了農業面源污染，推動了農業產業綠色發展。

此外， 還有農產品產地冷藏保鮮設施建設項目， 該項目資金用于16 家申報主體28 個冷藏設施建設項目，通過建設農產品保鮮冷藏庫，提高農產品保質期，延長農產品銷售時間，從而可以錯峰銷售提升農產品銷售價格，減少農產品損耗，促進農戶增加收入。 2023 年1 月，廣州市農業農村局對該項目作出表揚，提出鄉村產業鏈供應鏈現代化水平建設的重要意義，激勵增城區農業農村局進一步加快農產品冷藏保鮮設施建設工作，創新探索運營模式，持續保障農產品供給，促進農產品減損增效。

（二）品牌驅動，增強增城農貨輻射力

通過對特色農產品進行宣傳推廣，提升農產品市場知名度及影響力，推動品牌建設，推動農產品銷量增長，促進特色優勢農業產業發展，提升農產品市場競爭力。如特色農產品“出村進京”宣傳推介項目，對增城特色農產品進行異地推廣，在北京市廣州大廈舉辦“農貨出城廣貨進京”——廣州（增城）特色農產品展，進一步打響了增城地標性優質農特產品品牌，充分推動了增城名特優農產品進入北京等城市的展銷渠道。

此外，通過落實“品牌驅動”戰略，建設了多個絲苗米農業產業園，打響了“增城絲苗米”品牌，并參加了東莞市廣東現代國際會展中心舉辦的第六屆中國國際食品及配料博覽會， 展出了增城絲苗米，增城絲苗米榮獲了“2021 年‘粵字號’農產品百縣百品縣域公用品牌之優秀品牌”。 2023 年10 月，增城絲苗米文化系統經過多方評選，成功入榜第七批中國重要農業文化遺產名單，極大地提升了增城區絲苗米的市場知名度， 為全國水稻育秧提供了“加速度”。

（三）農旅融合，書寫增城振興新篇章

利用增城特色產業，打造交流和展示平臺及休閑觀光旅游的體驗中心， 創新農旅融合的新模式，書寫了增城區農旅融合的新篇章。如石灘鎮辣椒科普文化展示中心項目，該項目建設內容主要是新建約3000 平方米集辣椒品種引進與保護展示區、高效栽培模式與設施設備展示區、科普展示及休閑觀光體驗區為一體的辣椒展示中心，打造了以現代化高效栽培技術為核心的現代農業種植、交流和展示平臺，利用園區開展辣椒推廣，促進農科教多方面相結合。 根據數據統計及現場座談，該展示中心科普帶動1532 人次，訪問6000 人次，引進推廣的辣椒品種數240 種，培育推廣示范彩椒80 畝，為增城注入新的活力。

（四）產銷對接，托起增城居民致富夢

通過線上線下相結合，開展增城遲菜心宣傳推介、產銷對接活動。 如增城遲菜心策劃推介項目，開展了增城遲菜心節系列活動，多樣化的活動貫穿增城遲菜心上市旺季，踩準增城遲菜心上市季社會生活重點話題進行宣傳營銷， 令增城遲菜心火出圈；商家“增城農品八達通店鋪”參與話題視頻活動后遲菜心產品一周內銷售訂單165 張，遲菜心產品銷量上漲，商家“小賴”的增城土特產短時間內銷售訂單371 張，遲菜心產品線上持續售空。 增城遲菜心逐步成為增城一大特色產業，充分體現了“小小遲菜心，托起致富夢”的增城風貌，增城遲菜心產業園正持續發揮輻射帶動效應，也向外展示增城區田園美好風光，帶動了周邊農民創業、就業，促進了增城區居民群眾致富增收。

四、結束語

綜上所述，現階段增城區財政涉農資金績效管理工作取得了階段性的成果，但下一步仍需做好增城區涉農財政資金事前、 事中和事后績效評價工作，積極探索適合增城區涉農財政資金發展的全面實施預算績效管理模式，進一步完善增城區財政涉農資金的績效管理機制，更加注重涉農項目的投入產出效益， 從而有效提升財政涉農資金的使用效益，為增城區鄉村振興保駕護航。