國土空間規劃背景下城鄉規劃專業課程知識拓展研究

摘? 要：課程知識是實現人才培養目標的主要信息載體，課程知識拓展決定著人才培養的行業背景轉型應對措施。當前在中國進入城鎮化新常態階段、城鄉規劃從增量規劃為主向增存并舉的權益價值轉變的人才培養需求環境和背景下，開展城鄉規劃專業課程知識拓展的教學改革研究非常必要。該文從城鄉規劃編制、實施、管理三大環節的專業體系構成方面進行系統分析，認為房地產相關課程知識可以增強城鄉規劃編制效果的評判標準支撐、拓寬城鄉規劃實施活動的開展基礎范疇、構建城鄉規劃管理主體的運作依據路徑，提出國土空間規劃體系改革下的城鄉規劃專業進行房地產課程知識拓展的可能性，為城鄉規劃專業課程的教學改革提供借鑒和參考。

關鍵詞：城鄉規劃；課程體系；專業教育；人才培養；教學研究

中圖分類號：G642? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? 文章編號：2096-000X（2024）07-0093-05

Abstract： Curriculum knowledge is the main information carrier to achieve the goal of personnel training， and curriculum knowledge expansion determines the transformation response to the industry background of personnel training. At present， China has entered the new normal stage of urbanization， and urban and rural planning has changed from incremental planning to equity value， so it is very necessary to carry out teaching reform research on curriculum knowledge expansion of urban and rural planning. This paper makes a systematic analysis of the professional system composition of the three links of urban and rural planning preparation， implementation and management. The studyholds that the knowledge of real estate related courses can enhance the evaluation standard support of urban and rural planning preparation effect， broaden the basic scope of urban and rural planning implementation activities， and build the operation basis path of urban and rural planning management subjects. This paper puts forward the possibility of expanding the knowledge of real estate courses for urban and rural planning majors under the reform of territorial spatial planning system， and provides reference for the teaching reform of urban and rural planning majors.

Keywords： urban and rural planning; curriculum system; professional education; personnel training; teaching research

國土空間規劃體系的建立代表著新的時代發展背景下，中國已進入城鎮化新常態階段。一方面，過去大規模的新城、新區建設項目逐漸減少，而以舊城改造、棚戶區整治等為代表的城市存量更新項目日趨增多，即城鎮化進入“增量時代”向“存量時代”的轉變階段。另一方面，城鄉規劃應對城鎮化新階段時，面對的將是以城鄉國土空間資源宏觀管制為目的的權屬明確的物質空間及利益邊界明確的個人或團體，其中必然涉及物質空間之上的社會經濟利益格局的重新認知與評估。國土空間規劃背景下，城鄉規劃也從“增量規劃”為主向“增存并存”的權益價值規劃轉變，傳統物質空間規劃的社會經濟屬性將越來越受到重視。作為城鄉土地空間調整和用途管控的主要政策工具之一的城鄉規劃，其管理方式和價值導向一定程度上決定著城鄉空間開發程度與城鄉建成環境質量。新的時代背景下，作為城鄉規劃行業專業人才培養的城鄉規劃專業，應該及時對接新時代行業發展的轉型需求，拓展優化相關專業的課程知識，提高專業的時代適用性。

一? 城鎮化問題與城鄉規劃專業

在新型城鎮化和經濟新常態的背景下，作為人口大國的中國，在城鎮化進程中呈現出城鎮化指標由“增量擴充”向“存量優化”的轉型特征、城鎮化的社會空間由數量追求向質量提升的轉型特征。從時代背景和國家政策的指向來看，城鄉規劃也順應由“增量規劃”步入“存量規劃”，面向解決舊城更新、歷史街區、園區升級及舊房新用等城鄉運營治理層面的咨詢性、研究性、實操性的需求。隨著城鎮化水平的后期穩步提高，人們對城鄉空間的多元化需求也會逐漸從關注數量的滿足轉向重視質量的需求，包括城鄉人居環境的經濟效益、環境品質、生態修補等可持續的新實踐與新要求[1]。

城鄉規劃作為政府決策運作和城鄉發展干預的公共政策工具，又是一門實踐性很強的應用型學科，其存在的價值在于城鄉規劃實踐不斷滿足城鎮化過程中城鄉社會的多元需求，同時城鄉規劃專業也受到來自社會各利益群體和生存環境的挑戰[2]，既要滿足國家層面的戰略部署，又要滿足人民群眾的生活需求。多元化保障以城鄉土地、自然資源、生活場所等為核心的城鄉空間環境的生產營建與有效供給[3]，塑造高品質特色宜居空間，是未來城鄉規劃解決新時代城鎮化問題的新的價值導向。

為有效提升專業人才應對新的城鎮化問題，時效性成為城鄉規劃專業人才培養體系的動態特征。隨著城鎮化進程加快、信息時代的崛起以及社會深度加速變革等多重影響，城鄉聚落功能日趨復雜，城鄉規劃也由技術導向的空間規劃發展為融合社會經濟、高效宜居以及信息交互結合的綜合性工作。專業的發展需要從傳統的靜態藍圖規定向當前的動態檢視評估方向轉變，需要在社會動態發展中不斷動態化彈性調整以適應社會發展對城鄉規劃人才的需求[4]。

二? 國土空間規劃體系背景下的城鄉規劃專業發展

國土是生態文明建設和經濟社會發展的空間載體，國土空間規劃是國家空間發展的指南和可持續發展的空間藍圖。2019年5月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，體現了國家在宏觀層面對國土資源保護、社會經濟發展的戰略指導[5]。

回視傳統的脫胎于工學屬性建筑學的城鄉規劃學科，當前在專業課程體系搭建上，依然以側重于城鄉建設的前期物質環境營造的技術實踐為重點培養方向，城鄉規劃專業實訓培養下的學生仍然擅長于城鄉規劃編制為主體的傳統工作，而側重于存量更新的后期發展運營檢視的管理實踐為重點培養方向仍然短缺，以城鄉規劃實施、城鄉規劃管理為主體的課程知識依然較薄弱。偏重城鄉物質空間規劃與設計的培養，缺少綜合分析城鄉自然環境、社會經濟、價值評判等多要素的價值規劃內容。學生缺乏對社會經濟、市場運營和規劃管理的認知，缺乏理性分析的技能和城鄉空間內涵的擴展認知，以實踐案例教學為主，形成成果導向下的理論補充的逆向式知識引導路徑[6]。

城鄉規劃的核心是對城鄉國土空間資源的開發建設進行治理引導，但由于受到高等教育學科體系劃分和歸屬工科學科屬性的影響，目前中國諸多高校城鄉規劃專業課程體系中仍然集中于便于快速“生產”制定規劃文本、圖紙等成果作為城鄉規劃管制依據編制的技術類課程，但對于城鄉規劃行業與工作來說，編制城鄉規劃只是整個城鄉規劃工作過程的一部分內容，即編制城鄉規劃是為城鄉規劃實施管制服務的，這就需要更好地研究市場經濟及國家治理體系，將城鄉規劃的作用及其運作機制結合起來。

在國土空間規劃體系背景下，對于城鄉規劃而言，要以單純物質環境空間角度預判城鄉空間升級到從社會經濟、生態環境、資源管制等角度來考量城鄉空間的發展規律，認識城鄉客體的專業視角也要從傳統的地理空間視覺審美和建造工程實訓操作的視角，轉變為區域與城市社會經濟、國土空間資源和工程技術實施管理等多學科視角的融合，從而構建城鄉規劃的共性理論支撐與多元技術方法，應用于新時期國土空間規劃的工作開展。

三? 城鄉規劃專業中房地產相關課程知識體系設置研究

房地產是當前城鄉建設中的主要項目及活動類型之一，也是推動城鄉規劃建設的重要動力之一。土地和房屋一直是人類主要的生存保障資源與生產生活資料，作為現代城市社會群體的權益載體，房地產是人類社會經濟活動的物質保障實現途徑，也是依托于城鎮化的社會經濟產物。

面對后工業化時代的來臨，當前城鄉居民消費已經從傳統的重衣食向重住行轉變，從傳統的單一化住宅房地產到復合式商住地產、混合式辦公地產的多業態、混合用途演變，從單純的商業地產向文旅地產、養老地產、休閑地產等多元化業態演變，這也是國民經濟收入增長、居民生活水平提高及消費層次升級的結果[7]。以上變化均會涉及城鄉規劃專業轉型的城鄉土地經濟評價、國土資源權益價值、國土空間用途管制等新的視角轉變。

2015年12月召開的中央城市工作會議上，重點強調統籌城鄉規劃、規劃建設、實施管理三大環節，提高城市工作的系統性。城鄉規劃編制、實施、管理也正是應對上述三大環節的專業體系構成，并且在不同環節都需要相應的房地產知識進行補充與輔助（圖1），從而能夠完善國土空間規劃體系下的城鄉空間要素識別、有效使用及管控方式的規劃邏輯。

（一）? 房地產相關知識可以增強城鄉規劃編制效果的評判標準支撐

城鄉規劃編制效果的評判主要涉及城鄉規劃主管部門在組織城鄉規劃編制中的利益平衡與價值立場。在新時代的提質城鎮化建設背景下，存量空間逐年增多、物業形態的多樣性、房地產金融特性的突出、服務提升的需求、去庫存的政策要求等一系列客觀訴求，都是當前及未來城鄉規劃編制工作面臨的多種情境和立場選擇。城鄉規劃編制過程中涉及不同用地性質的確定及空間布局，不同用途管制的土地用途決定不同房地產類型和業態類型，而房地產價格和價值、房地產價格與供求、房地產價格的影響因素等都會影響城市不同土地類型的區位選擇與優化協調。

改革開放后，國家先后進行房屋商品化、城鎮住房制度和城市土地使用制度的推行，以迎合時代發展適時改革，使得房地產價值開始顯化，房地產價值判斷與評估成為城鄉社會經濟生活中的關鍵環節，是支撐城鄉國土綜合整治、提升國土資源功能及優化國土空間開發結構的基礎，直接與城鄉空間構成中的土地資源分配、房屋使用用途、土地使用強度有關，是合理確定國土空間規劃及用途管制的新的理論工具，是理解城鄉空間價值的有效途徑，也是城鄉規劃編制工作中必然遇到的核心內容。

城市更新項目也面臨土地用途更改申請、爛尾樓用地的續建、土地規劃指標調整、容積率調整的補地價和城市基準地價調整等多種可能。因此，需要了解房地產估價工作中的比較法、收益法、成本法及假設開發法等經典房地產估價理論與方法。當前隨著增量房地產開發建設高潮期的結束，城市也將迎來一個存量空間的經營管理時代，相關房地產估價將成為房地產經營管理領域的發展重點，也與城市更新建設產生關聯。

國土空間規劃體系的建立，重點在于推進生態文明理念的落實，完善國土空間資源監管方式，支撐國家現代治理體系和能力的再建。未來城市綜合治理也是城鄉規劃的重點延伸領域，城市更新工作或多或少與國土空間開發有關，未來城市經營一定與社會資本聯合開發，而賺取資本回報代替依靠土地升值盈利成為必然，政府作為土地所有者將獲取地租，開發商將獲得建造不動產的利潤[8]。因此，涵蓋土地及房屋為一體的房地產價值與國土空間規劃體系建立的宗旨也有緊密關系。

（二）? 房地產相關知識可以拓寬城鄉規劃實施活動的開展基礎范疇

城鄉規劃實施主要涉及城鄉規劃主管部門在城鄉規劃中的建設、實施和推進等管理工作。城鄉規劃實施及評價在傳統的城鄉規劃專業課程中一向比較薄弱，但卻是城鄉規劃實務工作的重要組成部分，也需要在城鄉規劃專業學科理論研究和學科教學論發展中得到重視[9]。

城鄉建設活動中的大多數項目或多或少都涉及房地產項目，由于房地產項目投資大、建設和使用周期長，其前期開發處于整個房地產開發與管理過程中的核心，與國土空間詳細規劃（控制性詳細規劃）密切相關。對于城鄉規劃盈利性項目的國土空間詳細規劃（控制性詳細規劃）相關指標的確定也需要了解房地產開發經營的環境分析、房地產開發項目定位，同時需要掌握房地產開發的一般程序和政府審批、房地產開發用地的取得、房地產開發項目可行性研究及房地產開發項目融資等內容，這些都是對城鄉規劃項目實施的認識基礎。

與其他經濟活動一樣，房地產開發活動也應遵循管理規律，但由于管理主體和管理對象的不同，每個具體管理實踐的方式和效果往往有所不同，這是管理實踐的復雜性所決定的。城鄉規劃實施是有時序性的工作，對于房地產開發程序與管理，如獲取建設土地、項目核準和備案、規劃管理內容、工程建設招標、開工申請與審批等前期工作、建設階段及后期租售階段等序列內容的了解很有必要。通過房地產相關知識可以拓寬城鄉規劃實施活動的開展基礎范疇，如面臨城鎮棚戶區和危房改造等城市更新規劃時，需要了解國有土地房屋征收制度與政策，如集體土地征收的程序，還需要掌握一定的房地產市場調查與分析、房地產經濟評價指標與方法等內容，而房地產投資及其風險、房地產市場及其運行對于有效推動城鄉規劃實施的多元合作推動同樣有很大幫助。

（三）? 房地產相關知識可以構建城鄉規劃管理主體的運作依據路徑

城鄉規劃管理主體的運作主要涉及城鄉規劃主管部門在城鄉規劃工作中的運作制度與行為銜接。房地產基本制度的相關內容，主要從房地產業實際出發，對房地產開發、經營、管理等各方面的法律法規進行說明。土地資源作為房地產業的基礎，也同樣是城鄉規劃的直接關注對象，并影響著房地產業的宏觀調控、實際運行和微觀操作等多個環節的有效開展[10]。其中對房地產業概述的內容涉及城鎮住房制度和土地制度，城鄉規劃中所涉及的建設用地制度與政策，特別是建設用地使用權出讓、劃撥等內容都是進行城鄉規劃管理工作的前期依據，是管理主體需要掌握的重要制度，也是進行規劃行政許可及審批的重要依據。

作為城鄉規劃管理部門還需要從整個規劃設計及工程建設管理制度中把握城鄉規劃在整個工程建設進度中所處的位置與作用，特別要熟悉與城鄉規劃工作上下游關系的勘察設計、招標投標與建設監理、建設工程施工與質量管理等相關環節的內容。如面對自然資源資產市場化的趨勢，使用價值往往成為自然資源的基本屬性，而如果將自然資源資產化，則其經濟價值將顯現出來。自然資源部將自然資源作為資產進行管理，也是從國家視角來重視國土空間資源作為區域資產的經濟價值，從而明確所有者及其權益，提高產權的流轉性實現資產增值與配置效用[11]。

對于新增城鄉建設項目規劃許可，需要了解房地產開發經營管理及房地產交易管理制度與政策，而隨著存量時代的到來和國土空間規劃體系的建立，城鄉規劃工作也需要掌握不動產登記制度、物業管理制度、物業資產管理及房地產稅收等相關的內容。

四? 結束語

隨著社會經濟發展，中國正面臨加速城市化進展的巨大挑戰，而城鄉規劃工作的質量也一定程度上影響著城鄉建設的質量。培養高層次的城鄉規劃的專業人才始終是優化人居環境建設的重要保障[12]。國土空間規劃體系是一場重大創新和宏大改革，高校學科專業建設要服務于國家的經濟社會發展，城鄉規劃專業更是當前這一背景下的重要專業和學科，要主動適應和引領專業發展的新領域，拓展優化學科專業的課程知識體系，實現專業知識新結構與行業需求新方向的匹配[13]。通過對房地產相關課程知識進行系統研究與分析，進一步完善相關課程體系設置，可以在學習城鄉規劃專業知識的過程中，讓學生逐漸注重城鄉發展當中城鄉空間的社會經濟及生態價值等內涵[14]。

總之，房地產相關課程知識的拓展性設置為應對及拓展國土空間規劃體系改革下的城鄉規劃專業的外延提供一種可能性，為專業轉型服務于國土空間規劃提供新的理論方法與行業視角，這不僅對于學生專業轉型培養有引導意義，也對于學科專業建設發展有著積極意義。

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（西北師范大學 地理與環境科學學院，蘭州 730070）

基金項目：國家自然科學基金項目“基于多尺度的區域可持續發展綜合測度、演化機理及優化調控研究——以甘肅省為例”（42061054）；國家自然科學基金項目“欠發達地區人口-經濟-社會-資源-環境系統協調發展時空綜合測度及其作用機理研究——以甘肅省為例”（41561110）；西北師范大學校級一流本科課程《控制性詳細規劃》培育項目教學研究課題成果（2022）

作者簡介：成亮（1984-），男，漢族，甘肅天水人，博士，講師，注冊房地產估價師，注冊城鄉規劃師。研究方向為城鄉規劃設計理論與方法。