上海實現農業現代化的瓶頸、原因與路徑選擇

■戴偉娟 劉香吉

上海作為我國最發達的地區之一，非農產業發達，反哺農村能力強，農民非農轉移程度高，農地流轉水平高，在農業現代化方面有天然優勢。上海要在2025 年率先基本實現農業現代化，需要找出短板、分析原因、破解瓶頸、找出可行的路徑。

一、上海實現農業現代化的主要瓶頸在經營組織環節

1.農業生產和產出環節的現代化水平位于全國前列。 上海在科技貢獻率、機械化水平、設施化水平等方面都表現突出，土地產出效率較高。2022 年上海市的農業科技進步貢獻率達到80.13%，上海郊區奶牛、生豬良種率達100%，水稻和蔬菜良種覆蓋率達到95%以上，耕種收全程機械化綜合指標達到96%以上，秸稈綜合利用率達到96%，畜禽糞便處理利用率位居全國前列。早在2017 年前，上海所有耕地基本均為可灌溉地，農業設施化水平位于全國前列。從產出情況來看，上海谷物單產位居全國前列，其中水稻平均單產長期位居全國第一。

2.農業經營組織環節薄弱，農業規模化程度整體上偏低。 生產關系調整滯后，使得太多的就業人員滯留在農業，農業經營規模化程度難以提高。第三次農業普查數據顯示，至2016 年底，上海55.89 萬農戶中，規模經營戶只有0.79 萬戶，比例僅為1.41%，低于全國平均水平（1.9%）。

3.農業勞動生產率偏低，成為上海實現農業現代化的短板。 農業經營規模化程度偏低直接拉低了農業勞動生產率，而農業勞動生產率作為評價二元經濟結構的核心指標，是反映農業現代化水平的重要標志。與全國的情況類似，上海的農業生產效率偏低，甚至低于全國平均水平。2021 年，上海第一產業勞動生產率為4.00 萬元/ 人，低于全國平均水平（4.87 萬元/ 人）。偏低的勞動生產率使上海二元經濟結構特征非常明顯，遠未達到發展中國家水平。2021 年，上海的二元對比系數為0.12，遠低于國際上發展中國家的標準（最低為0.31）。

二、農業生產關系調整滯后于生產力發展是深層次原因

從農業生產力來看，目前上海農業生產力水平已經達到很高的水平。如果以機械化水平作為實現農業現代化的標志的話，上海已經實現農業現代化。但從生產關系來看，隨著生產力的提高，從土地自發流轉到政府鼓勵土地流轉，勞動者與生產資料相結合的方式做出了相應的調整，但因如下幾個原因導致農業生產關系難以調整到位。

1.市場失靈：僅通過農地市場化流轉很難全面實現規模化經營。 我國促進土地流轉政策推動多年，超小規模經營模式仍未發生實質上的改變，因為土地的集中存在市場失靈。一方面，土地的細碎化初始配置和土地的不可移動性，使得土地供給和土地需求難以匹配，即便能夠通過流轉擴大經營面積，但仍難達到適度規模。另一方面，農地具有非完全商品屬性，承載了“鄉愁”、家族“根”文化、“退路”等屬性，經濟利益最大化不是農戶是否流轉土地的唯一標準。

2.集體無力：農村集體缺乏調整農業生產關系的動力。 作為農村土地的所有者的農村集體，缺乏調整農業生產關系以適應生產力發展的動力。一方面，農村集體領導人缺乏基本動力。農村集體可以選擇發揮“統”的功能，像松江一樣把農地按照適度規模包給專業農戶，實現適度規模經營；同時，我國目前的政策也允許維持現狀不變，不采取行動成為大多數農村集體領導人的最優選擇。另一方面，農村集體領導人缺乏足夠的政治動力。松江區由上而下的政治力量是推動家庭農場模式成功的初始動力。

3.政策乏力：目前發展家庭農場的措施重在扶持規范而非 “新立”。 自2007 年松江探索家庭農場模式以來，上海一直在推動發展家庭農場，但政策的著力點不在推動家庭農場的“新成立”。如2021 年實施的《上海市促進家庭農場發展條例》規定，家庭農場應當通過農村土地經營權公開流轉平臺獲取農村土地經營權，并對被認定的家庭農場的生產經營提供扶持、指導、技術服務，但并未對各涉農區或農村集體發揮“統”的作用提出要求。

總體來看，農業勞動生產率偏低的原因是生產關系滯后于生產力發展水平，但在調整生產關系方面存在市場失靈、農村集體缺乏動力的情況，需要政府介入并采取有效措施。推動農戶適度規模經營，或者推動大戶或資本進入農業實行大規模經營，都可以提高農業勞動生產率。路徑如何選擇需要考慮中國式農業現代化的本質要求。

三、中國制度為中國式農業現代化道路提供了方向和新的選擇

與私有制國家的農戶相比，中國的農戶有兩個特別的制度背景：農村土地集體所有的土地制度和“為人民服務”的中國共產黨的領導。

1.農村土地集體所有制提供了通過經營方式內部調整實現農業規模化經營的通道。 我國的土地制度在促進農業規模經營方面具有天然優勢，關于這一點尚未引起足夠的重視。農村集體是農村集體土地的所有權人。歷史上，在農業生產力水平較低、農民非農轉移未實現時，家庭承包經營優于集體經營，農村集體把農業經營模式由集體經營轉為農戶承包經營，獲得了中央的肯定。現階段，部分農村家庭已經退出農業、部分家庭以農業為副業，農村集體可與時俱進，在農戶自愿的前提下，“變平均承包為專業承包”，把承包地按照糧田和非糧田，以及兩者的適度規模標準劃分為塊，發包給以農業為主業的成員家庭。從而通過農村集體內部的農業經營方式調整實現農業規模化經營，做到日韓等土地私有制國家做不到的農業經營規模化。

2.契合社會主義性質和黨的宗旨的是 “以農戶為主體的適度規模經營”。 一方面，中國式農業現代化應是“農戶”的農業現代化。習近平2023 年3 月15 日在中國共產黨與世界政黨高層對話會上的主旨講話中提到，“我們要堅守人民至上理念，突出現代化方向的人民性”。中國式農業現代化應讓留在農業的農戶享受到規模經營的好處，體現中國共產黨“為人民服務”“保證和支持人民當家作主” 等宗旨，而不是通過建設現代農業園區或農業招商引資圈地，擠占農戶實現規模經營的機會。另一方面，中國式農業現代化應是“適度規模經營”的現代化。要達到“共同富裕”目標，應讓更多的農戶享受到規模經營的好處，既要避免雇傭勞動和粗放經營，又要避免把農業當副業經營。總之，以農戶為主體的適度規模經營模式區別于以雇傭勞動為特征的資本主義性質的經營模式，也區別于剝奪農戶規模經營權的“富了老板忘了老鄉”的大規模圈地經營模式。

四、以升級農業雙層經營體制為切入點補規模經營短板

目前公認的實現適度規模經營的兩條主要途徑：土地流轉型和服務帶動型，前者存在市場失靈，難以實現農業適度規模經營；后者不能解決農業兼業戶眾多帶來的人口滯留農業問題，農業勞動生產率得不到實質性提升，農民共同富裕難以實現，農業適度規模經營促進政策需要新的思路。

1.走 “全域” 農業適度規模經營之路，全面提高農業勞動生產率。 上海有條件，也有必要走農業適度規模經營的道路。一是上海農業勞動力非農轉移比較充分，為適度規模經營提供了條件。早在2019 年上海農村承包地的流轉率已經達到85%。二是有現成的經驗可以借鑒。松江區始于2007 年的家庭農場模式的探索提供了成功經驗和標桿。根據《上海農村統計年鑒2021》，2020 年松江區第一產業勞動生產率為11.5 萬元/ 人，高于2021 年的蘇州。三是可大幅提高農業勞動生產率，率先實現農業現代化。如參照松江的戶均經營規模和農業部規模經營標準計算，上海至少還有14 萬－17 萬人需要轉移出來，農業勞動生產率可以提升到8.7 萬－13 萬元/ 人。

2.以升級雙層經營體制為抓手，探索農業適度規模經營的上海路徑。 如上所述，土地細碎化占有情況下通過土地的市場化流轉難以達成適度規模經營目標，農村集體領導人缺乏動力，需要政府強力推動和引導。一是釋放政策信號，整體推進農戶適度規模經營。一方面，要釋放政府決心推進適度規模經營、讓農民成為體面職業的政策信號，讓愿意以農業為主業的農戶有機會像松江農戶一樣實現適度規模經營。另一方面，應把“升級雙層經營體制，發揮‘統’的功能” 作為農村集體推進農業適度規模經營的重要抓手。二是構建激勵機制，鼓勵農村集體按照各類農地的適度經營規模出租。允許農村集體統籌農地經營布局，如農村集體可按照農用地規劃、市場需求和家庭農場申請情況，確定糧地、菜地、園地、林地等的比例和適度經營規模，并按照各種地的適度經營規模分塊，出租給家庭農場申請戶。允許農村集體對農地租金收入進行分配，在扣除農地基礎設施、農地保護、農地管理等方面的支出后，允許在集體經濟組織范圍內分配農地租金收入。整合財政用于推動土地流轉和促進農地規模經營的補貼資金，激勵農業適度規模經營；還可把推動農業適度規模經營的執行情況、規范程度納入村干部的考核，定期舉行評比活動、宣講活動，激發村干部推動農業適度規模經營的責任感和榮譽感。三是建立約束機制，保護農戶承包權益，規范集體行為。構建“農村集體監督農戶，政府監管集體”的多層約束機制。建立退出機制，需要自種的農戶可以提前向所在農村集體申請要回承包地，農村集體有義務提供等質等量同用途的土地。建立日常反饋渠道和司法援助機制，嚴禁侵犯農戶承包權益，提供日常反饋渠道，允許農戶對強迫農戶放棄承包，或強制收回承包地的，或剝奪本地農戶優先承包權等情況，進行投訴或舉報；涉及違法行為的，可申請司法援助。構建集體約束機制，如要規定糧田租金上限，遏制非糧化沖動；要規定適度經營規模上下限，讓更多農戶分享制度優勢；要建立巡回抽查制度，成立巡回抽查小組，每年不定期對各農村集體管理的農用地使用情況進行抽查。

3.提供制度安排，激勵兼業農戶退出農業。 為減少整體推進農業適度規模經營的阻力，關鍵要推動把農業當副業的兼業戶退出，要把已流轉的承包地納入集體統籌范圍。一是引導小農戶退出承包地，有效減少副業化農業。在引導小農戶有償退出承包地方面，有很多經驗可以借鑒。如湖北等地對一次性把承包地交還集體的承包戶，可以獲得一次性補償。補償金額高的如湖北黃陂為4.3 萬元/ 畝，稍低的如安徽為1.8 萬/ 畝。又如松江對老年農民自愿退出土地經營的，每人每月給予150 元的補貼。還可采取蘇州等地非直接貨幣補償的做法，以城鎮社會保障或轉讓價或集體資產股權為對價鼓勵小農戶退出承包經營權。二是提供多種選擇，為想保留農業經營機會的農戶解除后顧之憂。保留本地農戶的優先權，對一些非農轉移不穩定又暫時不想以農業為主業的兼業農戶，如以后回村也有機會申請到適度規模的土地，兼業農戶將更有積極性暫時退出農業。允許跨村申請，各村想種地的農戶數量不一，應根據實際情況，在確保本村農戶優先權的前提下，允許在本鎮范圍內跨村申請，讓更多愿意種地的農戶都有適度規模的土地可種。三是引導土地流轉合同未到期的流入方進行適度規模經營。為未到期的市場化流轉的流入方保留適度規模經營的機會。對土地流轉合同未到期，且未達到適度經營規模的流入方，應為其保留在剩余承包期內申請增加規模到適度經營規模的機會，同時限制其在合同期內再流轉；對已達到適度經營規模的流入方，可通過調整地塊以方便集體按照適度經營規模進行劃塊。□