PPP 項目融資風(fēng)險管控問題及策略研究

鄭凌峰

（中鐵十八局集團(tuán)有限公司，天津 300000）

引 言

PPP 項目通過分工合作、共享利益與風(fēng)險，有效地提升了建設(shè)供給效率，同時減輕了工程建設(shè)資金壓力。然而，PPP 項目融資過程中存在一定的風(fēng)險，一旦失控，將嚴(yán)重影響項目的正常推進(jìn)。由于PPP 項目建設(shè)周期較長，投資回收期較長，融資風(fēng)險相對較高，對項目造成不利影響。因此，對PPP 項目的融資風(fēng)險進(jìn)行研究至關(guān)重要。通過明確風(fēng)險管控存在的問題，探索預(yù)防與應(yīng)對策略，有目的性和針對性地進(jìn)行管理與控制，可以有效降低PPP 項目的融資風(fēng)險，促進(jìn)項目的良性發(fā)展。

一、PPP 項目融資風(fēng)險管控問題

（一）融資途徑單一

PPP 項目的順利推進(jìn)離不開資金的支持，通常需要通過融資來滿足項目建設(shè)對資金的需求。然而，目前PPP 項目的融資途徑較為單一，導(dǎo)致融資受限較為嚴(yán)重，無形中增加了融資風(fēng)險。由于PPP 項目規(guī)模大、建設(shè)周期長，需要大量的資金投入，且投資不能在短時間內(nèi)收回。在這種情況下，如果融資途徑過于單一，就難以在規(guī)定時間內(nèi)籌集到足夠的項目建設(shè)資金，進(jìn)而影響項目的正常開展，引發(fā)一系列問題。目前，PPP 項目融資的主要途徑是通過向銀行貸款來獲取項目建設(shè)資金，這部分資金所占比例較大，通常在總投資額的60%以上[1]。銀行貸款需要支付利息，而項目回款周期較長，導(dǎo)致償還本金和利息的壓力非常大。這種融資方式具有脆弱性，一旦出現(xiàn)問題，就可能無法按照約定還款，財務(wù)風(fēng)險較高。

作為PPP 項目融資的主要渠道，銀行貸款的風(fēng)險高度集中。如果未達(dá)到協(xié)議約定的還款期限，銀行提前收回貸款，項目融資將面臨風(fēng)險失控的局面，可能導(dǎo)致項目無法繼續(xù)進(jìn)行。雖然PPP 項目可以通過股權(quán)融資或債券融資等其他渠道融資，但這些方式也存在一些問題。現(xiàn)階段，無論是股權(quán)融資還是專項債融資，都存在一定的難度，難以滿足項目的融資需求。PPP 項目融資途徑單一的問題是由多種因素引起的。一方面，PPP 項目習(xí)慣于單一融資方式，缺乏對債券融資和股權(quán)融資的研究和實踐經(jīng)驗。另一方面，政府在相關(guān)方面的支持不夠，相關(guān)規(guī)定也不夠完善，導(dǎo)致通過其他途徑融資較為困難。此外，PPP 項目融資渠道的缺乏也與我國市場經(jīng)濟(jì)起步晚、不夠完善和發(fā)達(dá)有關(guān)。

（二）融資成本風(fēng)險管控能力不足

PPP 項目融資至關(guān)重要，是確保項目順利進(jìn)行的基本保障。通過不同途徑獲取項目建設(shè)資金是必要的。需要強(qiáng)調(diào)的是，不同融資途徑的成本是不同的，因此風(fēng)險也各不相同。在通常情況下，融資成本與融資風(fēng)險成正比。無論從哪個渠道融資，如果融資成本較高，那么融資風(fēng)險也會相應(yīng)增加。反之，如果融資成本較低，風(fēng)險也會相對較低。PPP 項目融資主要有三個途徑[2]：向銀行貸款、向政府融資和吸納社會資本。在這三個融資渠道中，政府融資的成本是最低的，風(fēng)險也最低。由于政府參與和主導(dǎo)PPP 項目，通常融資相對比較容易。政府在提供財政資金支持的同時，還會根據(jù)項目順利推進(jìn)的需求，制定優(yōu)惠政策，以吸引社會資本的加入。這樣能夠更好地控制融資成本和風(fēng)險。

社會資本融資的成本與風(fēng)險最高，這是由其自身的特點所決定的。社會資本追逐利益，這種屬性較強(qiáng)，因此其融資成本相對較高，風(fēng)險也最高，與政府融資和銀行貸款相比更是如此。在當(dāng)前的PPP 項目融資過程中，針對如何降低社會資本的融資成本和風(fēng)險，仍未找到有效的對策。這導(dǎo)致高風(fēng)險問題長期存在，對PPP 項目融資產(chǎn)生了較大的限制。銀行貸款方式的融資成本與風(fēng)險處于中間水平。雖然銀行有時會出臺一些優(yōu)惠政策，但PPP 項目在融資過程中可能無法準(zhǔn)確把握這些政策，或者無法爭取到優(yōu)惠利率，從而導(dǎo)致融資成本無法得到有效控制，風(fēng)險也隨之升高。此外，銀行融資在鎖定利率方面也可能出現(xiàn)問題，或者合同中的相關(guān)協(xié)議可能存在不足之處，這也在無形中加大了融資風(fēng)險。

（三）盈利能力不夠強(qiáng)

絕大多數(shù)PPP 項目都是針對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以提高供給效率為主要目標(biāo)。這類項目具有社會公共服務(wù)和公益性的特征，政府通常會參與其中，對相關(guān)服務(wù)進(jìn)行價格規(guī)范和控制。在這種情況下，項目盈利難以得到保障，因為其盈利能力相對較弱。項目的盈利往往依賴于優(yōu)惠政策或補(bǔ)貼，否則可能難以收回資金投入，甚至可能出現(xiàn)虧本的情況。PPP 項目通常投資巨大，項目運行后，投資收回需要一個長期的過程。在前期，項目償還能力較弱，風(fēng)險較高，這往往會成為融資的障礙。無論是社會資金還是銀行，考慮到這種狀況后，可能不愿意提供資金或者增加各種條件來提高融資成本，以保障自身利益。這種情況會導(dǎo)致融資風(fēng)險進(jìn)一步增加。

PPP 項目的盈利主要來源于使用者支付的資金、政府支付的費用以及根據(jù)政策獲得的補(bǔ)貼。由于PPP 項目具有公益性的特點[3]，使用者付費通常較少，很多時候只是象征性地支付一些費用，無法通過這部分實現(xiàn)項目盈利。政府付費和補(bǔ)貼也是有限的，PPP 項目需要拓展盈利渠道，但目前來看比較困難。有些政府無法通過拓展盈利渠道來彌補(bǔ)短板，導(dǎo)致PPP 項目盈利能力不足。在這種情況下，償還資金的能力就會偏低，融資風(fēng)險自然比較高。

（四）風(fēng)控能力有待提升

PPP 項目融資存在風(fēng)險，但可以通過有效的措施進(jìn)行控制。然而，當(dāng)前針對融資風(fēng)險的管控能力不足，導(dǎo)致風(fēng)險偏高。這類項目融資風(fēng)險具有復(fù)雜性，對管控人員的要求很高，他們必須具備扎實的知識和理論基礎(chǔ)，同時要有豐富的風(fēng)控經(jīng)驗和出色的風(fēng)控能力。否則，難以達(dá)到預(yù)期的融資風(fēng)險控制效果。

當(dāng)前，PPP 項目融資風(fēng)險控制的重視程度不夠，未能建立專業(yè)的團(tuán)隊，也缺乏對融資風(fēng)險的分析和研究。這導(dǎo)致融資風(fēng)險不能被提前識別和了解，風(fēng)險控制措施無法及時跟進(jìn)或不到位。此外，缺乏高素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力過硬的團(tuán)隊，使得在面對復(fù)雜情況時，難以采取有效的風(fēng)險應(yīng)對措施，不利于PPP 項目的順利開展。

二、PPP 項目融資風(fēng)險管控問題應(yīng)對策略

（一）融資渠道多元化

由于PPP 項目融資途徑過于單一，往往會導(dǎo)致較大的風(fēng)險。因此，在控制PPP 項目融資風(fēng)險的過程中，應(yīng)從風(fēng)險問題入手，有針對性地解決。當(dāng)前，需要拓展PPP 項目的融資渠道，從單一向多元化發(fā)展，從集中融資向分散融資轉(zhuǎn)變[4]。如果一個融資渠道無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，可以通過其他渠道進(jìn)行彌補(bǔ)，從而避免因單一渠道的問題而對整體融資造成影響。PPP 項目融資應(yīng)吸納政府資金、社會資金和銀行資金，同時還要探索其他融資渠道。例如，利用股權(quán)和發(fā)行債券的方式進(jìn)行融資，或者根據(jù)具體的項目申請產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。然而，PPP 項目采用這些融資方式的較少，缺乏相關(guān)經(jīng)驗。因此，當(dāng)前必須對這些方式進(jìn)行深入研究，并加強(qiáng)政策的支持。政府應(yīng)發(fā)揮作用，出臺相關(guān)政策，完善股權(quán)、債券、基金融資規(guī)定，為PPP 項目融資渠道的多元化提供支持和保障。

以股權(quán)融資為例，為了更好地通過這一渠道獲取項目建設(shè)資金，PPP 項目主體需要加強(qiáng)對相關(guān)方面的研究與探索，提高融資的可行性，并針對融資風(fēng)險控制尋找有效的解決方案。在此過程中，可以與實力強(qiáng)大的企業(yè)建立合作關(guān)系，并制定詳細(xì)的合作協(xié)議，共同分享利益和分擔(dān)風(fēng)險。另外，通過發(fā)行債券的方式進(jìn)行融資，必須在深入分析和研究的基礎(chǔ)上不斷完善相關(guān)的政策和規(guī)定，以推動債券市場的健康發(fā)展，為項目融資提供更加有利的環(huán)境，使這一融資渠道更加順暢和便捷。實現(xiàn)PPP 項目融資途徑的多元化，將有助于提高融資的效率和融資能力，同時通過分散融資來有效控制風(fēng)險，確保PPP 項目的順利推進(jìn)。

（二）增強(qiáng)融資成本風(fēng)險控制能力

如前所述，PPP 項目融資成本高，則融資風(fēng)險自然也會相應(yīng)較高，反之亦然。因此，針對PPP 項目融資風(fēng)險的控制，應(yīng)從融資成本入手，通過控制成本來降低風(fēng)險。融資渠道主要有三個：政府資金、銀行貸款和社會資本。其中，政府資金的融資成本最低，融資風(fēng)險也最低。關(guān)于風(fēng)險控制的問題，已在前面介紹過，這里不再贅述。對于銀行貸款這一主要融資渠道，做好風(fēng)險控制至關(guān)重要。首先，要合理確定銀行融資的占比，遵循分散化原則。在其他融資渠道能夠籌集到足夠資金的情況下，銀行貸款在總投資中的占比不宜過大。當(dāng)然，這需要根據(jù)具體情況進(jìn)行具體分析。通過避免融資的集中化來控制風(fēng)險非常重要，但不能因為害怕風(fēng)險而在無法籌集到足夠資金的情況下刻意降低貸款比例。PPP 項目主體在向銀行申請貸款的過程中，應(yīng)加強(qiáng)與銀行的溝通，就重要的方面進(jìn)行全面而充分的協(xié)商。這通常涉及貸款金額、利率、期限和還款方式等關(guān)鍵要素。這些都需要專業(yè)團(tuán)隊進(jìn)行深入研究，既要最大限度地控制融資風(fēng)險，又要考慮銀行的利益，以確保雙方能夠達(dá)成一致。此外，PPP 項目主體應(yīng)了解相關(guān)的政策，尤其是不同貸款的優(yōu)惠政策。符合要求的應(yīng)積極申請和利用，如優(yōu)惠利率等，以降低還款壓力和融資風(fēng)險。

社會資本是PPP 項目融資的重要渠道之一。為了確保通過這一渠道成功融資，并使融資風(fēng)險控制在可承受范圍內(nèi)，需要明確社會資本的逐利性，并平衡好利益需求與風(fēng)險控制。社會資本融資的關(guān)鍵在于成本分析。選擇合適的企業(yè)進(jìn)行合作，可以從利益共享和風(fēng)險分擔(dān)方面入手，與之協(xié)商以降低融資成本和風(fēng)險。除了社會資本融資，PPP項目融資成本風(fēng)險的管控還應(yīng)關(guān)注其他方面。加強(qiáng)對相關(guān)指標(biāo)的關(guān)注和研究是必要的，這主要包括利息備付率和償債備付率等。無論通過哪個融資渠道，都要確保融資成本風(fēng)險在可承受的范圍內(nèi)。

（三）強(qiáng)化盈利能力

PPP 項目融資風(fēng)險較大，對項目的順利進(jìn)行構(gòu)成了威脅。因此，必須采取有效措施來控制融資風(fēng)險。項目盈利能力的提升有助于降低融資風(fēng)險，因此提高項目盈利能力是關(guān)鍵。首先，一個盈利能力較強(qiáng)的PPP 項目可以在一定程度上減輕銀行和社會資本的擔(dān)憂，從而吸引更多渠道的資金。這不僅可以提高項目融資效率，還能確保所需的建設(shè)資金得到籌集。其次，當(dāng)項目盈利得到保障時，銀行和社會資本所承擔(dān)的風(fēng)險也會相應(yīng)降低。這可能會導(dǎo)致各方面設(shè)置的門檻降低，進(jìn)而減少融資成本。在這種情況下，融資風(fēng)險得到了有效控制。然而，提高PPP 項目的盈利能力并非易事。這需要從多個方面進(jìn)行分析和考慮，并尋找具有操作性、能夠獲得政府支持同時能夠增加盈利的方法。

政府應(yīng)合理增加對PPP 項目的補(bǔ)貼，但政府的補(bǔ)貼資源有限，項目盈利不能單純依賴政府補(bǔ)貼，而應(yīng)探索使用者付費的盈利可能性。在調(diào)整使用者收費時，應(yīng)根據(jù)項目的性質(zhì)和用途，適度提高收費標(biāo)準(zhǔn)，但必須在合理范圍內(nèi)，確保使用者能夠承受，同時兼顧社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，并維護(hù)群眾利益。為了科學(xué)合理地調(diào)整使用者收費，應(yīng)對項目進(jìn)行詳細(xì)分析，研究在不同價格下盈利能力的變化。此外，項目應(yīng)拓展新業(yè)務(wù)和收入模式，例如獲取項目周邊土地使用權(quán)并進(jìn)行開發(fā)，以獲取額外收益。通過開發(fā)與增加增值服務(wù)內(nèi)容[5]，可以合理收取額外費用，既滿足群眾需求，又提高項目盈利能力。這樣能進(jìn)一步提升項目的償債能力，降低財務(wù)風(fēng)險與危機(jī)，達(dá)到良好的融資風(fēng)險控制效果。部分PPP 項目盈利能力不足與運營管理不善有關(guān)。因此，應(yīng)加強(qiáng)對運營和管理的關(guān)注，圍繞提高運營效率、實施精細(xì)化管理等方面進(jìn)行研究。通過優(yōu)化項目運營和管理，可以降低運營成本，提升盈利能力，從而實現(xiàn)對融資風(fēng)險的有效控制。

（四）提高風(fēng)險管控能力

PPP 項目融資風(fēng)險是客觀存在的，因此將其控制在可承受范圍內(nèi)至關(guān)重要，需要項目主體提高自身的風(fēng)險控制能力。在具體工作中，一方面，要充分認(rèn)識到融資風(fēng)險控制的必要性和重要性，強(qiáng)化風(fēng)險控制意識；另一方面，要做好風(fēng)險控制隊伍的建設(shè)，通過專業(yè)團(tuán)隊的力量有效降低融資風(fēng)險。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，PPP 項目主體應(yīng)配置專業(yè)人才，選擇具備扎實知識和理論基礎(chǔ)、有經(jīng)驗的人才參與融資風(fēng)險控制工作。通過組建一支專業(yè)、高效的融資風(fēng)險控制隊伍，將專業(yè)人員聚集在一起，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，有助于提升融資風(fēng)險控制的效果。

融資風(fēng)險控制是PPP 項目中的一項重要任務(wù)，需要從三個方面進(jìn)行強(qiáng)化：首先，要建立專業(yè)的融資風(fēng)險控制團(tuán)隊，負(fù)責(zé)對項目的風(fēng)險進(jìn)行深入的分析和研究，全面識別顯性與隱性風(fēng)險。只有全面識別風(fēng)險，才能有效地預(yù)防和控制各類風(fēng)險，降低融資風(fēng)險。如果遺漏風(fēng)險，預(yù)防和控制效果將大打折扣，融資風(fēng)險也會相應(yīng)偏高。其次，在識別融資風(fēng)險的基礎(chǔ)上，要圍繞有效預(yù)防和控制風(fēng)險進(jìn)行深入和全面的研究，并探索有效的對策。要確定風(fēng)險控制的難點，結(jié)合相關(guān)案例，集思廣益，尋找解決方案，提高應(yīng)對和處理復(fù)雜融資風(fēng)險問題的能力。最后，PPP 項目融資風(fēng)險控制需要進(jìn)行定期評估，對發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險概率進(jìn)行分析和評估，明確風(fēng)險的危害性。根據(jù)這些信息，制定融資風(fēng)險控制預(yù)案。為了有效預(yù)防和控制風(fēng)險，可以采用轉(zhuǎn)嫁、規(guī)避或分散風(fēng)險的方式。

結(jié) 語

PPP 項目在許多方面具有顯著的優(yōu)勢，但融資作為項目的重要組成部分，卻常常伴隨著較高的風(fēng)險，可能導(dǎo)致項目出現(xiàn)問題。目前，PPP 項目融資風(fēng)險控制存在一些問題，主要體現(xiàn)在融資途徑過于單一、成本風(fēng)險控制能力不足、盈利能力有限及風(fēng)險控制能力較低等方面。為了有效解決這些問題，我們需要有針對性地研究對策，最終實現(xiàn)融資途徑的多元化和提高各方面的能力。通過采取一系列預(yù)防與控制措施，確保融資風(fēng)險保持在可承受的范圍內(nèi)，為PPP 項目的順利開展提供必要的支持與保障。