完善建設項目壓覆礦產資源管理的若干思考

■ 陳 敏/孟 剛/苗 琦/王天元/曲俊利/陳 雪

（自然資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034）

建設項目壓覆礦產資源管理是礦產資源行政管理的一項重要內容，涉及用地、礦業權審批、規劃管理、權益保護等多個方面。近年來，隨著工業化、城鎮化進程加快，鐵路、公路、輸油管道、各類工廠等建設項目急劇增加，建設項目壓覆礦產資源的情形顯著增多，建設項目落地實施與礦產資源保護之間的矛盾日益突出。而現有的管理制度尚不完善，有必要在對壓覆管理規定的發展歷程及現狀進行梳理的基礎上，總結制度執行情況，研究存在的主要問題，提出相關政策建議，以構建法律法規健全、部門規章制度完備的壓覆管理體系。

1 壓覆管理發展歷程及制度建設現狀

1.1 發展歷程

1.1.1 制度建立階段（1949—1999年）

1986年實施的《礦產資源法》規定，在建設鐵路等大型建筑物之前，建設單位須向所在省級地質礦產主管部門了解擬建項目所在地區的礦產資源分布和開采情況，非經國務院授權的部門批準，不得壓覆重要礦床。該條款在1996年修正的《礦產資源法》中予以保留。1994年，《礦產資源法實施細則》進一步細化規定，在建設項目與重要礦床的開采發生矛盾時，由國務院有關主管部門或者省級人民政府提出方案，經國務院地質礦產主管部門提出意見后，報國務院計劃行政主管部門決定。可見，壓覆管理的立法核心要義在于保護重要礦床[1]。這一階段，我國礦產資源勘查開發主要由石油、煤炭、冶金等9個行業部委分頭管理，缺乏統一的組織和規劃[2]，也沒有出臺具體的規定。

1.1.2 壓覆礦產資源審批管理階段（2000—2009年）

1998年，原國土資源部組建，實現了對礦產資源的集中統一管理[3]。2000年，《關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》（國土資發〔2000〕386號）發布實施，建立了壓覆審批的首個制度，規定國土資源部負責建設項目壓覆重要礦產資源情形的審批，省級國土資源主管部門負責建設項目壓覆非重要礦產資源情形的審批。這與《礦產資源法》及《礦產資源法實施細則》關于壓覆重要礦床須審批的規定不完全一致，最終批準決定部門也由《礦產資源法實施細則》規定的計劃行政部門調整為地質礦產主管部門。

1.1.3 壓覆重要礦產資源審批管理階段（2010年至今）

2010年，原國土資源部公告“國土資發〔2000〕386號”文失效，同時制定出臺了《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發〔2010〕137號），該通知明確了壓覆審批適用范圍為建設項目壓覆重要礦產資源的情形，并從管理范圍、管理分工、審批程序及要件、壓覆礦產資源補償范圍、與相關行政管理的銜接等方面規定了壓覆審批管理內容，是當前壓覆審批管理依據的主要制度文件。

2012年至2020年，相繼印發的《關于辦理建設項目壓覆礦產資源導致礦業權范圍變更事項的通知》（國土資廳函〔2015〕771號）、《關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知》（國土資規〔2016〕16號）、《關于提供建設用地審查要點的函》（自然資用途管制函〔2020〕15號）、《關于做好建設項目壓覆重要礦產資源審批服務的通知》（自然資辦函〔2020〕710號）及《關于建設項目壓覆重要礦床（礦產資源）及礦產資源儲量評審備案申報有關事項的公告》（2020年第66號）等文件，對壓覆審批要件、壓覆礦業權范圍變更、單獨選址建設項目壓覆審批與用地審查銜接關系、做好壓覆登記取消后工作銜接、優化壓覆審批管理服務等進行了調整。

在這一階段，國家僅對建設項目壓覆重要礦產資源的情形設立了行政許可事項，進行審批管理，對于建設項目壓覆已設置礦業權的礦產資源的情形，建設單位還應按規定予以補償。與壓覆礦產資源審批管理階段相比，壓覆重要礦產資源審批管理階段對相關管理要求進行了細化，但缺失了對建設項目壓覆非重要礦產資源情形的管理規定。

1.2 制度建設現狀

上述“國土資發〔2010〕137號”“國土資廳函〔2015〕771號”“國土資規〔2016〕16號”“自然資用途管制函〔2020〕15號”“國土資辦函〔2020〕710號”等5個文件作為當前壓覆管理遵循的主要制度文件，明確了壓覆審批相關管理要求。一是管理范圍為國務院令第241號附錄所列的34個礦種和省級自然資源主管部門確定的優勢及緊缺礦產。二是審批部門為部省兩級自然資源主管部門，其中自然資源部負責審批管理建設項目壓覆石油、天然氣、放射性礦產及其他儲量規模較大的重要礦產的情形，省級自然資源主管部門負責壓覆其余重要礦產資源情形的審批管理。三是工作程序為：①建設項目選址之前開展壓覆查詢，盡量避讓；②確需壓覆的，編制壓覆評估報告；③壓覆評估報告完成礦產資源儲量評審備案；④壓覆已設置礦業權的礦產資源情形，還應與礦業權人簽訂壓覆補償協議或簽訂意向性協議并附省級主管部門有關承諾[4]；⑤申請壓覆審批。四是壓覆補償范圍原則上應包括：礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款、礦業權出讓收益（無償取得的除外）、壓覆礦產資源所分擔的勘查開采投入、設施搬遷等直接損失。五是明確了與其他管理的銜接，如壓覆礦業權范圍變更、與用地審查的前后關系、壓覆審批礦產資源納入統計的方式等（表1）。

表1 壓覆審批與其他行政管理的銜接方式

2 存在的主要問題

2.1 壓覆管理內容不全面

2.1.1 壓覆非重要礦產資源情形的管理規定缺失

現行規定沒有將壓覆非重要礦產資源情形納入管理范圍，缺少建設項目壓覆非重要礦產資源情形的管理規定[5-6]，對各省份開展有關工作的指導不足。目前各省份對此情形的管理做法差異較大，有的參照壓覆重要礦產資源審批管理由市級負責審批（如江西省等），有的參照壓覆重要礦產資源審批管理程序由省級負責審核（如浙江省等），有的僅規定做好涉及礦業權人情形的補償即可（如遼寧省、陜西省等），還有的未明確具體要求（如河北省等）。

2.1.2 壓覆審批依據的標準不明確

一是現行制度規定，除國務院及其組成部門批準的重大項目外，其余建設項目不得壓覆資源儲量規模中型以上的煉焦用煤、富鐵礦等12個礦種的礦區[7]，但對于其他20多種重要礦產，是否可予以壓覆的條件及標準并未明確[8]，這也是實際工作中絕大多數的壓覆申請以壓覆批準結束的主要原因之一。二是現行規定雖然提出了不作壓覆處理的定義，即建設項目壓覆范圍與礦業權范圍重疊但不影響礦產資源正常勘查開采的情況，但未明確具體的情形或條件，在實踐中的可操作性有待進一步增強。

2.1.3 監督管理措施缺位

現行規定未明確應對建設項目壓覆礦產資源相關情況進行監督管理的要求，也缺少對建設單位、礦業權人、地方政府及相關管理部門未按要求履行壓覆管理規定的責任時進行懲戒的措施，因此導致部分地方政府忽視壓覆審批環節直接供地[9]，部分建設單位未獲得壓覆批準而擅自實施建設，或改線后未重新履行壓覆審批手續等現象產生。

2.2 壓覆審批流程設置有待完善

2.2.1 簽訂補償協議的環節不利于保障建設項目盡快落地

由于補償協議是建設單位與礦業權人爭執的焦點，通常短時間內難以達成一致意見，所以將建設單位與礦業權人簽訂補償協議事宜設置為壓覆審批前置環節、將雙方簽訂的協議或省級主管部門承諾納入審批要件，必然將增加壓覆審批前期工作耗時，進而推遲壓覆審批完成時間，延緩建設項目落地，不利于保障建設項目的順利實施。

2.2.2 補償協議作為審批要件的必要性不足

根據《礦產資源法》及《礦產資源法實施細則》，壓覆管理應從保障國家能源資源安全角度作出予以或不予以批準的決定，與該區域礦產資源是否已設置礦業權、建設單位是否已與礦業權人簽訂協議沒有必然關系。因此，將建設單位與礦業權人簽訂的壓覆補償相關協議及省級主管部門承諾納入審批要件的必要性不足。

2.3 壓覆補償管理不到位

2.3.1 壓覆未設置礦業權的礦產資源情形未納入補償

當前制度未將壓覆未設置礦業權的礦產資源情形納入壓覆補償范圍，不符合《民法典》等法律法規、《生態文明體制改革總體方案》等制度文件有關健全完善自然資源資產有償使用制度的要求。由于現行規定未將壓覆未設置礦業權的礦產資源情形納入補償范圍，全國已有大量礦產資源被無償壓覆[6]，如2018年各省份批準壓覆的煤炭查明資源儲量中，77%位于未設置礦業權區域內。

2.3.2 壓覆礦業權情形的補償范圍不全

一是未將礦業權人因建設項目壓覆導致的遣散工人、辦理礦業權變更登記等直接損失費用納入補償范圍[10]，對礦業權人合法權益保障不全面，這也是補償協議難簽訂的原因之一。二是對無償取得礦業權的情形，未將應向國家繳納的、體現有償占用和國家所有者權益部分金額納入補償范圍，對國家所有者權益保障也不夠全面。

2.3.3 壓覆補償管理不夠細致

當前制度對于不同情形下壓覆補償宜采用的評估方法、壓覆補償協議內容框架、壓覆補償支付及監督措施未予以明確，對指導建設單位與礦業權人等礦產資源權益主體快速、高效簽訂壓覆補償協議缺少政策引領。

2.4 與其他管理制度缺乏有效銜接

2.4.1 與礦業權登記管理銜接的有效性不足

雖然當前管理制度要求礦業權人應在壓覆批準后的45個工作日內申請辦理礦業權范圍變更登記，但該規定在實踐中可操作性不足，實際工作中未及時辦理的情況較為普遍。

2.4.2 與用地管理銜接的有效性不足

一是對建設項目選址論證前應開展壓覆查詢的要求執行不徹底，實際工作中仍存在部分項目缺少核實論證就通過了用地預審、用地報批的情況[11]。二是用地報批可與壓覆審批同步進行或早于壓覆審批批復前完成的規定，雖然優化了用地審查前置手續，但是不利于發揮壓覆審批保障礦產資源安全的功能。因為用地報批一旦通過，壓覆審批容易變得流于形式，只是在履行審批手續，其指導建設項目科學選址、盡量少壓或不壓重要礦產資源的功能無從發揮。三是未明確要求將壓覆補償納入項目工程概算[12]，導致部分建設項目經濟型論證存在偏差或后續補償協議簽訂及經費落實不力的情況。四是部門規章層級及以上的土地管理制度，未與“未獲得壓覆批準、未簽訂補償協議的建設項目，有關人民政府不得轉發用地批復或供地”等有關壓覆管理的約束性要求進行銜接，實際工作中存在該項要求未被有效執行的情況。

2.4.3 與規劃管理的銜接有待加強

根據《礦產資源規劃編制實施辦法》規定，礦產資源規劃是依法審批和監督管理礦產資源開發利用和保護等活動的重要依據。可見，礦產資源規劃和壓覆審批管理工作均具有落實礦產資源保護的職責定位，但兩者目前在制度銜接上仍存在不充分的情況，如《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》僅提及“對于壓覆重要礦產資源的建設項目，要嚴格論證，協調好經濟補償”，礦產資源規劃作為依法審批礦產資源保護的重要依據和限定壓覆審批標準，在職能發揮上仍有較大空間。

3 完善壓覆管理制度的建議

3.1 完善壓覆管理內容

3.1.1 壓覆非重要礦產資源的情形應納入管理范疇

建議在壓覆管理制度中明確對礦產資源實行壓覆全覆蓋管理。壓覆重要礦產資源的由部省兩級自然資源主管部門負責審批；壓覆非重要礦產資源的不用審批，也不影響建設項目按程序辦理用地審批手續，但壓覆的非重要礦產資源的儲量應納入礦產資源儲量統計，建議具體工作由市級主管部門負責。

3.1.2 進一步明確壓覆審批標準和細化不作壓覆處理的情形

一是建議通過強化礦產資源規劃作為壓覆審批依據的方式，補充完善壓覆審批標準。將重要礦產資源范圍與礦產資源規劃中戰略性礦產目錄進行對接，促進重要礦產資源目錄隨國際國內資源形勢進行動態調整；在已規定的不得壓覆標準外，進一步明確其他20多種重要礦產不得壓覆的情形，如：省級設立的建設項目不得壓覆全國礦產資源規劃設立的國家級重要能源資源基地，市級設立的建設項目不得壓覆省級礦產資源規劃設立的重要能源資源基地等。二是建議進一步細化、明確不作壓覆處理的具體情形。對于經調查評估后未壓覆礦產資源的、建設項目壓覆范圍在已批復壓覆區域內的、經安全部門組織論證后建設項目建設運行與礦產資源勘查開發互不影響的、礦業權人通過合理統籌時間空間后不影響礦產資源勘查開發（如露天開采礦山開展風光電項目建設）等情形的，可不作壓覆處理。

3.1.3 補充完善監督管理要求和懲戒措施

通過加強與年度衛片執法檢查、工程建設項目信用考核、礦業權人勘查開采信息公示、自然資源督察等工作的協同配合，對檢查發現的建設項目未批先建或已批改線，建設單位未按要求完成壓覆補償支付，有關人民政府擅自轉發用地批復、供地，自然資源主管部門違規批準壓覆，礦業權人未按規定辦理許可證范圍變更登記，自然資源主管部門未按規定將壓覆的資源儲量納入儲量統計等行為，進行聯合懲戒，督促各方主體切實落實壓覆管理要求，進一步提高制度執行力。

3.2 調整優化壓覆管理流程

3.2.1 嚴格和優化壓覆查詢管理

進一步強調和落實建設項目選址前應查詢核實是否存在壓覆重要礦產資源的情況，如果存在，是否符合盡可能避讓的要求。對未按要求開展壓覆查詢的建設項目，自然資源主管部門不得受理其用地預審或用地申請。同時，進一步健全完善建設項目壓覆礦產資源網上審查系統，堅持國土空間“唯一性”，將國土空間規劃“一張圖”納入查詢范圍。

3.2.2 減少壓覆審批前置環節和要件

取消將簽訂壓覆補償相關協議作為審批要件的要求。對建設項目壓覆重要礦產資源已經開展不可避免性論證、符合壓覆審批政策的，應加快壓覆審批，保障建設項目順利實施。壓覆批準后，建設單位應積極與壓覆礦產資源相關權利人協商壓覆補償事宜。圖1為建議調整優化后的壓覆礦產資源管理流程。

圖1 建議調整優化后的壓覆管理流程

3.3 全面建立有償壓覆制度

3.3.1 建立健全礦產資源有償壓覆制度

對建設項目壓覆礦產資源的，不論該區域礦產資源是否已設置礦業權，建設單位均應對已壓覆礦產資源的相關權利主體進行補償。壓覆已設置礦業權的礦產資源，建設單位應向礦業權人支付補償；壓覆未設置礦業權的礦產資源，建設單位應向國家支付補償，以保障各方主體的合法權益。對于政府投資，屬于關系重大民生和社會公共利益的建設項目，建設單位可申請減免應向國家支付的補償。

3.3.2 細化和完善壓覆補償范圍

明確礦業權人因壓覆導致的遣散工人、辦理礦業權變更登記涉及的報告編制及手續辦理等直接損失應納入補償范圍；對于礦業權是無償取得的或礦業權應處置仍未進行有償處置的礦產資源，建設單位應按要求向國家支付壓覆補償，原礦業權人無需再補繳此部分礦產資源分攤的礦業權價款（礦業權出讓收益）。

3.3.3 制定出臺壓覆補償估算相關指導文件和明確壓覆補償支付相關管理要求

一是對于應向國家支付壓覆補償的情形，各省（自治區、直轄市）應結合地方實際、建設項目用地類型及占用時長等情況，制定出臺本地區壓覆補償標準及相關指導文件；對于應向礦業權人支付的壓覆補償的情形，建議制定出臺國家層面或省級壓覆已設置礦業權的礦產資源情形的補償評估指南[13]，用于指導建設單位與礦業權人協商壓覆補償。二是細化壓覆補償協議重點內容及約束要求，如：協議中應約定壓覆補償支付完成的時間，且約定的時間一般應早于建設項目開工日期或最晚不得晚于項目竣工驗收；未按協議約定完成支付壓覆補償的，通過“信用中國”等信用信息平臺對建設單位和相關責任人員進行聯合懲戒等[14]。

3.4 強化與其他管理規定的銜接

3.4.1 加強與礦業權管理的銜接

將當前管理規定修改為礦業權人收到壓覆補償后的15個工作日內申請辦理變更手續，對于未及時申請的，可由發證機關根據建設單位提供的舉證材料，通過“挖天窗”的方式，對礦業權人已同意建設項目壓覆的范圍予以公告調出礦業權范圍或注銷礦業權。

3.4.2 加強與用地管理的銜接

一是強化壓覆查詢與用地審查的銜接。將建設單位已按要求完成壓覆查詢的承諾或壓覆查詢結果列入用地預審及用地審查要件，確保建設項目已履行壓覆查詢的責任和義務。二是在用地管理制度中，明確將壓覆補償納入項目工程概算，以便建設單位提前部署謀劃[15]，從而更全面地對工程建設進行經濟效益評價。三是提升土地管理中明確壓覆管理要求的文件級別，引起各級人民政府及相關人員的重視。如：在《建設用地審查報批管理辦法》中明確未獲得壓覆批準的，自然資源主管部門不得向具有批準權限的人民政府報送該建設項目的用地報批材料，發揮壓覆審批促進建設單位科學選址的職能作用；未簽訂壓覆補償協議的，省級人民政府及有關部門不得轉發用地批復，未完成壓覆補償支付的，市縣級人民政府及有關部門不得供地、工程項目驗收有關部門不得組織竣工驗收等[16]。

3.4.3 加強與規劃管理的銜接

建議在礦產資源規劃管理制度中細化壓覆管理相關內容，規定壓覆審批予以通過或不予通過的標準，如在全國劃定國家級重要資源能源基地的具體范圍與邊界，并明確省級及以下人民政府設立的建設項目原則上不得壓覆國家級重要資源能源基地等，與壓覆審批管理做好銜接，發揮好礦產資源規劃作為壓覆審批管理依據的作用。

3.4.4 加強與儲量統計管理的銜接

參考現行壓覆審批與儲量統計管理的銜接方式，在儲量統計制度中增加和明確壓覆非重要礦產資源儲量納入儲量統計的渠道、依據的報告等內容[17]，進一步完善礦產資源儲量統計范圍，促進國家對礦產資源家底情況的全面掌控。

4 結語

建設項目壓覆礦產資源管理牽涉面廣、程序復雜，涉及的管理部門和相關企業主體較多，要綜合考慮和平衡的各方面權益也較多。建設項目壓覆礦產資源管理制度的完善，還需要在將來《礦產資源法》及《礦產資源法實施細則》的制修訂過程中綜合考慮，將有關管理銜接、協調性條款納入法律法規，為完善和規范建設項目壓覆礦產資源管理提供完備的法律依據，促進構建法律法規健全、部門規章制度完備的壓覆管理體系。