嚴控“溢價率”條件下住宅用地定價影響因素研究

■ 鄭 義/尚聰敏/王耀峰

（1.武漢市土地交易中心，湖北 武漢 430010；2.武漢市土地整理儲備中心，湖北 武漢 430010；3.中國地質大學（武漢）實驗室與設備管理處，湖北 武漢 430074）

土地市場是全國統一大市場的有機組成部分，地價管理是土地市場建設的核心工作之一。自2021年自然資源部在22個城市試點實施“兩集中”供地一攬子政策以來，我國房地產長效機制進一步健全完善。其中，住宅用地“溢價率”不超過15%的政策設定了住宅用地成交價格的上限（最高出讓價）。競價空間壓縮后，住宅用地成交價波動幅度收窄，土地價格異動風險隨之降低，這對堅持“房住不炒”，穩地價、穩房價、穩預期，發揮自然資源的底盤支持作用，具有十分重要的意義。在嚴控“溢價率”條件下，合理確定住宅用地的土地出讓價格（出讓底價）是土地市場建設水平的標尺，也是土地市場健康發展的基石。

1 土地及其價格評估

早在19世紀，馬克思就在《資本論》中引用過“土地是財富之母”的論述。土地作為生產資料具有使用價值，地租的資本化使出讓的土地使用權成為商品，并具有不可替代的商品特征。不但如此，由于土地位置的唯一性、規劃差異性、存量有限性、期權收益性等特點，一個城市沒有兩宗特征完全相同的土地。土地的每一個特征均有其價值，商品價格相當于各個特征的價值集合，商品市場會在市場均衡點上實現均衡特征價格[1]。土地具有商品屬性，但不是一般的商品。在我國，鑒于政府在土地一級市場上的壟斷地位、房地產行業較高的準入和退出門檻，以及買賣雙方信息的不對稱，土地市場始終處于不完全競爭狀態，土地成交價格圍繞市場均衡點上的均衡特征價格波動成為一種必然現象[2]。顧欣等、何芳等、李瑤瑤等許多學者認為，土地價格的波動幅度隨持續時間逐漸增大，容易出現房地產泡沫化問題，不利于土地市場長期平穩運行[3-5]。2020年3月，中共中央、國務院印發《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，要求完善要素市場價格異常波動調節機制，維護要素市場價格秩序；2021年8月，自然資源部針對22個重點城市出臺了住宅用地嚴控“溢價率”政策，將競價幅度控制在15%以內。由此可見，國家層面已經釋放出強烈的調控信號，即改變以往“幾何布朗運動式”的土地競價過程，引導住宅用地價格正常波動，形成向市場均衡點上的均衡特征價格回歸的穩定趨勢。

土地估價工作旨在完善反映市場供求關系、資源稀缺程度的地價形成機制，保障國有土地權益在經濟上得以全部實現。根據《國土資源部辦公廳關于印發〈國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范〉的通知》（國土資廳發〔2018〕4號）、《城鎮土地估價規程》（GB/T 18508—2014）等相關規定，土地估價應至少采用2種評估方法，包括收益還原法、市場比較法、剩余法，以及成本逼近法和公示地價系數修正法。上述5種評估方法各有優缺點及適用范圍[6-7]，在測算過程中難免由于評估方法取舍不當、參數選擇偏差等原因，出現不同方法之間估算結果差異過大的問題。即便方法及參數選取得當，不同方法之間的估算結果只會接近，不會完全一致，同樣還存在按怎樣的權重進行加權算術平均值計算進而最終確定評估值的問題。目前，加權平均的算法還沒有統一的技術標準，需要評估師依靠經驗并結合評估地塊的實際情況做出判斷。可想而知，不同評估機構對同一地塊給出的評估價格可能不同，甚至同一家評估機構內不同的評估師對同一地塊給出的評估價格也可能不同。土地評估價格受到技術條件和執業人員的影響，本身帶有局限性。此外，根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》（中華人民共和國國土資源部令第39號）明確的“價高者得”原則，“招拍掛”只設底價。土地估價結果按照《國土資源部關于加強房地產用地供應和監管有關問題的通知》（國土資發〔2010〕34號）要求，作為確定土地出讓底價的依據，未曾考慮住宅用地設置成交價格上限的新情形，故“溢價率”不超過15%的政策進一步限制了土地估價參考功能的發揮。不僅如此，在嚴控“溢價率”條件下，政府確定土地出讓價格的難度加大，過去“溢價率”上不封頂，即使土地出讓底價稍低，也可以在土地競價環節提高土地成交價格，確保政府土地出讓收入不減少。新規則實施后，若土地出讓底價定低了，地價上限將同步降低，土地成交價格“封頂熔斷”后仍可能低于土地真實價值，政府有土地出讓收入受損的風險?；谕恋氐纳唐穼傩浴⒌貎r的波動現象、土地估價的局限性，結合新規對住宅用地定價的更高要求，除評估結果以外，政府應進一步考慮影響土地定價的其他重要因素，不斷完善地價形成機制。

2 住宅用地定價影響因素

影響住宅用地定價的因素是多樣的，它們構成了因素組合，共同發揮對土地出讓價格的形成作用[8]。站在全民所有自然資源資產所有者的觀察視角和經驗立場，土地儲備成本、土地出讓計提和土地隱性成本構成的土地出讓成本因素對住宅用地出讓價格形成硬性約束，必須首先予以考慮；出讓年度計劃和土地使用強度構成的土地供應因素則因體現政策導向而缺乏彈性，是必須予以高度重視的另一類影響定價的因素；地價房價關系、房屋去化周期構成的房地聯動因素側重于從房地產產業鏈的終端直接影響住宅用地出讓價格。當然，信貸、利率、稅收、人口、收入等因素在統計學上都與住宅用地出讓價格存在或多或少的關聯，畢竟房地產行業和國計民生的方方面面存在千絲萬縷、錯綜復雜的聯系。

2.1 土地出讓成本因素

2.1.1 土地儲備成本

根據財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會聯合發布的《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號），土地儲備成本包括征收、收購、優先購買或收回土地需要支付的土地價款或征地和拆遷補償費用，征收、收購、優先購買或收回土地后進行必要的前期土地開發費用，需要償還的土地儲備存量貸款本金和利息支出，以及地籍調查、土地登記、地價評估、管護支出等。土地儲備成本作為土地出讓成本的主要組成部分，極大地影響了住宅用地出讓價格的經濟核算。為維護全民所有自然資源所有者權益，增強綜合財力，政府在出讓住宅用地時，一般不愿做“虧本生意”，不會以低于土地儲備成本的價格供地，土地儲備成本越高，則土地出讓價格越高。

2.1.2 土地出讓計提

財政部、水利部聯合發布的《關于從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關事項的通知》（財綜〔2011〕48號）要求，按照10%的比例從土地出讓收益中計提農田水利建設資金；《財政部關于印發〈廉租住房保障資金管理辦法〉的通知》（財綜〔2007〕64號）要求，按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的資金；財政部、教育部聯合印發的《關于從土地出讓收益中計提教育資金有關事項的通知》（財綜〔2011〕62號）要求，按照10%的比例從土地出讓收益中計提教育資金；《國務院關于將部分土地出讓金用于農業土地開發有關問題的通知》（國發〔2004〕8號）要求,按不低于土地出讓平均純收益15%的比例提取農業土地開發資金（目前平均純收益定為90元/平方米）；中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》要求，按不低于土地出讓收入8%的比例計提農業農村資金。綜上，土地出讓計提涉及農田水利建設資金、廉租住房保障資金、教育資金、農業農村資金、農業土地開發資金等5項，是影響土地出讓成本的主要因素。土地儲備成本與各項應收計提之和一般不低于土地出讓價格，也就是說，土地出讓價格扣減土地儲備成本后的剩余部分可以足額覆蓋各項應收計提。

2.1.3 土地隱性成本

住宅用地存在因實物地租而變相產生的土地隱性成本，比如政府要求房地產企業配建的回遷房、保障房、社區服務用房、便民服務設施、市政公用設施、地下空間、中小學學校、幼兒園、醫院、道路、綠化、公園等。土地隱性成本由房地產企業在土地成交后另行承擔，是土地出讓成本的延伸。為比較準確地還原出這部分實物地租對應的企業財務支出，政府應規范建立以無償移交、有償回購、定向銷售等不同產權處置方式為核心的配建剝離規則，估算房地產企業后續的土地開發建設費用，從而合理確定土地出讓價格。

2.2 土地供應因素

2.2.1 出讓年度計劃

土地出讓年度計劃通過調節供應量改變供給結構的基本面，實現對土地出讓價格的影響。土地出讓年度計劃的編制遵循當前“以人定房、以房定地”的政策導向，將住宅用地近三年的年均完成交易量及對應的住宅建筑面積作為測算下一年度計劃供地總量的參考。根據住房和城鄉建設部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號）精神，城市開發建設方式以保留利用提升為主，城市中心區土地資源開發潛力大概率下降，未來計劃供應的住宅用地主要集中于城市的非中心區域，由于計劃新增的城市中心區優質居住地塊稀缺，將被房地產企業更多關注。編制出讓年度計劃并落圖落宗過程中不可能全方位保障所有房地產企業對城市中心區住宅用地需求，難免會出現“僧多粥少”問題。土地供給在中小空間尺度上出現結構性不足的預期，再加上土地要素以“招拍掛”市場化模式進行配置，因此，出讓年度計劃編制涉及的中心區住宅用地規模越小，供地時點上政府對該部分優質地塊的定價越高。

2.2.2 土地使用強度

土地使用強度對房地產企業測算投資效益影響很大，其指標包括但不僅限于容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率等。在同等用地面積下，項目開發量（可建建筑面積）的大小主要取決于容積率，換言之，容積率所代表的項目開發量在所有土地使用強度指標中最為重要，是衡量土地供給狀況的第二維度。近年來，國家相繼出臺了關于優化住宅用地使用強度的政策文件，如《城市居住區規劃設計標準》（GB50180-2018）、《住房和城鄉建設部國家發展改革委關于進一步加強城市與建筑風貌管理的通知》（建科〔2020〕38號）等，住宅用地容積率整體下行已成定局，這意味著今后單宗居住地塊的開發量將會減少。假設市場對一定時期商品住房總建筑面積的需求保持不變，在地塊容積率下降后，需通過增加土地出讓面積來彌補開發缺口，土地供給側壓力將會變大。由此，土地使用強度的優化可能進一步加重房地產企業對土地供給結構性不足的預期，同步影響地價的市場走勢，進而影響政府的定價結果。

2.3 房地聯動因素

2.3.1 地價房價關系

如果說土地是房地產企業最重要的生產資料，那么商品住房就是房地產企業最重要的產品。根據張娟鋒 “土地價格每變動一個單位將導致住宅價格相應地變動0.761個單位，住宅價格每變動一個單位將導致土地價格變動0.272個單位”的實證研究結論，地價與房價既是因果關系，也是上下游傳導反饋關系，還是類似于“面粉與面包”的依存關系。在我國部分城市，地價占了房價的大頭[9-10]，成為房地產開發全產業鏈中最大的單項成本。通常，房地產企業以地房比（地價占房價的比例）和房地差（房價與地價的差值）作為衡量自身成本和收益的關鍵經濟指標[11]，從而針對政府確定的土地出讓價格做出是否參拍或者是否競價的決策。需要特別指出的是，房價取值應符合《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范》和《城鎮土地估價規程》要求，即房價應為土地出讓時當地市場同類不動產正常價格水平，不能為估算的未來商品房售價；另外，鑒于在售樓盤與擬供地塊距離不等，選取的房價樣本應盡量縮小兩者在空間上的擴散性。

地價房價關系直接影響了政府定價行為[12]，若地房比高或房地差小，房地產開發的盈利空間將被擠占，項目利潤受限后，企業到土地市場參拍的意愿自然轉弱，地塊“流拍”風險上升，遇到“流拍”問題，政府不得不降低住宅用地的出讓底價[13]；反之，地房比低或房地差大，項目開發的預期盈利好，房地產企業參與“土拍”的意向強烈，土地成交率相應升高，為防止頻頻出現因多輪競爭導致的居住地塊高溢價現象，政府大概率會提高定價。

2.3.2 房屋去化周期

按照《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范》和《城鎮土地估價規程》，評估待開發土地的價格時只考慮建設周期對開發成本的影響，不考慮地塊周邊樓盤庫存大小及銷售快慢對開發成本，以及銷售利潤的影響，由此造成了土地估價結果對商品房庫存及銷售情況不敏感的問題。實際上，房地產企業普遍重視周邊庫存及樓盤銷售情況，尤其關注房屋去化周期。房屋去化周期是商品房庫存與需求的比值，以月為單位，對當前商品房供給量能夠滿足多少購買需求的問題做出解釋[14]。一方面，房屋去化周期是營銷的風向標，該指標可以檢驗住宅產品的銷售價格是否被市場認可和接受；另一方面，房屋去化周期表征了在售項目的回款能力和資金流速，部分決定了房地產企業再生產的積極性和下一步到土地市場“拿地補貨”的意愿。

根據住房城鄉建設部、國土資源部《關于加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》（建房〔2017〕80號)中商品住房庫存消化周期“36～18個月的，要減少供地”的精神，房屋去化周期以18個月為界，18個月以上的視為超出合理時間范圍，存在去化壓力[15]。若城市或城市中某些板塊的房屋去化周期在18個月以上，涉及在售項目的房地產企業面對去化壓力可能采取“低價平銷”的策略來“以價換量”，擴大住房消費需求，加快項目回款速度，并在一定時間內降低在土地市場上的投資額，減持該城市或該城市板塊的土地儲備。對此，政府應貫徹落實中央關于“化解房地產庫存”的指示精神，開展“穩市場”相關工作，打通供需通道，動態回調當前住宅用地價格水平，縮小地房比、擴大房地差，在住宅用地出讓時適度讓利市場主體，降低企業用地成本，并“以需定供”，科學實施限量配給的土地供應量管控措施[16-17]。

3 結論和討論

嚴控“溢價率”上限，住宅用地出讓競價的“天花板”已然形成，土地要素市場價格異常波動的調節機制基本建立。同時，在認識地價波動現象的規律性后，設置不超過15%“溢價率”是當前土地市場處于不完全競爭狀態下，從土地的商品屬性出發，采取的精準控制措施。長期來看，該措施有利于節約企業用地成本，激發市場主體活力，促進房地產行業良性循環。當然，嚴控“溢價率”不是從根本上否定“溢價率”，溢價成交是土地市場積極活躍和買賣雙方良性互動的表征之一。政府確定土地出讓價格時應一并考慮土地出讓底價與15%的“溢價率”之間的上下限關系，爭取將市場實際接受的土地成交價鎖定在兩者構建起的競價空間內，盡量減少“熔斷封頂”的項目數量，保障國有土地權益在經濟上得以全部實現。這就要求政府在土地定價的過程中既要參考土地評估價格，也要看到土地評估的局限性，比如評估方法的交叉混淆、評估參數的偏差不當、權重選取的主觀隨意性、土地評估對未來房價走勢及庫存和銷售情況的不敏感等。研究認為：確定住宅用地出讓價格是一項復雜而龐大的系統工程，并非由單一因素決定，除參考土地評估價格以外，還應重視土地儲備成本、土地出讓計提、土地隱性成本、出讓年度計劃、土地使用強度、地價房價關系、房屋去化周期等7種因素對土地出讓價格的影響。在此基礎上，將土地出讓成本的硬性約束作用、土地供應的政策導向作用、房地聯動的產業關聯作用一并納入住宅用地價格形成機制之中。

本文列舉了土地儲備成本、土地出讓計提、土地隱性成本、出讓年度計劃、土地使用強度、地價房價關系、房屋去化周期等7種影響土地出讓價格的因素，以及出讓成本的硬性約束作用、土地供應的政策導向作用、房地聯動的產業關聯作用等3類住宅用地價格形成作用，但仍然難免以偏概全，還有不少問題沒有深入分析。比如，現階段主流新聞媒體關于“商業地產積壓、空置”的報道層出不窮，部分商業地產因變現渠道少、運營風險高，被房地產企業看作失去盈利能力的“負資產”。若出讓的居住地塊內規劃配建了此類商業地產，就會使項目實際發生的成本遠高于“紙面”成本，造成土地出讓價格的扭曲。對此，房地產企業可能調整投資布局、重新配置資金，將戰略重心從有這類規劃要求的城市轉移到居住地塊內負面條件較少的其他同類城市，買方需求持續轉弱必將影響土地市場的整體價格水平。這些問題如何解決，需要進一步討論研究。