謝瀚鵬 古小剛

摘 要：為了給黃河流域生態保護和高質量發展制度建設提供參考，從方法論角度出發，分析了黃河流域生態保護和高質量發展的新制度建設需求、流域治理的整體性要求與現實碎片化管理的矛盾等。在堅持生態優先與綠色發展、做到因地制宜和分類施策的前提下，可通過找尋同時覆蓋生態保護和高質量發展的最小工具單位解決目前存在的問題，而綠色信用是生態保護和高質量發展間的最小公倍數。通過法律法規和政策規制建立綠色信用制度，是黃河流域協同治理的必要基礎和邏輯起點。黃委會和黃河流域九省（區）可以依據《黃河保護法》等上位法和相關政策，盡快出臺適用于流域和區域的可操作規范。

關鍵詞：高質量發展；生態保護；綠色信用制度；黃河流域

中圖分類號：Ｆ２０５；ＤＦ４１１；ＴＶ８８２．１ 文獻標志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２４．０３．００３

引用格式：謝瀚鵬，古小剛．黃河流域生態保護和高質量發展視域下的綠色信用制度［Ｊ］．人民黃河，２０２４，４６（３）：１２－１６，３２．

《中華人民共和國黃河保護法》（簡稱《黃河保護法》），在第三章、第七章等規定了黃河流域生態保護和高質量發展所涉各類活動應當遵循的規則?！饵S河保護法》是黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略法律化、制度化的成果。當前，推動黃河流域生態保護和高質量發展需要建設新的制度，以解決流域治理的整體性要求和現實的碎片化管理間的矛盾。學界的相關研究主要圍繞黃河流域協同治理的科學問題［１］ ，探討構建新型生態補償框架［２］ ，還就綠色信用制度建設對中國綠色經濟效率提升［３］ 等開展了討論。但是，目前研究未能探究有效銜接生態保護和高質量發展的“最小公倍數”，沒有從生態優先、覆蓋生態保護和高質量發展協調發展的最小工具單位路徑中找出解決之道。本文從方法論角度出發，依托綠色金融制度推導出綠色信用制度是生態保護和高質量發展間的最小公倍數，以期為黃河流域生態保護和高質量發展制度建設提供參考。

１ 黃河流域生態保護和高質量發展需要新的制度

１．１ 高質量發展表述和生態文明內涵演進

黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，我國生態文明建設的內涵不斷演進（見圖１），這一演進為開展生態文明建設工作提供了總遵循。２０１７ 年，黨的十九大報告對高質量發展作出了新的表述。新表述的應有之義是建立綠色低碳、循環發展的新體系，這是實現社會主義生態文明的時代課題。高質量發展在本質上與綠色發展不可分割。綠色低碳發展是高質量發展的重要標志［４］ 。

１．２ 經濟發展和生態保護是辯證統一的關系

習近平總書記強調，要保持加強生態文明建設的戰略定力。保護生態環境和發展經濟從根本上講是有機統一、相輔相成的。不能因為經濟發展遇到一點困難，就開始動鋪攤子上項目、以犧牲環境換取經濟增長的念頭，甚至想方設法突破生態保護紅線［５］ 。生態保護與經濟發展，在目的和內容方面都是一致的?！皟缮健崩碚撘焉钊肴诵?，引領著我國的綠色變革。

１．３ 推動生態保護與高質量發展需要建立新制度

高質量發展與綠色發展緊密相關，高質量發展是經濟增長方式從粗放到集約、再到高質量的路徑延續。毋庸諱言，生態保護效應與單純經濟增長的短期成效相比是一個相對較長的過程。黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的提出，摒棄了以往以破壞生態為代價的經濟發展方式，是對人們期盼碧水藍天白云的政策回應?，F實中，那種認為保護環境就會減緩經濟發展、經濟若要發展就得犧牲環境的思想觀念依然存在。實踐中，政府績效考核體系的唯ＧＤＰ 論、考核期限過短等弊端，給生態保護事業帶來的負面影響不容小覷。因此，需要建立消除舊有觀念、實現保護和發展辯證統一的新制度。

２ 黃河流域治理的整體性要求與現實碎片化管理的矛盾

２．１ 流域治理在客觀上具有整體性要求

流域一般跨多個行政區域，國際流域甚至跨多個國家。黃河流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東九?。▍^），上中下游的自然面貌、資源稟賦和生態環境差異較大，相關違法行為具有鮮明的特征，有可能波及上下游、左右岸或者區域、全流域。因此，一個權威性的管理機構完整行使黃河流域管理職權，是有效預防黃河流域生態違法行為的必要前提。在司法機關“地方化”的現狀下，流域內利益受損的當事方勝訴的把握并不大［６］ 。因此，僅僅依靠較為分散、位階較低的行政法規、規章和地方法規，無法組建高權威的流域管理機構完整架構，難以對整體性治理起到有效規制效應，而《黃河保護法》的出臺正當其時。

黃河源遠流長，流域治理涵蓋了生態保護、城鄉發展、資源開發利用、產業合理布局、歷史文化傳承等諸多事務。由于當下黃河流域的管理體制“碎片化”特征以及涉水法律體系的不盡完善，管理機構與法律規范體系沒有充分發揮應有的協同治理功能，因此未能妥善處置黃河流域生態環境保護與經濟社會發展的兩重問題［７］ 。換言之，流域治理雖然在客觀上具有整體性要求，但是在現實中并未達成這一目標，因而需要進一步探究管理模式。

２．２ 現實的碎片化管理模式

水利部黃河水利委員會（簡稱黃委會）為水利部派出的流域管理機構，代表水利部在黃河流域和新疆、青海、甘肅、內蒙古內陸河區域依法行使水行政管理職責。這一涉水管理體制安排，盡管在形式上體現出部門治理的專門化特點和優勢，但是無法解決黃委會在面臨省級地方政府時因行政級別帶來的權威性不夠等問題。學界不能站在應然角度，無視這一實際。

實際上，地方政府層面的生態環境監管職能分屬在多個部門，包括生態環境、水利、交通、農業農村、自然資源等部門。這種多頭管理的模式，難免造成部門間條塊分割問題。政出多門難免帶來管理亂象：各部門在面對權力和利益時產生沖突，而在面對問題和責任時則相互推諉乃至不作為［８］ 。這就導致現實中的黃河流域管理模式呈現出碎片化特征。同時，黃河流域九省（區）政府各自所轄的生態環境、水利、交通、農業農村、自然資源等部門，名稱、組織架構、職權職責等不盡相同，黃委會下轄職能機構在與之對接溝通時，也會面臨因行政級別帶來的權威性不夠等問題。九省（區）內的地市（盟）級和縣（縣級市或市轄區、旗）級政府，所設置的與流域管理有關的職能部門或辦事機構的情況更為復雜。另外，在涉及流域的案件審判、法律監督工作時，九?。▍^）的高級法院和省（區）檢察院的行政級別與黃委會相同，各地關于流域的司法活動流程和處理結果存在一定差異，這都會產生流域管理模式的碎片化現象。涉法問題的妥善處理，需要從歷史的、比較的方法中汲取經驗。

２．３ 流域管理體制涉法問題和經驗借鑒

理順相關管理體制、解決涉水法律問題包含兩個層面的內容：一是應當從治理架構等出發，構建協同治理的體制和機制；二是需要健全流域協同治理的法律體系。從國際上流域治理的經驗看，很多國家和地區進行流域專門立法，如美國１９３３ 年制定的《田納西河流域管理局法》、澳大利亞的《２００７ 年水法》，以及日本、德國等的流域專門立法，都為特定流域的協同治理提供了制度保障［９］ 。現代意義上的流域立法及其構建的管理體制，經歷了漫長的歷史進程，這跟人類技術進步由漸變到突變帶來的生產和生活方式變革，以及流域單一功能和服務空間的擴張密切相關。

２０ 世紀８０ 年代末以來，生態保護等新元素進入流域管理單元［１０］ 。就我國流域立法而言，《黃河保護法》是立足于流域保護特殊需求的又一里程碑式立法［１１］ 。

在改革黃河流域環境資源類案件分散審理、統一裁判尺度，以及防范流域管理在省域內的碎片化傾向等方面，河南省關于環境資源集中管轄的做法是一個很好的樣本。河南省高級法院經河南省委和最高人民法院批準，發布《全省法院環境資源案件（案由）范圍（試行）》（豫高法〔２０１９〕２３３ 號），自２０２０ 年９ 月起，河南省內黃河流域的環境資源案件，包括刑事、民事、行政、環境公益訴訟、生態環境損害賠償案件和河南黃河河務局及其所屬單位申請執行的行政非訴案件，統一由鄭州鐵路兩級法院集中管轄。２０２２ 年１２ 月，河南省高級法院又頒行了《關于全省法院環境資源案件集中管轄的規定》，由鄭鐵中院集中管轄全省范圍內應由中級人民法院管轄的第一審環境資源案件，以及１８ 個基層法院審理的環境資源案件上訴、抗訴的二審案件。此項環境資源案件集中管轄制度安排，也體現了司法服務綠色低碳發展的特點。

３ 新制度探索

３．１ 最小工具單位的尋找思路

在堅持生態優先與綠色發展、做到因地制宜和分類施策的前提下，構建黃河流域生態保護和高質量發展所需的新制度、解決流域治理整體性要求與現實碎片化管理的矛盾，均可通過找尋同時覆蓋生態保護和高質量發展的最小工具單位加以解決。

黃河流域生態保護和高質量發展需要新的制度，主要緣于地方政府績效考核的影響和治理能力問題。有必要通過尋找生態保護和高質量發展之間的公倍數，并將其統一于立法之中，促使地方政府機構、企業、組織等在行事時兼顧兩者，從而實現可持續發展、綠色發展。黃河流域治理的整體性要求與現實碎片化管理的矛盾，緣于在現有管理體制機制下，以鄰為壑，上下游、干支流、左右岸之間的“對己有利對人不利”行為缺乏客觀判斷和強力約束。某一區域在作出某種決策時，不考慮其行為對流域中相鄰區域和其他區域的影響，從單一管理區域來看無不利影響，卻會直接或間接影響到相鄰區域或其他區域。由于硬約束的缺乏，因此在出現不利影響后，受損區域很難對其他區域提出救濟主張，或者在提出救濟主張后無法落地實施。通過生態補償制度和生態產品價值實現機制解決矛盾的思路即源于此，可視為對跨區域行為的影響認定和責任承擔作出的有益嘗試。

３．２ 綠色發展工具

３．２．１ 綠色發展工具是最小公倍數

現實中能夠實現生態保護和高質量發展辯證統一融合共進的工具，需要由政府或者法律進行調整。譬如，雖然有機蔬菜品質更好，但是國家不能通過立法限制人們購買非有機蔬菜，不過政府可以制定政策對有機蔬菜種植者進行補貼。黨的二十大報告指出，要“完善支持綠色發展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系”，這一政策體系就是可持續發展工具、綠色發展工具。價格政策是財政、貨幣政策的重要補充，它針對關系國計民生的重要商品、一些存在明顯的市場“失靈”的公共產品和準公共產品的價格，直接限定價格水平或價格的浮動幅度。通過對綠色發展行業進行特別補貼，價格政策實際上就轉變為綠色財政政策。綠色標準體系是在技術或者質量方面對相關產品、服務、行業設定符合綠色發展的體系。綠色財稅、金融和投資政策是國家可以進行立法規制，進而成為影響綠色發展的工具，是高質量發展和生態保護的最小公倍數。

根據央行、財政部、證監會等七部門２０１６ 年聯合發布的《關于構建綠色金融體系的指導意見》，綠色金融引導著資金流向資源節約、技術進步和環境保護行業，促使企業主動實施生產經營活動的綠色轉型，教育廣大消費者養成綠色消費理念。綠色金融涵蓋綠色信貸、保險、證券、信托和碳金融等，主要是金融機構對企業和個人發行的某種金融產品；符合條件的金融產品購買者可以獲得相對優惠的產品價格，或者規定只有符合標準的企業和個人才能獲得該產品。自２０１８ 年開始實施的《中華人民共和國環境保護稅法》，對不符合綠色發展標準體系的企事業單位和其他生產經營者征收環境保護稅，其立法目的之一就是推進生態文明建設。２０１８ 年證監會修訂《上市公司治理準則》，確立了環境、社會責任和公司治理（ＥＳＧ）信息披露的基本框架，該準則屬于綠色金融的范疇。這些立法規制引導了綠色發展工具可持續發展。

３．２．２ 綠色發展工具的分類與內涵

按照行為人之間關系的不同，可以將綠色財稅和綠色金融分為三類：第一類是中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的綠色轉移支付，即行政機構對行政機構；第二類是政府對企業或個人的綠色轉移支付、綠色政府采購、綠色稅收與補貼，即政府對企業或個人；第三類則是金融機構對企業或個人，這是大部分的綠色金融行為。世界上有記錄的最早“綠色金融”制度，是１９８０ 年因著名的“愛河事件”而誕生的美國《超級基金法案》，由此觸發了環境風險向金融風險的轉移。

作為綠色信貸框架下有影響力的準則，“赤道原則”要求金融機構充分審核企業和項目的環境風險并提出解決方案［１２］ 。我國最早出現的綠色金融產品屬于綠色貸款。根據《綠色信貸指引》（銀監辦發〔２０１２〕４ 號），金融機構負有特定的識別、監控等責任和義務。綠色信貸中的赤道原則要求關注貸款項目的風險，先審核申請人的信用狀況，依此決定是否貸款以及貸款利率。

由于社會對綠色發展的追求，因此往往會對綠色信貸提供利息補貼。如果將利率優惠的綠色信貸提供給侵害環境或損害資源的申請人，或者給予長期堅持環境保護、資源節約的申請人與環境不友好申請人相同的貸款獲得條件，那么綠色貸款機制就背離了制度設立的初衷。因此，有必要借鑒現有的信用制度，設立專門的綠色信用制度，作為授予優惠綠色貸款的先決條件或者設定為主要權重項目。

綠色內涵與財政相互耦合而得的綠色財政，強調集約和可持續發展等理念［１３］ 。綠色財政包含綠色財政收入、支出、轉移支付、政府采購、稅收與補貼，以可持續發展、生態文明的理念對公共財政進行全過程改造。黃河流域綠色財政制度設計可考慮兩個方面：一是國家對黃河流域地方政府實施的綠色財政政策，二是黃河流域各地方政府對所轄市場主體實施的綠色財政政策。前者是中央政府針對地方政府的財政措施，比如轉移支付等；后者是各地方政府針對企業等執行的財政措施，比如稅收減免和補貼等。

金融是現代經濟的核心，信用是金融體系的基石。我國當下正在大力推進社會信用體系建設，意在構建全方位覆蓋“政府、商務、社會、司法”等領域的完整的社會信用體系。在知識產權領域有知識產權信用［１４］ ，在鄉村振興領域存在農村信用［１５］ ，還有政務誠信、司法公信等［１６］ 。這些不同領域的信用分類標準不同、適用范圍不同，有些適用于公主體、有些適用于私主體。英語“ｆｉｎａｎｃｅ” 既可翻譯為“金融”，又可翻譯為“財政”。如前所述，“兩山”理論就是綠色金融的指導思想。在綠色財政實施過程中，可以借鑒綠色金融理念，以綠色財政信用為突破口，在黃河流域進行政務誠信體系建設的先行先試。例如，現行稅收返還安排是按照基數法進行的，但在綠色財政視域下進行綠色稅收返還，根據不同行政區域綠色信用的不同等級來分類實施。換言之，無論是綠色金融還是綠色財政，均可建立在綠色信用基礎之上。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》（ 中辦發〔２０２１〕２４ 號）指出，“探索構建覆蓋企業、社會組織和個人的生態積分體系，依據生態環境保護貢獻賦予相應積分，并根據積分情況提供生態產品優惠服務和金融服務”“加大綠色金融支持力度”。可以說，生態積分體系是綠色信用制度的內核所在。

３．３ 構建綠色信用制度

黃河流域統一大市場的形成需要以有為政府為前提，基于統一的產權保護制度、公平競爭制度、市場準入制度、社會信用制度和司法監管制度，破除流域內、流域間影響要素合理流動的體制機制障礙，保障有效市場可以充分整合流域要素，在流域內合理有效地配置和利用資源，提高發展效益水平［１７］ 。可見，綠色信用的重要作用不言而喻。

綠色信用制度可以作為黃河流域保護和高質量發展所需要的新制度基礎，綠色信用是生態保護和高質量發展之間的最小公倍數。在工業時代，正是工業文明發展固有思維造成生態環境危機，使生態保護和發展存在一定的不協調。高質量發展在很大程度上可以和生態保護結合起來，將綠色金融和綠色財政統一為綠色信用基礎制度。同時，綠色信用具有適用范圍的無限延展性，能夠在更廣泛的領域將生態保護和高質量發展有機協調起來。在生態保護優先的基礎上，通過正的綠色信用使守信主體獲得更多機會和激勵，通過負的綠色信用使失信主體丟掉機會或者被懲戒，進而促進政府、企業、個人在作出決策的過程中，自覺選擇有利于生態保護的發展策略。

綠色信用制度可以解決流域治理碎片化問題。流域治理碎片化的產生原因是行政劃分前提下的地方保護主義和部門本位主義，暫時性、沒有強制力的協同機制大多流于形式，很難實現區域或者部門間的協同。綠色信用制度經由立法和相關標準的制定，可以促使流域內政府、組織和個體將綠色信用標準作為行事準則。另外，就政府行為可另設專門的綠色信用記錄制度，作為評定各種法律政策優惠適用以及政府官員考核晉升的依據。治理碎片化的主要原因是，甲區域的生態危害來自于乙區域，而乙區域自身的考核則無須考慮甲區域的生態受損狀況。建立覆蓋全流域的綠色信用制度，自然可以減少將來發生的“以鄰為壑”的決策。鑒于流域內所有當事方的行為都有可能成為綠色信用信息，故而綠色信用可以有效反作用于綠色金融和綠色財政。

總之，通過法律法規和政策規制建立綠色信用制度，是黃河流域協同治理的必要基礎和邏輯起點。建立黃河流域綠色信用制度的路徑見圖２。

４ 結束語

推進建立綠色信用制度需要法律法規和政策規制，而相關頂層設計已現雛形。黨的二十大報告指出，應完善社會信用基礎制度，健全宏觀經濟治理體系，加強財政政策和貨幣政策協調配合。２０２２ 年３ 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進社會信用體系建設高質量發展促進形成新發展格局的意見》，要求完善生態環保信用制度，全面實施環保、水土保持等領域的信用評價，創新信用融資服務和產品。《黃河保護法》第一百零一條規定，國家實行有利于節水、節能、生態環境保護和資源綜合利用的稅收政策，鼓勵發展綠色信貸、綠色債券、綠色保險等金融產品。《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》第四十六條規定，生態環境領域主管部門應當將有關企事業單位遵守生態環境法律法規和履行生態環境保護社會責任的情況納入環保信用體系。歸集生態環境重點監管單位、環保服務單位及從業人員的違法失信信息，加強環保信用信息的共享共用，推動有關部門實施守信激勵和失信懲戒。相關企事業單位應按照國家規定披露環境信息，有關情況作為環保信用信息與銀行、證券、保險等機構共享。

黃委會和黃河流域九?。▍^）可以依據《黃河保護法》等上位法和相關政策，盡快出臺適用于流域和區域的可操作規范。河南省已于２０２２ 年初頒行《關于建立健全生態產品價值實現機制的實施意見》，提出加快建設黃河國家文化公園（河南段），鼓勵探索建設生態信用體系試點，支持綠色金融創新。與此同時，在遵循正當程序和法定前提條件下，適時提高黃河流域管理機構的級別以增強其權威性，推廣河南省環境資源案件集中管轄經驗至全流域、設立跨九省（區）的生態環境法院。打造維護綠色信用制度、體現司法公信的新典范，是推動黃河流域生態保護和高質量發展新的頂層設計。

綠色信用制度是共同抓好大保護、協同推進大治理的基礎。一方面，綠色信用制度將生態保護和高質量發展統一起來，實際上就是將流域內所有主體的行為進行協同；另一方面，通過全面記錄符合標準的行為主體的行為，使行為結果成為評價依據。信用記錄的過程是完全中性的、無主觀評價的，能夠減少人為干預，可以規制和降低權力濫用或者不作為發生的概率，具有促使人們自覺行事，減少環境破壞和污染，趨向于主動保護環境、維持生態的功能。總之，綠色信用制度有利于在黃河流域內各區域和各行政部門的協同過程中建立統一的標準，減少地方保護主義和部門本位主義的發生，增強流域治理的協同效力，從而全面推進黃河流域生態文明建設。

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【責任編輯 趙宏偉】