基于安全提升的建設管理工作研究

楊 樂，張亦弛，張福生

（1.寧夏石嘴山市建筑管理站，寧夏 石嘴山 753000；2.中建八局發展建設公司，山東 青島 266100；3.寧夏房安建設工程監理有限公司，寧夏 石嘴山 753000）

0 引言

加強安全生產管理，是促進建筑業持續健康發展的重要工作。近年來，隨著對住建部《關于印發工程質量安全提升行動方案的通知》（建質﹝2017﹞57 號）［1］的開展落實，以及行業內各級“安全標準化工地”創建及“智慧工地建設”等措施的施行，建設安全工作總體上取得了一定效果。但在行業發展的同時施工現場傷亡事 年房屋市政工程生產安全事故情況的通報》（建辦質﹝2021﹞17 號）［2］中指出，“2020 年全國房屋市政工程生產安全事故起數和死亡人數與 2019 年相比均有所下降，但生產安全形勢依然嚴峻。①部分地區事故總量較大；②部分地區事故起數、死亡人數均同比上升較大；③群死群傷事故時有發生；④部分?。▍^、市）的省會城市生產安全事故較為突出”。

加強安全生產管理及安全提升工作，會涉及到工程建設全過程的諸多因素，一方面是要對當前建設行業市場環境進行整頓，通過對一些不良市場行為的有效治理，盡可能從源頭上堵住一些可能會在建設過程中帶來安全隱患的潛在風險因素。另一方面，對一些多年來形成的影響安全生產的共性問題或頑疾，在分析問題本質的同時應從根本上提出解決措施。需要指出的是:建設行業多年來雖也一直在加強對安全生產的監管和現場監控的力度，做了很多有益工作，但仍不能從根源上杜絕安全事故的發生，這就需要從現有安全管理結構體系（包括自控、監控、監督）和管理模式，以及培養建設產業工人隊伍等多方面進行創新和思考。另外，在質量安全提升行動過程中各地都會制定相應的提升方案:①方案應結合地區經濟發展水平、安全管理水平及地區建設安全實際狀況等，特別是針對一些“安全通病”，拿出具體有效的措施進行治理；②建設安全提升是一個長期漸進的過程而非“提升行動期間”就能完成，因而此項工作需要持久的努力。本文以工程質量安全提升行動及建筑業高質量發展為背景，就建設安全提升工作和任務進行研究，結合當前建設安全現狀，提出一些意見和建議供同行參考。

1 影響建設安全提升的主要因素

1.1 施工企業各類人員的安全生產意識有待提升

從已發生的各類施工安全事故分析，人的安全生產意識淡薄是導致各類事故產生的主要因素和共性問題。這其中就包括與施工安全相關的“三類”人員及建筑工人（包括特種崗位作業人員）等。導致安全意識淡薄的原因也是多方面的:①施工企業不能深刻認識到安全事故的危害性，沒有從家庭、社會、人文角度引起對生命的尊重；②有些施工企業還沒有完全擺脫粗放式的管理意識，對安全教育培訓及考核沒有真正地重視，只是為了應對檢查的需要而流于形式，相關人員的安全知識整體水平并未得到真正提升；③建設生產企業及人員雖有《建筑法》《安全生產法》及其他諸多建設法規進行制約，但在涉及到質量安全等直接影響生命和財產安全的問題上、以及工程建設強制性標準（條文）執行方面，還沒有樹立或上升到“違規即違法”的法制化意識層面，這也是安全生產意識淡薄的根源之一。違法違規的代價小，違法違規者會產生僥幸心理，眾多安全事故的發生正是從一些小的違規累積而產生。

1.2 建筑市場環境的不利影響

工程質量安全作為建設工程的核心，其在很大程度上會受到當前建筑市場諸多不良行為及環境的影響。如一些不具備相應能力的施工企業以不正當手段獲取中標或以不合理低價中標，為了降低成本獲取最大利潤，會在潛意識里放松對安全的管控和投入。另外，當前建設市場轉包掛靠等現象仍然存在，被掛靠企業有限的管理能力不足以支持對掛靠項目進行正規的安全管理，有些甚至是完全失控的，掛靠行為一開始就為安全生產埋下了隱患。因此，規范建筑市場環境和秩序、提高建筑市場行為的誠信度，是從源頭上保障、提升建設工程質量安全的基礎。

1.3 沒有穩定的建筑產業工人隊伍

多年以來，建筑工人主要是以農民工為主的特殊群體，在長期的粗放式管理模式下，農民工普遍缺少系統的安全專業培訓及全面的安全防護知識。主要原因在于建筑農民工的流動性大，往往不是固定在一個施工企業，沒有相對穩定的就業單位，在這種狀況下，施工企業大多也不愿花費過多精力和成本進行相關的安全培訓，這也是前文提出的造成建筑工人安全生產意識淡薄的主要原因。

培育專業型、技能型建筑產業工人隊伍，有利于規范建筑市場秩序。加強建筑工人管理，保障工程質量和安全［3］，是建筑業持續性健康發展的基礎性工作。沒有一支穩定（有相應社會保障）、年輕化、技能型的建筑產業工人隊伍做支撐，必將導致建筑安全生產的基礎工作相對薄弱。因此，加快將“農民工”向“建筑工人”的轉變、建設一批穩定的建筑產業工人隊伍，是當前建筑業高質量發展的一項重要工作。

1.4 對重大危險源的管控不嚴格

施工現場的重大危險源，往往集中在一些危險性較大（或超過一定規模）的分部分項工程上，同時也是事故多發部位。在一些工程的重大危險源管控上存在不備案、現場公示內容不完整（缺項，缺控制措施及責任人等）、危險源清單未經所在企業審核及現場監理機構審查等問題。還有些工程因結構設計、施工方案或施工安全條件等發生了重大變化，導致出現新的危險源，而現場依然在按原有清單內容進行控制，新的危險源也將處于失控狀態。

1.5 監理企業安全監控能力不強

建設安全管理具有涉及內容多、范圍廣、復雜性、突發性等特點。因此，作為現場自控及監控的安全管理人員，都需要具備較強的綜合性安全專業知識。而安全監理工作起步晚，目前也缺少安全監理的體系標準，同時監理企業普遍缺少具有建設安全綜合能力的技術人才，因而在現場大多也只是做一些基本的、程序性的安全管理工作。尤其對一些重大危險源、超一定規模的危大工程等，缺少與施工單位同等的計算、審查及管控能力，即在安全監理上不具有優勢。監理的安全監控能力不強，因而也不能有效落實安全監理的各項職責。

1.6 建設單位的安全管理責任落實不到位

多年來，在建設安全管理工作中我們一直在強調“誰施工，誰負責”，但長期以來卻忽視了作為工程投資者的建設單位（或業主）在其中應承擔的首要責任。即:沒有在建設安全方面樹立“誰投資、誰負責”與“誰施工、誰負責”共存的安全理念。建設單位的安全責任沒有得到應有重視，發生安全事故后，公眾潛意識里就是施工與監理的責任，卻沒有思考過工程投資者的很多不良行為都會對建設安全產生重大不利影響。在實際工程建設中，存在以下方面影響建設安全的建設方不良行為。

1）不能嚴格執行法定建設程序。如，在未取得施工許可等情況下開工建設、在工程的發包上隨意性大，違規指定不符合安全條件的分包單位等等。

2）在施工過程中任意壓縮工期，施工單位迫于建設單位的壓力，在一些安全作業條件（標準）尚未得到保證的情況下盲目趕工期，出現事故在所難免。

3）建設單位對安全生產費用不及時支付，導致施工方的安全投入及安防設施等滿足不了安全生產的要求。

4）一些建設單位搞“大業主、小監理”的項目管理模式，現場監理作用難以發揮，有些建設單位對監理上報的安全隱患消極對待。

5）隨意變更結構設計或以“優化設計”為名違反強制性標準條文，導致建筑結構在施工中因承載能力不足或原施工方案發生變化而在未充分論證情況下發生坍塌等安全事故。

因此，從源頭上規范建設單位的建設行為，是保障建設安全的關鍵。

2 建設安全工作提升的措施

2.1 落實各方責任主體的安全責任

近年來，國家和地方對建設工程五方責任主體的建設安全責任也都做了進一步規定和明確，因此，參建各方均要建立相應的安全生產責任體系及制度，依法落實各自安全責任。

1）施工企業要強化以主要負責人為核心的安全生產領導責任，應本著“安全生產、人人有責”的全員參與原則，明確施工企業法人、主管生產的負責人、項目負責人、項目安全員等各層級管理人員的具體安全職責，企業應通過考核機制對各類人員安全職責的落實情況進行評價和監督。施工企業作為具體的生產建造者，在嚴格執行工程建設相關安全標準的基礎上，對當前國家和地方為提升現場安全工作而開展的各項活動和提出的新任務，如安全提升、安全標準化、智慧工地建設等，應進行大力推進以促進企業安全生產環境和安全管理能力的提高。應加強對安全新技術的創新和應用，培育并壯大企業產業工人隊伍，積極為企業的安全零事故創造有利條件。

2）項目監理企業（機構）在安全監理中應發揮監控作用并承擔監理責任，作為常駐施工現場的監控方，安全監理也是對施工方安全管理的有益補充。住建部在《關于落實建設工程安全生產監理責任的若干意見》（建市﹝2006﹞248 號）［4］中，明確了安全監理的范圍、內容、程序及責任，因此，從監理企業到現場監理機構，對該意見中的內容應嚴格落實以減少安全監理責任風險。

3）進一步加強勘察及設計單位的安全責任。除勘察及設計文件出現問題而導致發生安全事故、應追究其安全責任外，目前國家也提出勘察及設計單位應在其勘察設計文件中，對容易發生安全事故的危險性較大分部分項工程予以明確并列出清單，并應提出相應指導及處理意見，這也是從勘察設計文件源頭上防止安全事故發生的有力舉措。

4）建設單位的首要責任。前文中闡述了建設單位在建設過程中的一些不良行為對建設安全的負面影響。近年來，各級建設行政主管部門陸續出臺了關于“加強建設單位工程質量安全首要責任”方面的文件和指導意見。如:《寧夏房屋建筑與市政工程建設單位首要責任管理規定》（寧建規發﹝2022﹞01 號）［5］中，規定了建設單位項目負責人及派駐施工現場的安全專職管理人員應具備的學歷、職稱、執業資格、配置數量等條件及要求，如不具備條件和能力的也可聘用專業機構代行建設方管理職責。另外，2022 年新修訂的《企業安全生產費用提取和使用管理辦法》（財資﹝2022﹞136 號）［6］中，規定建設單位應當在合同中單獨約定并于工程開工日一個月內，向承包單位支付至少 50 % 的企業安全生產費用。

以上規定都進一步對建設單位在工程建設過程中的安全行為進行了明確和約束，提出了建設單位作為工程建設的總牽頭單位，依法應當承擔工程質量安全的首要責任，并應從嚴格執行法定建設程序和發包制度、保障合理工期和造價、保障安全生產費用的及時支付、現場安全管理體系有效建立等方面履行其職責。

2.2 加強政府監管力度及效率

各級建設安全管理部門作為政府建設安全的監管機構，在做好工程開工前安全監督交底的基礎上及在日常監督巡視的同時，也應創新發展并提升監管效率。應積極推行“雙隨機、一公開”的檢查方式，深入開展以“危險性較大的分部分項工程”為重點的安全專項檢查，要組織對當前住建部施行的《工程質量安全手冊》制定實施細則并對責任主體的執行情況進行督查。應集中安全監管力量，對所轄區域在建工程實行“差別化”管理，在此過程中應積極促進優勢施工企業對安全文明施工的引領示范帶動作用，以此共同促進區域內建設安全的整體提升。

因安全監管人員有限，可通過目前國家推行的“政府采購第三方工程質量安全巡查服務”等方式，借助社會力量加強對現場質量安全的監管。同時應發揮和利用監理報告制度的積極作用，使其作為政府監管力量的延伸，與現場監理機構協同做好安全隱患的檢（排）查和處置。

2.3 加強建設安全培訓教育

1）施工企業的三類人員應參加年度安全教育培訓及考核，此類培訓往往以企業自行組織及主管部門組織兩種方式進行，有些地區則要求以上兩者需各占一定學時。企業自行培訓效果應經得起檢驗而不是流于形式，企業培訓師資力量不足的也可委托第三方培訓機構進行。工程施工前應做好三級安全教育及安全技術交底工作，其中重大危險源及危險性較大分部分項工程所涉及的安全操作規程及標準應成為交底的重點。項目部可采取安全技術文件講解、播放事故警示視頻、應急演練等方式進行安全知識培訓，使工人的安全行為和安全技能切實得到提升。

對建筑工人的安全教育培訓，還應結合建筑產業工人隊伍的建設進行開展。地方及有條件的施工企業應制定相關政策，積極建設產業工人實訓基地或以校企聯合等多種形式，使建筑工人的培訓有平臺、有內容、有師資、有考核，以保障培訓效果。企業對培訓合格的建筑產業工人應加強相關待遇及社會保障，吸引特別是年輕技能人員留在企業并創造價值。

2）監理企業的安全監理工程師作為施工現場安全的監控者，也應不斷接受相應的安全培訓及考核，掌握并及時更新現場各種安全專業知識，使安全方面知識儲備能夠滿足現場安全監理的能力要求。

2.4 全面推進安全標準化創建工作

近年來，在建設工程領域，從國家到地方的各級安全標準化工地創建都在有力地開展，實踐證明此項工作對減少施工現場的事故發生具有明顯的促進作用。建設安全標準化創建，要在人的安全行為規范化及實體安全標準化這兩方面共同推進，逐步提升施工人員的安全生產意識和安全技能、逐步提高現場的安全作業環境并達到標準化水平，這也是住建部對質量安全提升行動的重點任務。

當前，安全標準化工地創建尚未在所有項目強制要求，還處于施工單位自愿創建及申報階段，但未來所有在建項目均應達到質量安全標準化也是趨勢。鑒于不同資質級別的施工企業能力有所不同，安全標準化創建和評審不應只按行政區域如縣級、市級等劃分等級。在此基礎上，應探索按照不同資質級別（企業）進行劃分（因資質級別代表著施工能力及水平）、以引導此項工作向更高方向和標準發展，同時也是避免重復申報及評審，如:特級和一級資質企業施工的項目應直接從（按）較高級別和標準進行創建及申報。分級劃分，也需要在創建、評審、獎（激）勵政策等方面制定不同的、切合實際并有利于此項工作持續發展的標準。

2.5 加快推進“智慧工地”建設

智慧工地建設，重在對現場安全文明施工的管控，在一定程度上實現了施工現場可視化智能管理，可提升施工信息化管理水平。目前一些地區也出臺了智慧工地建設的地方標準以指導此項工作的展開。智慧工地建設可有力促進已開展多年的“安全標準化工地”創建工作，也是對安全標準化工作的有益補充。通過可視化監控平臺，實現對一些重大危險源及人的不安全狀態實時監控及數據上傳，同時與安全監管部門信息平臺對接，對事故預防起到積極作用。

2.6 以建筑工業化及新技術作為促進

建筑工業化是建筑行業未來的發展方向，新技術能夠加快促進建筑產業的升級，其中，以建筑工業化及新技術應用促進建筑安全的提升也是多方面的，并且已取得了明顯的效果。例如，以建筑裝配式來代替現場的混凝土濕作業，可有效減少現場的模板加工、安裝、拆除過程中產生的諸如坍塌等安全風險，同時減少混凝土夜間施工對安全及環保更為有利；通過建筑機械化應用可替代部分人力，并且在一些危險部位的施工可由施工機械輔助完成；采用工具式定型化臨時設施新技術，對一些臨邊安全防護可采用定型工具，做到安裝快速簡便、安全可靠；還有如采用銷鍵型鋼管腳手架、集成附著式升降腳手架、腳手架金屬防護板網代替化纖類安全網等，也都更加安全。通過大力推進建筑工業化及新技術應用，可有效減少現場不安全因素，從根本上降低安全事故的發生。

2.7 加強對強制性安全標準的執行和檢查

大多建設安全事故的發生，與對工程建設相關安全標準的執行不力有直接關系。隨著國家標準GB 55034－2022《建筑與市政施工現場安全衛生與職業健康通用規范》、GB 55023－2022《施工腳手架通用規范》等的頒布和實施，工程建設安全“技術法規”體系也更加完善。以上規范作為全文強制性工程建設標準，具有強制約束力，也是建設安全的“控制性底線要求”。因此，在工程建設過程中，應將實施后的強制性安全標準條文作為執行和檢查的重點，監管部門也應從“法規”層面加大對違反的處罰力度。

2.8 建立安全監理責任清單

監理機構作為工程現場安全的監控方，應對施工單位編制的重大危險源清單進行審查，同時也應借鑒施工單位編制重大危險源清單及公示制度的做法，建立相應安全監理責任清單制度。其做法是:明確從監理企業到項目監理機構各層級人員的安全責任，對現場各項安全監控目標進行詳細分解并制定出監控及預防措施。通過清單的制定以增強安全監理責任意識，完善安全監理依據，也使安全監理責任不與施工方安全責任相混同。同時，增加安全監理風險辨識的能力、增加對危險性較大分部分項工程的管控能力，可有效落實監理企業（機構）安全監理責任。

2.9 創新發展現有安全管理模式

現有的建設安全管理體系及模式，多年來對建設生產安全也做出了相應的努力，包括企業自控、監理監控、政府監管力度都在不同程度地加強，但所做工作與當前依然嚴峻的建設生產安全形勢相比仍有差距，在這種情況下，應探索對現有安全管理體系及模式進行創新。當前，各類施工企業安全自控能力和水平參差不齊，通過施工行業的自控來提升建設安全總體水平，還需要一個長期的過程。因此，應首先在現場監控和監管上探索尋求新的途徑。

1）相較質量控制，當前監理企業在安全監控上并不具有管理優勢（前文 1.5 節中已做了分析），筆者在相關文獻中提出將管理能力相對較弱的安全監理業務分離出來，由各方面具備條件的社會力量成立社會化安全管理機構（企業），對現場安全進行專業化管理。

2）參考當前工程質量保險（試點）的做法，進行建筑安全保險的探索，由保險機構委托專業管理機構對現場安全進行監控。

3）在政府安全監管層面，尤其是在監管力量薄弱的地區，如一些正在建設的大型工業區（基地）等區域，加快推行“政府采購第三方工程質量安全巡查服務”模式，使建設安全監管能夠全覆蓋。

在涉及生命安全的問題上，當現有安全管理模式長期以來不能有效、明顯降低安全事故發生率時，應嘗試進行管理模式的變革，這實質上也是一種基于生命至上和問題導向的改革，而借助社會力量進行社會化、專業化安全管理應是良好途徑。

3 結語

針對國家開展的工程質量安全提升行動，結合當前建設工程生產安全形勢，對影響安全提升的因素進行分析，提出以“建筑工業化及新技術作為促進、創新發展現有安全管理模式”等多項措施提升建設安全工作。應從技術及管理角度，對一些實踐證明積極有效的安全工作如“安全標準化創建”等持續推進，同時也要對不利于安全提升及效果差的管理模式等，進行相應的“安全管理結構體系”改革研究。要對落后的安全生產技術及防護用品等進行淘汰，加強安全管控過程的信息化、智能化應用水平，以提高安全風險的識別和處理能力。應通過多項措施及手段，切實減少建設生產安全事故的發生，為建設行業安全提升及高質量發展做出貢獻。