“放管服”背景下上海鄉村民宿消防安全管理研究

馬強

摘要：鄉村民宿是休閑旅游的熱點產業，也是推進鄉村振興的重要抓手。上海市通過“放管服”等環節的改革創新，為行業發展助力加速，但隨之而來的行業監管、安全風險防范、技術標準制定等問題卻不容忽視。基于此，梳理鄉村民宿的概念定義，列舉當前上海鄉村民宿的發展現狀，分析現階段產業發展中存在的消防風險隱患，并提出行之有效的消防綜合監管建議。

關鍵詞：鄉村民宿；發展現狀；消防隱患；管理策略

中圖分類號：D035.36? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-1227（2024）02-0064-03

現今，鄉村民宿這一全新的休閑業態得到了長足發展，在加快地方經濟發展、促進產業轉型升級以及推動城鄉融合方面發揮著巨大作用。近年來，上海市先后出臺了系列文件，要求各級政府部門按照持續推進“放管服”改革的要求，進一步加強工作創新、制度供給和政策支持，促進鄉村民宿發展。例如，浦東新區已率先將鄉村民宿納入“一業一證”試點行業[1]，按照“優先準入一批、提升一批、引進一批、淘汰一批”的方法，充分激活鄉村民宿市場，截至2023年11月中旬，已審批發放鄉村民宿行業綜合許可證248張。在此背景下，隨著民宿行業的快速發展，管理制度相對滯后的問題被不斷放大，消防安全、市場監管等問題日益凸顯，也成為影響鄉村民宿長遠發展的重要因素，必須盡快加以解決。

1 鄉村民宿的概念

2017年，住建部、公安部等多個部門聯合發文，在《農家樂（民宿）建筑防火導則（試行）》中對于民宿的概念進行了權威認定，即位于鎮（不包括城關鎮）、鄉、村莊的，利用村民自建住宅進行改造的，為消費者提供住宿、餐飲、休閑娛樂、小型零售等服務的場所。

2019年出臺的《旅游民宿基本要求與評價》文件中，圍繞旅游民宿也給出了相似的定義。即依托于當地的自然資源和房屋等閑置資源，客房高度在4層以內，建筑區域小于800m2，主人積極進行服務，為消費者提供吃、住空間，感受當地特色資源和人文風情的一種小型公共設施。按照所在區域的差異，進一步劃分為城鎮民宿、鄉村民宿。

2022年，上海政府頒發了《關于進一步促進上海鄉村民宿健康發展的指導意見》，規定鄉村民宿是指利用農村地區的居民住宅或其他合法建筑、用地等資源，依托當地自然人文景觀、生態環境和生產生活特色，通過設計、改造等程序，從而提供給游客的具有住宿、餐飲等多種功能的休閑設施。房間數量在14間以內，整個民宿的高度控制在18m以內（4層），建筑用地在800m2以內。

2 “放管服”背景下上海鄉村民宿的發展現狀

一是從規模上看。目前，上海各區鄉村民宿蓬勃發展。截至2023年10月，本市獲得證照的鄉村民宿共有535家，其中崇明區379家、浦東新區248家、金山區43家、奉賢區14家、青浦區11家、嘉定區4家、寶山區2家、松江區2家、閔行區2家。另崇明區有690家“崇明農家”通過備案，但尚未獲得區星級精品民宿稱號[2]。

二是從經營方式上看。有自營、租房經營及集團經營三種模式，以個體形式經營的397家，以公司名義經營的138家，逐漸涌現出專業化、規模化和品牌化的鄉村民宿經營主體。

三是從發展形態上看。既存在單體經營的特色鄉村民宿，也存在連片規模化經營的鄉村民宿集群，單棟建筑普遍規模在6～7間客房，平均投資額約380萬元。

四是從盈利模式上看。盈利多元化趨勢明顯，除了住宿收入來源外，餐飲、主題活動、創意設計、特色產品和農產品銷售的收入占比越來越高。部分鄉村民宿集聚區探索出發展鄉村民宿“底樓經濟”的復合盈利模式。

五是從經營品質上看。注重資源特色、主題特色、氛圍特色、空間特色、服務特色、餐飲特色、活動特色、管理特色等品質發展。目前全市共有117家市級星級鄉村民宿，其中五星級30家、四星級52家、三星級35家。

六是從預定方式上看。從原來的游客直接向鄉村民宿經營者預訂為主、平臺預定為輔的方式，逐步轉變為以平臺為主要預定方式，平臺預訂量占比從2019年的24%提高到目前的89%。

七是從消費群體上看。已經從“銀發”市場發展為親子、研學、商務、年輕一代網紅打卡地。2023年，熱門樂園周邊鄉村民宿外地客源約占60%，親子市場約占90%，不同時段入住率較為均衡；其他鄉村民宿本地客源約占80%，親子市場約占50%，假日經濟明顯；農家樂形式以“銀發”市場為主。

3 “放管服”背景下上海鄉村民宿的消防風險隱患

鄉村民宿的消防安全風險與多種原因相關，比如民宿建設的天然風險、消防設備老化或者不合格、消防安全管理不到位、相關工作人員消防觀念薄弱、消防演練形式化等，在綜合因素影響下，使得鄉村民宿面臨著較大的消防安全風險。

3.1? 消防安全管理體系成熟度低

在“放管服”背景下，上海鄉村民宿多點開花，但消防安全管理體系尚不成熟。從制度、法律建設的角度看，地方政府雖然對鄉村民宿消防安全管理的實際需求、影響因素和具體狀況有一定掌握，與之相關的消防安全管理制度和法律建設仍存在一定滯后性。從權責關系上看，消防救援機構往往成了第一位的管理主體，有時甚至是成了唯一的管理主體，各級政府部門及村民委員會的實際參與度相對較低，缺乏一個成熟、完整且可以較好運轉的管理體系支撐。

3.2? 技術標準制度規范制定還未同步

通過對現行國內外民宿相關法規標準的查閱，適用于民宿的消防安全標準缺少。2017 年，國家旅游局發布了《旅游民宿基本要求與評價》，該文件未涉及具體的消防安全相關內容。同年，住建部、公安部等多個部門，共同出臺了《農家樂（民宿）建筑防火導則（試行）》，為規范運營管理、加強防火排查，確保農家樂（民宿）建筑防火安全，提出了明確的要求，一直沿用至今。2020年9月29日，國家頒發了GB/T39000—2020《鄉村民宿服務質量規范》，該標準適用于鄉村民宿的服務與管理，僅在六章6.6條“治安消防”中涉及了消防應急物資的配置。涉及消防安全責任針對性不強，在民宿的消防安全監管以及其自身消防安全主體責任落實方面，僅能依據《中華人民共和國消防法》及相關旅館、農家樂、“三小場所”等相關法規和標準，結合上海實際，針對性不強，適用性不夠。

3.3? 經營主體消防安全意識不足

民宿從業者素質參差不齊，其主要目標是為了提升經營績效，擴大利潤空間，對于民宿的建設、管理、監督等不夠重視，未能做好隱患排查，發生火情不會及時正確應對，針對基層員工未開展必要的消防培訓。更具體而言，出現小火情時不會規范操作滅火器等裝置，使得情況惡化；在出現嚴重的火情時，不能盡快地進行報警、斷電等正確處理，對于火災發生的情況難以準確描述；在撤離現場時，慌不擇路，路線錯誤，進而引發更大的風險問題。

3.4? 先天具有較大消防風險隱患

鄉村民宿大多由農民自建住宿用房改造而成，有的建筑年代久遠，耐火等級低、缺少防火分隔措施和必要的消防設施器材；有的民宿使用大量可燃、易燃材料裝飾裝修，可燃物多，火災負荷大，一旦發生火災，極易造成群死群傷和重大財產損失，而且現行的規范規定中，關于此方面的消防技術標準還不夠完善。

3.5? 消防基礎設施建設存在薄弱環節

對鄉村民宿近幾年的建設、發展狀況進行分析能夠發現，鄉村地區的消防設施建設規劃偏弱，相應的建設投入較少，鄉村民宿周邊一般都未配備相應的消火栓，消防器材的配備和功能也存在問題，從而讓消防隱患交織而生。同時上海很多鄉村民宿距離消防救援站有一定距離，消防救援力量相對有限，鎮級專職隊、村級微型消防站處置能力薄弱，在出現火災等險情時，消防救援部門難以及時趕到現場，救援效率下降，從而導致火災造成的損失變大。

4 “放管服”背景下上海鄉村民宿的消防安全管理策略

4.1? 健全消防安全管理體系

要想做好鄉村民宿的消防安全管控，最重要的就是出臺制度，完善管理機制。應堅持“屬地管理、部門監管、社會聯動、群防群治”的原則。地方政府應當依據鄉村振興建設及高質量發展規劃等相關要求，建立促進鄉村民宿健康發展的統籌協調工作機制，嚴格落實“以塊為主、條塊聯動、并聯審批、聯合執法”的監督管理職責。各鄉鎮人民政府應將鄉村民宿周邊消防公共基礎設施與農村基礎設施統一規劃建設和管理，督促屬地鄉村民宿落實消防主體責任，夯實鄉村民宿火災防控基礎，完善消防救援力量建設，定期開展消防安全巡查檢查和宣傳教育，及時發現火災隱患并協助相關部門查處消防安全違法行為，同時村委會、經營公司、從業經營主體以及鄉村民宿行業協會也要擔負相應的消防責任，形成共同參與的多主體消防安全管理體系[3]。

4.2? 完善鄉村民宿法律標準

為規范鄉村民宿運營，提升消防安全標準，從中央到地方都出臺了一系列的法律法規，對民宿經營的范圍、消防設施、安全監管等都進行了明確規定，要求經營人員在法律框架范圍內規范運行，提升消防水平，確保游客的安全。如2022年7月份，文旅部等多個部門共同出臺了《關于促進鄉村民宿高質量發展的指導意見》文件，2023年11月2日，上海市農業農村委和文旅等多部門出臺了《關于推動上海鄉村民宿高質量發展的若干措施》（滬農委規〔2023〕14號），進一步健全了聯合執法工作機制和具體管理操作指引。2023年2月1日起，經過國家部門認定的《旅游度假區等級劃分》等標準文件開始正式實行。在國家和地方政府的引領下，行業部門與經營者務必要按照政策文件和國家標準來嚴格執行，做好民宿發展與消防安全保障的統籌協調工作。分析自身的消防風險和消防隱患，制定消防準則，加強人員培訓，完善消防設備，從而消除風險，確保安全運行。

4.3? 持續消防硬件基礎建設

為進一步確保民宿運營的消防安全，必須轉變思想意識，加強消防安全管理。在消防硬件方面加大投入，比如在進行建設或者改造過程中，經營人員要結合自身情況確定合理的消防投入，做好必要的消防設施建設。根據消防安全標準，進行相應的消防設施配備以及升級改造等工作。確保消防設施的安全，提升耐火性，保障消防硬件設施的完整性。同時，從公共管理與公共服務的角度看，“放管服”背景下，政府應當加強科學的消防規劃，同時在財政層面為鄉村民宿周邊的消防基礎設施建設提供具體支持。同時要推進“智慧消防”建設，依托智慧城市總體框架，構建消防大數據平臺，實現部門之間的信息和數據交互，建立城市物聯網遠程監控系統，實現農村消防救援力量一鍵式指揮調度，要引導并鼓勵鄉村民宿的業主開展消防安全評估，購買火災保險。

4.4? 強化風險隱患排查治理

要加強鄉村民宿消防隱患的動態管理，針對建有一定規模數量鄉村民宿的村，應開展消防安全綜合評估，從防控隊伍、群策群防、預警信息獲知等方面客觀評價綜合火災防控能力，明確對火災隱患的預防、發現、上報、整改的閉環流程，明確區域性火災風險處置以及開展消防安全網格化管理的方式要求。鄉村民宿的經營人應積極參加消防安全管理培訓，強化其鄉村民宿經營管理中的消防安全意識，應根據法律法規相關要求及自身情況，建立消防安全管理制度，明確操作規程，并及時傳達給從業人員，確保相關要求落實到位。

4.5? 加強火災事故應急處置

鄉鎮人民政府應當推動在有民宿經營的行政村內設立社區微型消防站，并保障消防工作經費，鼓勵和支持民宿業態聚集的行政村建立消防志愿者隊伍，開展民宿火災預防、公益宣傳、安全救助等消防志愿服務活動。鄉村民宿應建立并實施火災風險與應急預案管理機制，建立火災事故預警和應急處置機制，應積極參加村聯防聯控組織，納入群防群治力量，對初起火災實施撲救，協助配合處置和善后工作。

5 結束語

“放管服”背景下鄉村民宿必將迎來新一輪更高質量的發展，但其消防安全管理是一個長期不變的話題，需要地方各級政府、大小網格、經營主體等多方參與，協同發力，進一步夯實消防責任，完善現有的法律法規，制定消防安全細則，將日常消防工作做細做實，強化行業監督，全面提升火災防控能力。

參考文獻

[1]楊有宗.既“踩油門”又“設路標”上海浦東一年新增鄉村民宿逾200家[N].經濟參考報，2023-11-23.

[2]林希茜.上海鄉村民宿高質量發展探析[J].上海農村經濟，2023（10）：37-38.

[3]趙劍.鄉村振興戰略下鄉村民宿消防安全管理措施[J].水上安全，2023（5）：104-106.