新形勢下固定資產投資項目檔案“三個體系”建設研究

摘 要：做好固定資產投資項目檔案管理是檔案治理體系和治理能力現代化的必然要求。本文從固定資產投資項目檔案的概念和特征入手，分析了項目檔案在資源建設、開發利用、安全建設方面的不足，認為做好新時代的項目檔案管理，需要持續加強檔案資源建設力度、強化檔案開發利用和檔案安全建設，以檔案管理的新成效推動固定資產投資項目高質量發展。

關鍵詞：固定資產投資項目；檔案管理；三個體系

固定資產投資項目檔案是國家經濟活動的重要記錄，也是精準掌握市場運行規律的原始憑證，在經濟結構調整和政府宏觀調控中發揮著不可替代的作用。隨著固定投資主體和范圍的日益擴大，做好固定資產投資項目檔案“三個體系”建設顯得至關重要。

1 固定資產投資項目檔案概述

1.1 固定資產投資項目檔案的概念

固定資產投資項目檔案（以下簡稱“項目檔案”）是經濟社會發展一定階段的產物，是專門檔案的一種。明晰項目檔案首先要明確固定資產投資概念。固定資產投資是指利用國家預算內資金、國內貸款、利用外資、自籌資金和其他資金進行社會固定資產再生產的方式，包括固定資產更新（局部和全部更新）、改建、擴建、新建等項目。項目檔案是記錄建設項目從立項、設計、施工、竣工、運行全過程，是歷史查考和工程維護的第一手資料，其形式主要包括文字、圖表、圖紙、音視頻等，在固定資產投資項目管理中發揮著至關重要的作用。

1.2 固定資產投資項目檔案的特征

一是項目檔案形成周期長。國家固定資產投資項目一般涉及國防、生態保護、能源、交通、水利、城市基礎建設、房地產開發等，建設周期長、建設和參建單位多。因此，從時間上來看，項目檔案從收集到歸檔完畢需要較長的時間。二是項目檔案專業性強。項目檔案種類多、整理規范和標準不一，檔案管理人員既要具備工程建設、設備管理、建筑監理等知識，也要了解行業特點和管理模式，明晰項目建設各階段和環節，才能確保項目檔案收集齊全。因此，項目檔案管理人員需要具有較高的專業素養和檔案技能，全過程參與檔案收集、指導、檢查與服務工作，確保檔案管理的高質量。三是項目檔案利用率較高。項目竣工后面臨著運行、管理、維修等工作，特別是隨著工程建筑使用年限的增長，需要大量的檔案數據作為參考以維持工程維護，同時大數據技術也使檔案資源獲取方式更加方便快捷，工程檔案使用率顯著增強。據統計，水利工程竣工后檔案查詢利用每年呈現3%的速度增長。因此，高質量做好項目檔案開發利用工作成為檔案管理的新方向。

2 固定資產投資項目檔案“三個體系”建設存在的問題

2.1 從資源建設上來看，檔案前端控制機制不健全

檔案收集理念較為落后，主要表現在：檔案管理的收集采取末端控制，往往是工程竣工后才進行歸檔，檔案收集不及時，許多材料都是“被動接收”，導致文件材料歸檔不齊全、整理標準較低；檔案規范化管理程度不高，許多工程建設單位未能按照《建筑項目檔案管理規范》《電子文件歸檔和電子檔案管理規范》《紙質檔案數字化管理規范》等標準進行整理加工，施工文件中的測量記錄、施工過程記錄、物資存儲記錄等重要資料，歸檔標準和規范性低，后期利用中難以發現工程建設中的隱形問題；管理體制不健全，檔案質檢和考核機制不健全，有的建設單位沒有將檔案規范化納入參建單位考核，歸檔要求低造成檔案的約束性不強。

2.2 從檔案利用上來看，項目檔案亟待“喚醒”

項目檔案是一種“沉睡的活資源”，對經濟態勢研究和科研創新具有不可替代的作用和價值，具備記錄歷史和展望未來的雙重意義，與人民群眾的生活密切相關。在新時代背景下，挖掘展示項目檔案背后的文化價值與厚重底蘊，能夠不斷增強檔案文化引領力。從實踐來看，項目檔案大多還處于沉睡狀態，只滿足于日常的查詢利用，未能發揮項目檔案服務經濟社會發展和文化建設的作用，檔案潛能未能充分釋放。

2.3 從檔案安全上來看，信息安全防護能力不足

在新一代信息技術大潮下，項目檔案管理已經實現收、管、用全過程的信息化管理，檔案管理步入數據化時代。項目檔案管理區別于管理類檔案，有的項目是國家直接投資，是國家宏觀調控的重要手段，也有的涉及國民經濟命脈，這就決定了項目檔案專業化程度高、保密性極強，需要在檔案信息防護上提升標準。但是，由于項目檔案信息化建設起步較晚，管理檔案信息化建設只滿足于著錄、檢索、利用等環節，對檔案防護能力建設重視不夠，安全漏洞較大，未能實現全流程的信息安全控制。

3 強化固定資產投資項目檔案“三個體系”建設的對策

3.1 健全歸檔機制，著力強化項目檔案資源建設

3.1.1明確歸檔范圍。按照《建筑項目檔案管理規范》要求，項目檔案歸檔范圍類型主要包括工程前期管理文件、施工文件、監理文件、竣工文件和竣工圖等。工程前期管理文件主要由建設單位負責，主要包括文書檔案、設計文件、招投標文件等。這些檔案對于整個項目規劃和施工具有引領和指導作用，要按照時間順序和重要程度做好梳理；施工文件包含測量記錄、技術資料、施工進度等，是項目建設進程的全記錄，施工單位應該根據工程特點，重點審核數據資料、工程技術、檢查記錄是否齊全；監理單位要將進度控制、質量監管、工作記錄等監理文件作為收集重點，監理應該在工程進行過程中，就要求相關單位及時跟進施工進度完成相關資料，避免在驗收時候因為資料缺失而影響最終驗收。竣工文件是對工程質量全面掌控的重要文獻，是對工程質量檢驗的關鍵依據，參建單位要從齊全完整的角度收集好驗收文件、決算文件和總結文件等；竣工圖反映了工程內部建設結構特征，對于建筑使用具有重要意義，竣工圖收集過程中要注意竣工圖章加蓋問題，確保圖紙的規范性和有效性。從歸檔類型上看，項目檔案涉及圖片、音視頻等類型，比如建設項目聲像檔案能直觀、清晰地還原項目建設過程，為建設項目管理驗收、宣傳報道和后期利用提供有力支撐。建設單位要事前明確建設項目聲像文件的收集范圍和收集、整理要求，使建設項目管理人員和檔案工作人員認識建設項目聲像檔案工作的重要性，掌握建設項目聲像文件收集、整理技巧。

3.1.2完善控制機制。項目檔案管理部門要貫徹好《國家重點建設項目檔案管理登記辦法》《重大建設項目檔案驗收辦法》，將檔案管理作為常態化監督考核項，多措并舉強化全流程管控。一是強化網格管理。建立“檔案管理部門+建設單位+參建單位”三級建設項目檔案管理指導機制，推動形成“建設單位負總責、建設單位檔案管理機構為核心、工程管理相關部門和參建單位共同參與”的四級建設項目檔案管理責任網絡。明確職責分工，構建協調機制、責任認定和追究機制，確保項目檔案管理各環節暢通有序、責任清晰。二是強化精準服務。以《建筑項目檔案管理規范》《機關檔案管理規范》為基礎，建立工作臺賬，因需設訓，采取“集中培訓、現場培訓、帶卷培訓、研討交流”等方式，從源頭上抓實抓牢抓細建設項目檔案工作，提高培訓的針對性和實效性。三是強化過程管控。建立常態化的項目檔案工作監督指導方式，采取集中指導、現場指導、線上指導、帶卷指導等方式，對項目檔案工作進行常態化跟蹤監督指導，幫助建設單位、施工監理等參建單位建立健全檔案管理制度和業務規范，指導收集整理各階段、各環節、各門類、各載體檔案，規范檔案管理，做到事前有指導、事中有監管、事后有督查，確保項目檔案的完整、準確、系統、規范和有效利用。

3.2 加強開發利用，充分彰顯項目檔案時代價值

3.2.1以項目檔案助力科技創新。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中明確要求圍繞創新驅動發展戰略大力推動科學數據與科研檔案協同管理。項目檔案涵蓋了該項目前沿科技成果和應用數據，管理好利用好這些數據能夠為科研創新提供數據支撐。一是提升科研供給能力。加大檔案數據整合力度，釋放數據潛能。中建一局在項目檔案管理中梳理了橋梁隧道檔案建設數據，從建設周期、巡查記錄、病害維修臺賬等內容入手，分別歸類建檔，為科學養護提供決策依據，從而準確把握和判斷橋隧技術狀況和運行情況。有關科研院所通過數據分析創新了特殊結構橋梁及特長隧道養護技術，工程質量得到極大提升。二是提升科研信息服務能力。依托大數據、新一代互聯網等技術，在建立“一項一檔”文本檔案的同時，與國家級數據信息平臺同步建立共享模式，實現項目檔案數據的實時錄入與傳送，依托辦公自動化系統、視頻監控系統等，為項目管理提供更高層次和更具價值的信息服務，提升工作效率和項目建設質量水平。

3.2.2挖掘項目檔案文化價值。項目檔案的內容極其豐富，記錄了項目各個階段的全部過程，是科技創新、工作成果展示的有利素材，具有較強的說服力和感染力。也是項目參與者的真實工作反映，如各種手稿、記錄、合同、圖紙、圖片、錄音、錄像等，具有重要的歷史憑證作用，闡釋好背后蘊含的時代精神，對于弘揚社會主義核心價值觀具有作用。云南國資委整合系統項目人事檔案，在國慶節推出了《在項目一線·最美建設者》主題展覽，從檔案中挖掘項目背后的感人故事，以工程手稿、繪制草圖等檔案形式，以檔案的真實性和原始性詮釋新時代勞動者精神，展示了檔案在賦能精神文明建設方面的重要作用。

3.2.3發揮項目檔案資政能力。項目檔案的價值體現在為項目建設和管理提供信息需求，要借助檔案信息網絡共享平臺，努力開發項目檔案信息資源，及時提供集成檔案信息服務，使項目檔案在項目建設、管理和運行維護等工作中發揮出最大、最直接的作用。長沙縣通過研究長沙黃花機場項目檔案資料，為黨委政府推進長沙黃花機場T3航站樓項目建設提供了數據支撐，在更好地服務重大項目建設的同時，也最大化實現檔案資源的社會價值。同時，要發揮好重大攻關項目引領作用，為重大戰略實施提供數據服務。比如，廣東項目檔案管理部門利用“港珠澳大橋跨海集群工程建設關鍵技術研究與示范項目”課題，收集科研檔案304卷，為國家重點研發計劃“港珠澳大橋智能化運維技術集成應用”研究、粵港澳大灣區標準化等工作提供了基礎數據支撐，成為大橋智能化運維智聯平臺的數據底座[1]，展示了項目科研檔案的獨特作用。

3.3 樹牢底線思維，建立現代化檔案安全治理體系

3.3.1強化項目檔案實體安全。項目檔案形成單位多，保管條件不一，易造成歸集的檔案資料出現遺失情況。為確保項目檔案實體安全，一要加強項目檔案安全體系建設。把項目檔案的安全納入項目建設安全體系，與安全檢查工作同部署、同落實，明確安全管理責任。在項目收集與歸檔中增加檔案安全管理的具體要求。如：載體規格和技術參數；字跡材料的選擇標準；文件移交前的安全保密責任；文件傳遞方式和渠道等。歸集方需對檔案安全管理條款進行點對點應答，為項目檔案安全管理奠定良好基礎[2]。二要加強檔案庫房建設。推進智能化庫房建設力度，積極應用RFID技術，提高檔案管理現代化水平和防護能力；依托物聯網技術，實現庫房內溫濕度、空氣質量、光照強度的高效管理，確保檔案實體的絕對安全。三要強化安全責任追究機制。要用好《重大建設項目檔案驗收辦法》關于“未經檔案驗收或檔案驗收不合格的項目，不得進行或通過項目的竣工驗收”規定，倒逼建設、設計、施工、監理等參建單位抓源頭治理和過程管控，建立項目檔案安全管理的長效機制，是實現項目檔案安全性的重要保障。

3.3.2加強項目檔案信息安全。一要強化數字化外包安全管理。按照《檔案數字化外包安全管理規范》要求，要及時對擬數字化檔案進行涉密性、完整性、有序性及檔案實體與目錄的一致性檢查，涉密檔案要予以篩除；檔案數字化過程中要建立檔案流程單，檔案流程單包括檔號、加工工序、設備編號、數量、經手人、加工時間等[3]，檔案流程單應與檔案實體同步流轉；數字化檔案加工完畢的檔案要及時歸還入庫。二要加強檔案信息分級管理。檔案掃描形成的圖像數據，易復制、易刪除、易丟失、易侵害，安全管理難度大。為保證檔案信息數據上傳、調取、復制的安全，檔案信息可采用數據加密、權限認證讀取技術手段，防止數據明文泄密。現場工作人員根據工作環節設置相應訪問權限，終端機加設密碼，防止數據非法訪問。數字化工作系統要記錄全部流程工作日志，杜絕私自冒用他人身份登錄系統，瀏覽、復制、下載或拷貝檔案數據[4]。三要強化信息防護能力建設。加強應用軟件更新，配備必要的防火墻、防水墻、身份系統，并對檔案數據進行定期查殺；將區塊鏈技術適時引入項目檔案管理，提升檔案數據防篡改能力；加強檔案數據異地容災備份工作，提高抵御風險災害能力。

結語

建立完善的“三個體系”對于固定資產投資項目檔案高質量發展具有重要意義，主管部門要從源頭抓好項目檔案的收集、歸檔、利用、安全建設，將“三個體系”建設的要求融入“三合一”制度中，以規范化、標準化的體系建設推動固定資產投資項目檔案管理更上新臺階。

參考文獻

[1]胡金玉.在四川省重大建設項目檔案工作會上的講話（摘要）[J].四川檔案，2010（06）：25.

[2]周林興，崔云萍.大數據視域下檔案數據質量控制實現路徑探析[J].檔案學通訊，2012（05）：18.

[3]田煜.重大建設項目檔案安全性評價與管控研究[J].檔案管理，2017（07）：15.

[4]吳艷玲.檔案數字化外包安全管理規范[J].廣東檔案，2015（02）：15.

作者簡介：龍遠瓊（1974— ），大學學歷，中國振華集團永光電子有限公司（國營第八七三廠）館員，研究方向：企業項目檔案創新管理。