“慎訴”政策背景下我國相對不起訴制度研究

[摘 要]相對不起訴制度作為我國不起訴制度中的一個重要分支，因其制度彈性和價值取向備受學界關注。本文以少捕慎訴慎押刑事司法政策為視角，通過相對不起訴制度與此政策的聯系，探尋到相對不起訴制度在此刑事司法政策下的運行過程中，存在實體和程序兩個層面的問題，包括司法人員對相對不起訴制度的實體法和程序法法律條款存在理解不一的情形、制度本身適用率低下、受高逮捕率的影響較大，以及公訴機關內部限制嚴格等。并就上述問題提出建議，包括細化制度適用條件、保障公訴機關裁量權、公訴機關審慎批準逮捕和創設良好的公訴機關內部環境等，以響應“慎訴”理念，促進我國相對不起訴制度良性發展。

[關鍵詞]少捕慎訴慎罰；慎訴；相對不起訴

一、“慎訴”政策背景下的相對不起訴制度概述

（一）相對不起訴制度內涵

相對不起訴制度，是指公訴機關對于犯罪情節輕微、不需要判處刑罰的犯罪嫌疑人決定不起訴的刑事訴訟程序。相對不起訴制度的實體條件為公訴機關認定犯罪嫌疑人所為的行為符合相關犯罪的構成要件，但在程序層面因一些條件考慮，對其不做起訴決定。相對不起訴制度是輕微犯罪案件中的一種主要從寬制度，是我國輕罪案件處理的重要程序，充分體現了我國刑事檢察工作的寬嚴相濟政策。其制度根基在于舊刑訴法中的免予起訴制度。

（二）在“慎訴”政策背景下理解相對不起訴制度

我國刑事司法在價值取向上長期向打擊犯罪傾斜，“嚴打”思維主導了司法活動。雖然2006年正式確立寬嚴相濟刑事政策，強調案件處理要當寬則寬，當嚴則嚴，寬嚴相濟，但寬嚴如何相濟缺乏明晰的標準，在“嚴打”思維慣性的影響下，案件處理仍偏向于“嚴”。2021年4月，中央全面依法治國委員會把堅持“少捕慎訴慎押”刑事司法政策列入2021年工作要點，“少捕慎訴慎押”正式上升為刑事司法政策。少捕慎訴慎押刑事司法政策強調公訴機關慎重起訴的理念，旨在指引公訴機關對符合不起訴條件的，盡可能不訴，以達到刑事訴訟審前分流的目的。相對不起訴制度正是在刑事訴訟程序中貫徹人權保障理念的重要制度，少捕慎訴慎押刑事司法政策需要依托于相對不起訴制度貫徹落實，相對不起訴制度的程序出罪及實體從寬效果與少捕慎訴慎押刑事政策的理念不謀而合[1]。

二、相對不起訴制度在“慎訴”政策背景下實施存在的問題

（一）實體層面

因公訴人對“犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或免于刑罰”此條文的理解不一，僅少部分公訴人會果斷適用相對不起訴制度，而大多數公訴人依舊會提起公訴。

具體而言，司法從業人員的理解偏差主要分為兩部分。一是對于條款中“犯罪情節”與定罪量刑關系的理解。一種觀點認為，“犯罪情節”需要做狹義理解，即“犯罪情節”特指量刑情節；另一種觀點則認為需要做廣義理解，“犯罪情節”不僅僅指量刑情節，還包括定罪情節等其他情節。二是對于條款中“犯罪情節”與法定刑關系的理解。一種觀點認為，“犯罪情節輕微”的案件應是被告人被判處三年以下有期徒刑的案件；另一種觀點則認為，“犯罪情節輕微”與被告人最終被判處的刑期并無關系，若具備法定從寬條件，也可以認定為屬于“犯罪情節輕微”，不可將相對不起訴制度與刑期較重的犯罪劃分得如此涇渭分明。三是對條款中“可以作出不起訴決定”中的“可以”二字的理解。本條款將“犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或免于刑罰”規定為“可以”適用相對不起訴制度的條件而不是“應當”，那就意味著滿足第二款的規定也可以不適用相對不起訴制度，對于公訴人員應當在何種情形下適用相對不起訴制度的規定存在模糊性。

之所以會出現司法從業人員對于相對不起訴制度的適用條款的理解存在偏差的現象，究其根源，就在于《刑訴法》177條第2款的籠統性。除此之外，模糊性規定還體現在相對不起訴制度的裁量標準中，長此以往，很難不造成個案適用相對不起訴制度時結果大相徑庭的現象。

（二）程序層面

1.相對不起訴制度適用率低下

由2014年至2018年相對不起訴制度的適用率數據可知，相對不起訴制度基于所有的不起訴制度種類而言，適用率是最高的；經由相對不起訴制度處理的犯罪嫌疑人人數逐年增多，相對不起訴制度的適用率呈現穩步提升的勢態，并在2018年達到頂峰，因此部分學者所持的因2018年我國正式確立認罪認罰制度從而導致相對不起訴制度適用率降低的擔憂觀點是不必要的，可以說相對不起訴制度的適用基本未受認罪認罰制度的影響，反而認罪認罰制度的確立在一定程度上推動了相對不起訴制度的適用，但展望相對不起訴制度在少捕慎訴慎押刑事政策體系中的重要地位，其總體適用率仍相對低下，未發揮出其應有之義[2]。

2.輕微犯罪案件逮捕率高居不下

近年來，我國社會經濟快速發展，犯罪結構與以往大不相同。嚴重暴力性犯罪占比持續下降，擾亂社會主義市場經濟秩序類、知識產權類、危險駕駛類等新型犯罪占比明顯提升。近20年內，被告人被判處三年有期徒刑以下的案件占比在54.6%的基礎上提升了近三成，上升至2021年的80.4%。我國在2019年正式施行“捕訴一體”的辦案模式，此辦案模式正式運行后，檢察機關的總體批捕率普遍下降10%左右，有的地方甚至會超過15%。但此下降率是所有類型犯罪逮捕率的總和，并非僅指輕微犯罪，因此輕微犯罪案件中的逮捕率仍處于高位，嚴重壓縮了相對不起訴制度的適用空間。

相對不起訴制度是與逮捕互不相容的程序，當公訴機關作出逮捕決定后一般不應再作出相對不起訴的決定。被逮捕的犯罪嫌疑人顯然不再符合適用相對不起訴制度的實體條件，因此，即使公訴人后知后覺逮捕決定可能不合適，也幾乎不會再改為適用相對不起訴制度。新型犯罪形勢已然形成，即重罪比例下降、輕罪占比上升，逮捕作為最嚴厲的刑事強制措施有必要在少捕慎訴慎押刑事政策下受到更為嚴格的限制。

3.公訴機關內部程序限制嚴格

一方面，在少捕慎訴慎押刑事司法政策確立之前，各地公訴機關嚴格控制不起訴率，主要表現為在公訴人員的目標考核中明確規定了極低的限制比率，如果相對不起訴制度的適用率超過了該限制線，公訴人員不僅自身的工作會收到“差評”，還會影響其所在部門甚至是其所在檢察院的業績考核。因公訴機關在審前流程的特殊地位，公安機關移送審查批捕的案件若得到不訴的處理結果，偵查機關等其他經手審前工作的部門也會受到牽連，影響其辦案業績考核。少捕慎訴慎押刑事司法政策的確立，使得各地不再明文限制相對不起訴制度的適用率，但是工作慣性甚至是部門內部心照不宣的隱形規定并未完全消除，對應的激勵考核機制尚不健全。另一方面，我國《刑訴法》規定了相對不起訴制度的救濟程序。被害人、被告人及偵查機關對不起訴決定有異議的，有權向公訴機關申請復查、復核，這些都有可能影響到公訴人員的業績考核。兩方面原因共同導致公訴機關人員在適用相對不起訴制度時依舊非常保守[3]。

三、相對不起訴制度在“慎訴”政策背景下的完善路徑

（一）細化相對不起訴制度適用條件

2020年，公訴機關以相對不起訴程序共處理犯罪嫌疑人20.2萬人，其中，刑期為三年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人占77.4%。需要注意的是，不能簡單地將刑期為三年以下有期徒刑的人直接看作是公訴機關適用相對不起訴制度的人，但可以通過輕型判決的實例逐漸擴大相對不起訴制度的適用范疇，同時有效結合認罪認罰從寬制度，將相對不起訴制度與緩刑進行有效區分，從而對我國《刑訴法》第一百七十七條的相對不起訴的適用標準作出具體實際的劃分。定罪層面，不作罪名的輕重區分，即無論犯罪嫌疑人犯的是輕罪還是重罪，都可以成為相對不起訴制度的適用對象；量刑層面，可以將相對不起訴制度的適用范圍界定在法定刑為“可能判處三年以下有期徒刑、拘役、管制或單處罰金”的案件。此外，公訴機關還應在實務中注重經驗總結，對常見的輕微犯罪情節進行歸納整理，可以先以本院為范圍制定常見輕微犯罪情節匯編，之后將本地區其他同級公訴機關進行匯總，逐級向上積累，為后續進一步清晰相對不起訴制度的適用標準貢獻自身力量。

（二）保障公訴機關相對不起訴裁量權

相對不起訴制度的適用應符合《刑訴法》第一百七十七條規定的相對不起訴制度的適用條件，因其規定的寬泛性，就需要公訴機關行使不起訴裁量權。不起訴裁量權是公訴機關適用相對不起訴制度的主要方式，其意義重大、無可替代。司法實踐中大多為輕微犯罪，可以適用相對不起訴制度的案件數量占到整體的八成以上，因此，不起訴裁量權在我國司法實踐中沒有發揮其應有作用的原因，不在于其適用的案件范圍窄，而在于未對公訴機關的裁量權給予足夠的重視和保障。

為此，可以參考一些域外有效經驗。屬于大陸法系國家的德國，因其具備完整嚴謹的刑法教義學，刑法規則可以適用于絕大部分事實之中，因此德國的檢察官奉行起訴法定主義，只要是符合起訴條件的案件都應當接受審判。其區別于英美兩國甚至是同屬于大陸法系的日本，德國的不起訴裁量權使用范疇十分有限。我國的司法實踐情況與德國較為相似，但不可全盤照搬德國刑訴法體系對不起訴裁量權的限制，因為我國的實體法規則和刑法教義學較其還有較大差距。因此，我國目前應當結合國內司法實踐現狀和國情，引導公訴機關充分行使其不起訴裁量權，確保公訴機關的權力得到堅實有力的保障，與此同時，還應細化禁止公訴機關濫用不起訴裁量權的細則，但應秉持保障在先、禁止濫用在后的順序，不要本末倒置，出現適得其反的現象[4]。

（三）公訴機關審慎批準逮捕

居高不下的逮捕率深刻影響著相對不起訴制度的運行，為此，可以從犯罪嫌疑人的社會危險性和羈押必要性審查一前一后兩個層次入手，解決我國逮捕率過高的問題。

在司法實踐中，并不能只要犯罪嫌疑人具備社會危險性就應當被逮捕，這與“夠罪即捕”毫無差別，必然會使我國逮捕率居高不下，不僅會加重公訴機關的訟累，且嚴重侵害犯罪嫌疑人、被告人的合法權益。為此，我國《刑訴法》補充了相關解釋，全國人大法工委也進行了立法解釋，均表明了不能有社會危險性就逮捕，要綜合考慮案件的其他因素。為此，可以借鑒德國的做法，在社會危險性層次設立比例原則，要求公訴機關審慎批準逮捕。

羈押必要性審查應當貫穿在刑事訴訟程序的始終。在審前階段，公訴機關應當主動審查犯罪嫌疑人是否有被羈押的必要性，參照審查逮捕程序做出釋放或變更強制措施的決定。在犯罪嫌疑人被羈押后，公訴機關開展羈押必要性審查時應關注捕前階段認定的“應當被逮捕”的條件是否發生變化，例如犯罪嫌疑人的社會危險性已消失、發現新證據證明犯罪嫌疑人可能不構成犯罪、變更強制措施更符合比例原則等情況[5]。

（四）創設公訴機關內部良好環境

進一步完善公訴人員與相對不起訴制度相關的業績考核和責任追究體系，正確引導公訴人員敢于行使不起訴裁量權，加強各部門間的協同配合，調整現行規定的當公訴人員做出的“不捕”或“捕后不訴”等決定后的嚴厲后果，最終減輕公訴人員的責任壓力。此外，相對不起訴制度適用的最終決定權在檢察長，這也大大限制了公訴人員的積極性。因此，弱化直至取消適用相對不起訴制度的審批手續，負責案件的檢察官應當有權決定是否在本案適用相對不起訴制度，輕微案件的相對不起訴權應當直接授予辦案檢察官，檢察長或審委會僅對重大疑難案件的相對不起訴程序把關，這樣既提升了司法效率，又減輕了辦案人員的負擔。要創設良好的公訴機關內部環境，還需要外部環境助力維穩。例如要注重當事人的和解制度和被害人的救濟問題。良好的外部環境建設與內部環境創設出發點是一致的，均是為相對不起訴制度的順利運用和發揮其應有之義保駕護航。

結束語

相對不起訴制度放在整個刑事訴訟程序中是渺小的，但其具有極大的制度彈性，正確適用有助于公訴機關參與社會治理進程，從而推進國家治理能力現代化。在少捕慎訴慎押刑事司法政策的背景下研究相對不起訴制度是有意義的，筆者通過分析相對不起訴制度在少捕慎訴慎押刑事司法政策背景下的實施現狀中存在的問題，并針對性地提出了一些解決對策，希望相對不起訴制度能得到充分重視，發揮出其應有之義。

參考文獻

[1]董坤.少捕慎訴慎押的生成邏輯、內涵詮釋與路徑展望[J].國家檢察官學院學報，2023，31（2）：89-107.

[2]武敘言.論“檢察一體”與數字法治視域下相對不起訴制度的完善[J].湖北工業職業技術學院學報，2023，36（1）：29-35.

[3]謝小劍.少捕慎訴慎押背景下裁量不起訴適用的發展與完善[J].中國刑事法雜志，2023（1）：72-88.

[4]王紅梅，趙江偉.“慎訴”政策背景下相對不起訴制度完善研究[J].貴陽市委黨校學報，2022（6）：49-53.

[5]胡蓮芳，羅朝暉，陳恩.積極刑法觀背景下我國逮捕制度運行邏輯的反思及矯正[J].三峽大學學報（人文社會科學版），2023，45（1）：111-115.

作者簡介：孫萌（1998— ），女，漢族，天津人，青海民族大學法學院，在讀碩士。

研究方向：刑事訴訟法學。

基金項目：青海民族大學研究生校級創新項目“少捕慎訴慎押刑事司法政策背景下我國相對不起訴制度研究”（編號04M2023113）。