中國式現代化進程中財會監督發展歷程與展望

●劉翠微

中國式現代化是基于中國國情，有中國特色，走和平發展道路的現代化。財政是國家治理的重要支柱，財政治理現代化是中國式現代化的重要組成部分，財會監督作為財政治理的重要組成部分，其發展歷程與中國式現代化進程一脈相承，相輔相成。筆者認為，中國式現代化進程主要經歷了三個階段，即社會主義革命和建設時期（1949—1978 年）、 改革開放時期（1978—2012 年）、 中國特色社會主義新時代時期（2012 年至今），由此我國財會監督工作的發展歷程也可以分為三個階段，不同時期有各自不同的特點，回顧、梳理和總結這三個時期財會監督工作的基本歷程、 取得的經驗和成就，有利于開闊思路、改進方法，推動新時代財會監督和財政治理工作取得更大的進步。

一、 社會主義革命和建設時期：中國式現代化奠基和以“反貪污浪費”為代表的財會監督

1949 年至1978 年是我國的社會主義革命和建設時期，是新中國實現“站起來”的三十年，也是改革探路的階段。 鴉片戰爭后，我國被動地開始了現代化進程的探索階段，但無論是引進西方技術發展軍事和民用工業的洋務運動，還是傳播新思想、鼓勵興辦工礦企業的戊戌變法，都未能使中國成功走上現代化之路。 1921 年中國共產黨誕生，開啟了主動探索現代化的道路。1949 年3 月黨召開的七屆二中全會提出了國家工業化目標，以及建立獨立完整的工業體系。 20 世紀50 年代開始，蘇聯援助中國實施“156 項工程”建設項目，開啟了優先發展重工業的工業化模式，使中國的工業從薄弱到全面，奠定了完備工業化體系的技術基礎，奠基了鋼鐵工業、 有色金屬工業、機械工業、化學工業、能源工業、制藥工業等基礎工業體系，催生了航空工業、航天工業、船舶工業、電子工業、兵器工業等國防工業體系。 從“156 項工程”建設項目開始，中國逐步形成了獨立完整的工業體系，同時也為中國式現代化打下了堅實的基礎。1964 年，我國提出“四個現代化”的宏偉戰略目標，包括工業、農業、國防和科學技術現代化，成為中國式現代化的前奏。

社會主義革命和建設時期我國財政的特點是建設財政，實行統收統支預算管理體制。 相應地，財會監督主要任務是維護和嚴肅財經紀律，挖掘稅收等收入潛力，避免各類貪污浪費，堵塞各種財政漏洞，改進、提升、完善財政管理機制和體系，促進增產節約等；監督重點是國家機關、事業單位、國有企業等相關機構和部門的財務收支合規情況，以及各單位貫徹實施中央決策和相關制度的情況，監督方式主要以群眾監督、行政監督和內部監督相互配合。 新中國成立之初的財會監督主要效仿蘇聯以行政監督為中心的財會監督模式。 1950 年10 月，中央人民政府政務院在中央財政部設財政檢查司（后改為財政監察司），各級政府相應逐級設立財政監察機構，初步建立起了新中國財會監督體系。 至1954 年底，基本上形成了全國性財政監察網絡體系。 1954 年1 月，鄧小平同志任財政部長期間提出了著名的“財政六條”，其中最后一條就重點指出財政上浪費很大，必須加強財政監察，并強調財會監督是以后財政工作的關鍵，自此“財政六條”成為當時財會監督工作的理論依據和指導思想。

1951 年底到1952 年10 月開展的“三反”“五反”運動是這一時期財會監督的重要組成部分，是群眾監督與黨內監督相結合，聯合防治政府機關貪污、浪費、官僚主義現象嚴重滋生，以及干部墮落變質的重要舉措，主要是在黨政機關工作人員中反貪污、反浪費、反官僚主義，以及在私營工商業者中反行賄、反偷漏稅、反盜騙國家財產、反偷工減料、反盜竊國家經濟情報。 這一時期的財會監督大案即著名的建國貪腐第一大案——“劉青山、張子善”貪腐案，劉、張二人在1950—1951 年短短一年時間，利用職權蒙騙國家、謀取私利，盜竊挪用救災救濟糧、機場建筑款等，貪污治河款、地方糧，還騙取各類銀行貸款、克扣民工工資等共達170 萬余元。 1952 年2 月，劉、張二人被執行死刑。 1952 年10 月，“三反”運動結束時，因貪污、浪費、 官僚主義被處分的國家機關工作人員約占總數的45%，嚴重貪污被判有期徒刑的9942 人，判無期徒刑的67 人，判死刑的42 人，判死緩的9 人。可以看出，中國共產黨用行動表明了反腐肅紀的決心和勇氣。

1958—1960 年的“大躍進”運動，不僅對工農業提出不切實際的高指標，還夸大強調群眾的主觀能動性，認為一些必要的機構束縛了人們的手腳。 因此，1958 年財政部撤銷了財政監察司，地方也相應取消了各級監察部門。 1962 年，財政部建立財政駐廠員制度，在財會監督中發揮了重要作用，為加強宏觀調控、健全財務制度提供了寶貴信息。 1964 年，為了扭轉“大躍進”造成的不良影響，政府逐步恢復建立財政監察機構。 1966 年，受“文化大革命”影響，取消了中央國營企業的駐廠員制度。 財政監察機構恢復設立和發展是在1976 年10 月“文化大革命”宣告結束后。

處于“大躍進”和“文化大革命”之間的1963年至1966 年，中共中央還開展了“四清運動”，即社會主義教育運動，對象是部分農村、少數城市工礦企業、學校等單位，主題是“清思想、清政治、清組織、清經濟”，在農村是“清工分、清賬目、清倉庫、清財物”，與財會監督的相關性較為密切，“四清運動”在強化財會監督方面發揮了一定的作用。

二、改革開放時期：中國式現代化蓬勃發展和以“大檢查”為代表的財會監督

1978 年至2012 年是中國“富起來”的發展時期，改革進入制度建設階段，建立了公共財政和分稅制財政體制。 黨的十一屆三中全會開啟了改革開放建設新時期，提出了建設和實現“小康社會”的目標。在中國式現代化進程中，“小康社會”是對“四個現代化”戰略目標的傳承與發揚，是新時期進一步明確現代化任務的體現。隨后，黨中央又在2000 年提出全面建設小康社會的漸進目標，2012年提出全面建成小康社會的戰略構想。 經過全黨全國人民的不懈奮斗，2021 年黨中央莊嚴宣告我國已全面建成小康社會，這標志著中國式現代化建設進入了新階段，達到了新高度，是中國式現代化的重要里程碑。

改革開放初期，我國處于快速發展階段，財會監督的核心任務是服務于黨和國家的總目標、總方針、 總戰略，同時大力保證各種來源的財政收入。當時的財政監察機構、財政駐廠員和“稅收、財務、物價大檢查”三大監督機制相互配合、相互補充，有效地為財政的平穩運行和經濟的健康可持續發展保駕護航。 這一時期的財會監督在理念上強調推動增收節支、維護財經紀律，監督目標上強調綜合平衡，保障財政分配舉措和宏觀調控措施的順利實施，監督重點在國有企業。

1978 年8 月，財政部恢復建立財政監察司。1982 年底，各級財政部門相繼恢復財政駐廠員制度，對中央企業財務收支就地實施監督，避免了大量的財政損失，同時也提供了大量有用信息。雖然1983 年成立了國家審計署，但隨著財政管理要求的提高和經濟的不斷發展，人們逐漸認識到審計機構不能完全取代財政監察。 1986 年，財政部重新恢復設立了監督監察司，初步確立了審計監督和財政監察的雙軌監督體系，二者既不能相互替代又密不可分，相互促進、相互補充、相互支持，共同促進財政管理績效，規范經濟秩序。

改革開放初期，由于財會監督機制不完善、不健全，也不夠精細化，各類財政收入普遍存在流失，各類財政支出普遍存在濫用的現象。在從計劃經濟向市場經濟體制轉型的過程中，濫用支出、截留挪用收入、偷漏逃騙稅等現象層出不窮、屢禁不止，財政部分別于1981 年、1984 年開展了兩次全國范圍的企業財務大檢查。 1985 年國務院又決定對國有企業等重點監督對象定期進行大規模突擊、交叉、跟蹤檢查，集中查處發現的大要案，堵住“跑、冒、滴、漏”的黑洞。同年國務院還設立了非常設辦事機構“稅收、財務大檢查辦公室”，1986 年又新增了物價監督功能，更名為“稅收、財務、物價大檢查辦公室”。 1985—1997 年“大檢查”共經歷了13 年的時間，檢查范圍囊括了國企、央企、中外合資企業等多種形式的企業，檢查內容跨越財務、稅收、外匯、物價等領域，檢查形式不斷制度化、規范化，共查處2044 億元各類違紀資金，對財政的上繳達1331 億元。

1994 年實施分稅制改革，同年財政部成立了財政監督司，將財政監察司、“大檢查辦公室”、中央企業駐廠員管理處合三為一，財會監督事業由此進入了新的發展階段。 1995 年財政部在各地成立財政監察專員辦事機構，簡稱“專員辦”。 1998年進入公共財政發展階段，財政部撤銷“大檢辦”；同時進一步完善專員辦機構設置，調整專員辦工作職能，不斷提高監督水平，專員辦更緊密地將監督與管理功能相結合，職能從監督檢查逐步轉向監督管理。 2000 年財政部財政監督司更名為監督檢查局，下設內部控制處、內部審計處、財經紀律監督處等職能處室，進一步提升和優化財會監督機構和體系。 為適應政府管理現代化的要求和信息化迅猛發展的趨勢，財政部著手建設“金財工程”，以信息化為手段，以精細化、科學化、績效化為目標，記錄財政資金收支的詳細情況，以實現財政收支全過程監管，推進財會監督改革走深走實。1999 年至2012 年，財會監督主動適應新要求，強化對會計和金融的信息質量監督檢查，推進會計信息質量再上新臺階。

三、中國特色社會主義新時代：中國式現代化轉型和以“協同、績效、數據”為特點的財會監督

2012 年以來，中國進入“強起來”的發展階段，開啟改革深化的強國時代，進入全面建設社會主義現代化國家新時期，以推動全體人民的共同富裕和高質量發展為特征，中國式現代化的主引擎從人口紅利轉向科技創新。2010 年中國GDP 總量已超越日本成為世界第二大經濟體，同年中國制造業增加值首次超過美國成為全球制造業第一大國。2020 年中國對外貿易總額達5.3 萬億美元，首超美國成為全球第一大貿易國，成為世界經濟復蘇與增長的重要引擎。“全面建設社會主義現代化國家”是更高階的中國式現代化發展形態，是對現代化建設機遇與挑戰的全面把握。 在探索中國式現代化的征程中，中國在全球制定各種經濟規則中的話語權不斷提高，通過不懈探索為廣大發展中國家提供了實現現代化的最佳實踐和做法，破解了發展與穩定、開放與自主等難題。

2013 年黨的十八屆三中全會公報指出要建立現代財政制度，改進預算管理制度，并提出財政是國家治理的基礎和重要支柱。 新時代財政改革要求不斷調整優化完善財會監督機制，以推動中央重大財稅政策的執行和落實，與財政主體業務持續深度融合，保障財政支出有效、高效、安全運行，著力規范和維護財政經濟秩序，強有力地防范各類財政貪腐事件的萌發。 新時代財會監督實現了較大的提升和飛躍，從合規型監督向績效型監督轉變，從糾正違規的事后監督向健全內控的事前監督轉變。

為進一步調整優化監督職能，2019 年，根據國務院機構改革方案，財政部監督檢查局更名為財政部監督評價局，主要承擔財稅政策落實執行、預算管理監督、會計監督、績效評價和內部控制等工作。 同年，財政部駐各地財政監察專員辦事處更名為財政部各地監管局，監督職能進一步調整和明晰，重點關注中央方針政策部署落實和屬地財政經濟運行狀況，提升財政資源配置效率和財政資金使用效益，同時新增地方政府債務監督職能。

在法制建設方面，2014 年以來，我國陸續修訂了《政府采購法》《預算法》《企業會計準則》《財政總預算會計制度》等相關法規和準則，公布了《政府會計準則》。 2018 年，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出加快建設全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。 隨著財政法制建設不斷完善，財會監督法律法規體系也逐步健全，財會監督逐步進入法治化軌道。2023 年2 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步加強財會監督工作的意見》，是對新時代財會監督工作的頂層設計，是做好新時代財會監督工作的行動指南和綱領性文件。 《意見》要求加強財會監督與其他各類監督的協調和配合，自覺服務和服從于國家監督和黨內監督，加強與紀檢監察機關、 巡視巡察機構的協調與配合，強化與民主監督、人大監督的合作協同，增強與司法監督、行政監督、統計監督、審計監督的聯合聯動。

在監督方式上，2017 年全國人大提出推進預算聯網監督，預算聯網監督利用“互聯網+”和大數據技術，監督手段更加便捷，監督時間更加合理，監督方式更加科學，監督效果更加明顯，監督內容更加具體。 特別是隨著云計算、人工智能、大數據、 區塊鏈等前沿科技與財會監督的深度融合，財政稅收服務和監督管理領域的智能化水平大幅提升。

總的來說，新中國成立以來，我國財會監督從粗放轉向精細，從群眾監督轉向以制度、機構、數據進行監督，從監督收支轉向監督績效，監督重點對象從國有企業轉向國庫收支，并不斷利用新技術、新手段，發揮為財政工作保駕護航，為國家戰略服務的應有作用。

四、構建具有中國特色社會主義的財會監督新格局展望

黨的十八大以來，黨中央對新形勢下加強財會監督進行了頂層設計與整體部署，財會監督呈現法治化建設不斷加快、 人大監督地位得到進一步重視、預算績效管理逐漸步入正軌等積極進展。新時代財會監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，要進一步加強財會監督立法進程、協調發揮多元主體監督合力、提升整體信息化水平，繼往開來、綜合發力，構建具有中國特色社會主義的財會監督新格局。

（一）以黨內監督為引領，加強財會監督與其他監督的協同配合

黨內監督對財會監督具有引領和支撐的作用，尤其是在許多貪腐大案、要案的早發現、早報告、 早預防等方面具有不可替代的作用。 事實證明，黨內監督在獲得貪腐大案要案的線索及查處中發揮著十分關鍵的作用。 尤其是2023 年12 月新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》中對廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律的規定，對財會監督法律法規起到了良好的引領作用，對貪腐人員產生了強大的震懾作用。 除了黨內監督外，財會監督與其他監督的協同配合也十分關鍵，要進一步做好民主監督、人大監督、司法監督、行政監督、統計監督、審計監督、輿論監督、群眾監督等協同聯動。 目前部分地方已展開積極探索，如貴州監管局通過加強與金融證券、稅務、人民銀行等監管部門的常態化聯動，強化黨建業務深度融合，探索與證券、會計中介機構和上市公司開展聯合監管、 調研和培訓，提升財會監督效能。 再如，杭州市余杭區財政局與其他相關部門建立問題線索移送機制、溝通聯動長效機制、結果共用共享機制，聯合會診疑難雜癥，進一步提升財會監督工作效率。

（二）積極探索將財會監督與績效管理相融合

黨的十八大以來，黨和國家圍繞以績效提升管理，對預算績效管理進行了多方面規劃部署。通過《預算法》對預算績效管理進行法律層面規范，同時頒布《關于全面實施預算績效管理的意見》，為各領域、各部門、各單位開展預算績效管理工作提供具體指導。 近年來，中央與地方也開展了多項創新探索與具體實踐，如對專項扶貧資金進行績效評價、出臺績效評價指標等；又如，山東省德州市武城縣在收入方面探索以數治稅，在數據收集、數據分析、數據核查三方面狠下功夫，提高收入征管績效水平，2023 年依靠大數據發現稅費疑點30 余項，涉及6000 余萬元。 在支出方面優化“一事一績效”舉措，將事前、事中、事后監督均與績效掛鉤。 績效評價作為財政績效監督的中心環節，應進一步創新績效評價方式方法，提高財政績效監督的專業性與客觀性。 未來還要以預算績效管理為突破口，制定全面科學合理、適用范圍廣的財政績效評價指標體系和財政風險防控指標體系。

（三）全方位利用新技術提升財會監督效能

建立財會監管大數據平臺是一項浩大的工程，要從頂層設計上予以規范加強，強化財會監督隊伍信息技能培訓，并對財會系統的網絡攻擊加強監控與防范，保障財會監督系統安全運行。 人工智能等新技術的發展，使各種數字技術越來越多地應用于公共政策設計和公共服務交付，也不斷地應用于財政收支乃至績效的監督，評估財政政策效果，提高政策設計的科學性。 機器學習、算法、區塊鏈、傳感器、無人機等高科技手段可以提高財會監督的效率，降低財會監督成本。隨著金財、金稅、金庫、金關等工程的不斷完善，非現場的信息化監管將成為主流，有望以機控代替人控實現協同監管的自動化運行。 應建立可相互銜接聯通的電子數據庫，加強數據信息的互聯互通和互操作性，通過信息數據的整合、匹配、分析，確定監督重點領域，形成強大監管合力。改變傳統的手工查賬模式，加強財務、業務數據的搜集分析和處理，統籌整合監督數據資源，提高問責的精準性。實現財會檢查、分析、評價等智能化，是財會監督發展的大勢所趨。

回顧中國式現代化的發展歷程，財會監督始終貫穿于現代化發展和財政活動的全過程，為國民經濟的健康運行、社會穩定發揮保駕護航作用。新時代完善財會監督體系應著力于國家治理能力提升，與社會和經濟發展的長遠目標相融合，服務于新發展階段、新發展理念、新發展格局。 構建中國特色財會監督制度和信息化體系，應當是為保障國家戰略落實和人民幸福，為實現全體人民共同富裕和高質量發展而持續發力的現代財會監督體系。 新時代推進財會監督實踐探索與理論研究，應在繼承優良歷史傳統、 合理吸收有益國際經驗的基礎上，不斷探索開拓中國特色的財會監督發展之路。 ■