突破瓶頸，建立公平優質的普惠托育服務體系

秦旭芳 臧天品

在日益凸顯的“少子化”“老齡化”形勢下，發展普惠性托育服務體系成為破解局面的重要舉措，不僅有助于促進我國人口長期均衡合理發展，還對解決嬰幼兒照護這一民生難題大有裨益。2019年，國務院辦公廳印發了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》；2020年，國家發展改革委辦公廳、國家衛生健康委辦公廳印發了《關于組織實施普惠托育服務專項行動的通知》，為我國托育服務體系的建設提供了頂層設計與實踐指南。此后，國家又密集出臺了托育服務機構備案登記、設置標準、管理規范以及托育服務從業人員職業標準、行為準則等相關政策文件，逐步建立起托育服務的政策法規和標準規范。同時，各省市也陸續出臺了符合本地實際的落地政策，如2022年安徽省出臺《安心托幼行動方案》持續擴大普惠托育服務供給，2023年上海市正式實施《上海市學前教育與托育服務條例》以建立完善托育服務工作機制。從中央到地方，都對普惠托育服務體系進行了初期構建，并朝向規范化、標準化發展。但從現實的角度來看，我國普惠托育服務體系仍在政策、制度、機構和師資方面存在發展限制，需要多維破解。

正視普惠托育服務體系發展之“限”

政策之“限”：文本制約。近年來，中央層面密集出臺了一系列相關托育政策文件，在全國一致的普惠托育服務政策理念的引領下，托育服務行業開局良好。各省市也相繼頒布地方性托育服務政策規范，積極推動區域內托育服務事業發展。但當前托育服務政策頂層設計尚不完善，在托育服務體制建設、經費投入、質量評估、教師管理、監督等諸多方面，政策法律體系尚未健全，整體政策框架下的文本實施細則較為模糊。這就會給托育服務政策從中央到各省市地方的落實過程造成概念提法不統一、層級執行難落地、部門權責分不清等弊端。

制度之“限”：責任制約。在我國托育服務制度的具體責任落實中，國家層面是由國家衛生健康委負責托育服務管理工作，絕大多數省市托育服務工作則是由各級衛生健康部門牽頭，但下落到一些地方，尚未明確托育服務行動的主要任務與具體責任單位。部分地區存在幼兒園有意愿辦托、而地方實踐管理中卻缺少幼兒園下沉辦托備案登記的可循路徑，導致出現“辦托無門”的現實情況。同時，從中央到各省市在制定具體托育方案和任務分解的過程中，統籌推進托育行動的工作機制尚不明朗。而普惠托育服務體系的建設涉及教育、人社、財政、民政、市場監管等多個部門的協同參與綜合管理，僅靠單一部門牽頭負責很難高效推動。另外，政府各個部門之間在托育政策的執行上往往缺乏組織互動與反饋溝通，這就減少了部署行動的一致性，一定程度上弱化了托育服務政策的實施成效。

機構之“限”：供給制約。有調查顯示多數嬰幼兒家長將“方便接送孩子”“離家距離近”作為選擇托育機構時首要考慮的因素，就近托育服務的市場需求十分旺盛。然而，我國托育服務的社會供給目前還存在較大缺口，現存托育服務機構類型有限且機構資源布局不均，多集中于商業中心或臨街商鋪，嬰幼兒照護服務的普及性與可接近性不足，普惠托育的輻射覆蓋面亟待擴展，在現實層面呈現出托育服務供給規模與家庭托育需求失衡的局面。

師資之“限”：質量制約。由于我國普惠托育服務建設起步晚、需求大，特別是托育師資人才隊伍建設相對滯后，托育教師身份屬性模糊、職業標準和準入資質不完善等問題導致了教師流動性高、專業水平難以保障的困境。目前，托育師資隊伍整體力量相對薄弱，從業人員主要為學前教育專業與醫學護理專業，學歷以中專、大專為主，其0-3歲嬰幼兒照護理論基礎不扎實、實踐技能少，也為職后培訓帶來了難度。此外，托育專業多在中專、高職開設，本科院校與碩士培養點稀缺，升學通道尚未打通，課程設置與培養方案也模糊不清，托育從業人員專業發展路徑受限。

探索普惠托育服務體系突破之“路”

以“完善托育服務政策法規的支撐性與配套性”為立法之路。從托育服務政策的頂層設計來看，應當建立清晰全面的托育服務政策體系，健全政策框架以細化政策實施細則。一方面需明確托育服務政策的邏輯體系，不斷細化現階段相關法律法規，包含托育服務經費投入、托育服務質量保障和托育服務師資建設等方面，構建互相支撐、相互配套的托育服務政策體系。另一方面，應立足我國各地區經濟發展水平不同的基本國情，在由中央政府提供統一托育服務政策框架和指導的基礎上，根據各地實際建設情況和托育服務需求，將政策落地與地方實際相結合，以實現托育服務的普惠、均衡和可持續性發展。

以“貫通托育服務制度的統一性與互動性”為管理之路。應當從托育服務制度的頂層設計和中央統籌開始明確定責，各級政府盡快設立托育主管部門，明確各部門職責邊界，確保由國家衛健委履行牽頭職責，會同教育部、人社部、財政部等各級各部門的托育服務頂層管理有序。各地方政府應建立清晰明朗的屬地管理和分工負責機制，厘清地區內托育服務機構的申報登記與綜合監管的職責所在，以避免出現無人監管的混亂局面。同時，建立中央與各省市地方執行部門機關之間的良性互動與反饋機制，推動托育服務責任部門的整合管理，明確政策目標、執行程序與考核標準，確保托育服務制度的有效運行。

以“豐富托育服務機構模式的多元化和普及性”為供給之路。我國城鄉托育服務發展水平有所差異，不同家庭和人群的托育場所與模式需求也十分多樣。要統合托育服務機構發展供給側與各類家庭托育模式實際需求側，積極推動有針對性的托育服務機構供給模式設計。按照常住人口分布和家庭托育需求配置托育服務機構設施，因地制宜地將社區托育服務、家庭托育服務點和家庭入戶育兒指導，納入“15分鐘社區生活圈”、鄉鎮居家嵌入式服務和城鄉社區托育服務體系等多模式建設內容。在此基礎上，從大型城市逐步向中小型城市、城鎮和鄉村地區延伸，從而形成多元多樣、普及覆蓋的嬰幼兒托育服務供給網絡，讓更多家庭在家門口就能享受到放心、便利的托育服務，逐漸縮小各地區托育服務發展的差距。

以“賦能托育服務人員培養一體化和專業性”為人才之路。構建多層次托育人才培育體系，在職前培養階段，支持符合條件的普通高校、中高等職業院校設置嬰幼兒發展和健康管理以及嬰幼兒照護等相關專業，結合托育行業發展和0-3歲嬰幼兒照護需求，修訂專業培養方案，調整課程體系，細化教學標準。不斷完善中職嬰幼兒托育、母嬰照護及幼兒保育，大專嬰幼兒托育服務與管理及早期教育，本科嬰幼兒發展與健康管理，碩士托育及管理等各層次專業人員隊伍建設。各大高校與中高等職業院校、托育行業協會和相關企業可以走進托育專業課堂，深化校企合作，通過培育產教融合型企業，支持0-3歲嬰幼兒托育實習實訓基地建設。在職后培訓階段，完善已經初步形成的以普通高校、中高等職業院校為依托的托育服務人員進修、研修網絡，倡導托育智庫專家與托育機構、托育一線教師的合作，推行托育“職業培訓包”和“工學一體化”培訓模式，逐步設立和完善多形式、多層次的托育教師培訓體系。同時制定科學、公正的托育服務人員評價標準，建立健全托育服務人員的職業等級評定、職業晉升與激勵制度，賦能托育服務人員專業發展。