家庭托育點，何以不負所“托”

劉金華

發展普惠托育服務體系，有助于改善民生福祉，有助于減輕家庭生育、養育負擔，是優化積極生育支持政策、促進人口長期均衡發展的重要舉措。自2019年5月國務院辦公廳出臺《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》以來，我國已經基本形成托育機構、家庭托育點、幼兒園托班、社區托育、用人單位辦托等類型多元化以及形式多樣化的托育服務供給體系。其中，“家庭托育點”作為普惠托育服務供給體系的重要組成，成為政府、行業和社會的關注熱點。“家庭托育點”利用居民住宅提供托育服務，一方面具有場地資源豐富、舉辦靈活、收托規模小、就近方便等優勢，另一方面在合法合規層面卻受到“住改商”的約束，即便在合法合規順利舉辦之后，在安全健康、保育質量、專業師資、監督管理、鄰里協調等方面仍存在發展的堵點。如何發揮小而美的“家庭托育點”的優勢和價值，為家長提供優質教育服務？本文試圖從利益相關者的視角分析其發展動因、限制問題與破解方向。

明確家庭托育點的概念和內涵

家庭是嬰幼兒生活的主要空間，也是照護嬰幼兒的主要場所。從國際經驗來看，一些國家和地區將家庭托育點稱為居家式托育或客廳式托育，利用居民住宅提供嬰幼兒托育服務。從國內實踐來看，最初將以“家庭”為主要場所提供托育服務的形式統稱為“家庭托育”，既包括利用住宅為嬰幼兒提供托育服務的經營性機構，又包括上門提供托育服務、同社區家庭之間開展鄰里互助托育等形式。2023年10月，《家庭托育點管理辦法（試行）》印發，從備案信息、收托人數、托育場所、人員資質、監督管理等方面提出了規范要求，明確了家庭托育點的概念及內涵。

本文所討論“家庭托育”特指辦法規定的“家庭托育點”，是“利用住宅為3歲以下嬰幼兒提供全日托、半日托、計時托、臨時托等托育服務的場所”。從規模來看，家庭托育點屬于小微類型，收托人數不得超過５人。從主體來看，家庭托育點是取得合法經營資質、納入統一監督管理的專門機構，名稱中應當注明“托育”字樣，在服務范圍及經營范圍中明確“家庭托育服務”。從場所來看，除人均建筑面積、照護比例、保育環境、安全監控等通用要求外，對家庭托育點的特別要求在于“應當符合所在地地方政府關于住宅登記為經營場所的有關規定，應當取得住宅所在本棟建筑物內或者同一平房院落內其他業主的一致同意”。

從“利益相關者”視角理性分析

在界定家庭托育點的過程中可以看到，相較于其他托育服務類型，家庭托育點的運營和管理涉及政府相關部門、街道居委、運營主體、嬰幼兒及其家長、產權所有者及其他業主等多個相關群體，我們選取利益相關者的視角，嘗試分析家庭托育點的發展動因與限制問題。

政府相關部門?！都彝ネ杏c管理辦法（試行）》印發后，從管理機制來看，規定“家庭托育點由衛生健康部門主管，住房城鄉建設、市場監管等相關部門按照各自職責，加強對家庭托育點的指導、監督和管理”。衛生健康部門主要監督管理家庭托育點的備案信息、收托人數、照護比例、托育場所等，協同其他相關部門開展營養膳食、衛生保健、疾病防控等日常監管工作。從管理層級來看，“家庭托育點”的直接管轄權在街道，同時，要求“村（居）民委員會應當加強對家庭托育點的監督，引導家庭托育點尊重相鄰業主權利，規范開展托育服務”。因此，家庭托育點橫向涉及多部門之間的職責分工，縱向涉及地方政府、街道（鄉鎮）乃至居委會的協調聯動，呈現出事前舉辦設立、事中監督管理的復雜性和多方協調性。

運營主體。運營主體是指家庭托育點的舉辦者和經營者，包括個人或機構。從美國、英國、澳大利亞等國家家庭托育點的實踐來看，家庭托育的運營主體可以取得營業執照，也可以沒有執照，這取決于地方政府和運營主體的選擇，但其照護人員必須符合身體健康、具備專業資質、受過相關培訓和無犯罪記錄等條件要求。我國的家庭托育點對運營主體及其舉辦條件進行了相應規定，為其提供了合規發展路徑，但從經營發展的角度來看，運營主體的積極性尚未被充分調動。主要原因有兩點：其一是登記備案要求，如何取得業主一致同意、通過“住改商”進行工商登記，是許多家庭托育探索者遇到的最大阻礙；其二是收托人數與照護比例。辦法規定收托人數不得超過5人，每1名照護人員最多看護3名嬰幼兒，這就限制了收入水平。運營者或可選擇提高托費標準，但這與家庭托育的普惠特點相悖，或可選擇控制照護人員的薪資成本，或精簡其他崗位設置，由照護人員身兼額外的工作任務、加重工作負擔，這勢必影響保育質量的實現。在實踐中，許多家庭托育點運營困難，只能勉強實現收支平衡，甚至虧損。因此，迫切需要從運營主體這一利益相關者的角度提供支持政策與扶持措施，使得家庭托育從業人員獲得合理回報或獎勵補貼，支撐其發展。

嬰幼兒及其家長。家庭托育的生成與發展，很大程度上就是回應嬰幼兒及其家長的實際需求。家庭托育點具有較高的可及性、信任度、個性化、家庭式等特點。可及性是指離家近、接送靈活、收費一般較低，因此對家長來說方便可及。信任度是指天然具備的鄰里信任度高，更受家長青睞。個性化是指服務人性化、有彈性，家長一般可以就接送時間、收費形式、個性照護等合理需求，與運營者與照護人員進行協商處理。家庭式一方面是指家庭托育點的環境是家庭式的、溫馨的，有助于嬰幼兒適應，另一方面是指許多家庭托育的照護人員由社區全職媽媽擔任，有助于建立良好的照護關系。對這類媽媽群體來說，既能夠解決自己帶娃的問題，又能夠運用自身養育照護技能獲得一份工作，乃至作為職業發展，有利于實現自我效能、發揮社會價值。

產權所有者及其他業主。家庭托育點的典型特點是利用居民住宅變為經營性用房，并且沒有限制樓層，有利于盤活社會的存量房產，充分利用社區現有的公共服務設施和資源，擴大普惠托育服務的有效供給。從實際來看，一些家庭托育舉辦者就是住宅所有者，還有一些則采取租賃住宅的方式來舉辦，這將涉及“住改商”誰來辦理、租賃期限多長為宜、停業后是否改回住宅屬性等一系列問題，讓產權所有者持猶豫、觀望態度。對社區其他業主來說，能否一致同意舉辦托育？如果托育經營過程中出現擾民投訴、破壞社區環境、人員進出復雜造成安全隱患等問題，如何協調溝通與解決？類似問題都需要逐一回應，找到合理、可行的管理方案。值得注意的是，文件中規定了居委會的監督職能。在被授權開展家庭托育點監督職能后，如何發揮社區基層組織的自治優勢、妥善協調舉辦過程中的鄰里問題，將成為重要的研究與實踐課題。

家庭托育點為發展普惠托育服務體系提供了必要支撐，為托育經營主體和從業人員提供了有選擇的發展路徑，為確有需求的嬰幼兒家庭提供了靈活多元的照護支持，為盤活場地與社區設施資源、促進社區就業和志愿服務提供了平臺與載體。可以預見，隨著《家庭托育點管理辦法（試行）》文件的出臺，家庭托育點將向著標準化、規范化的方向有序發展，但仍需要依靠政府部門、行業與社會力量在其資質合規、降本增效、安全質量保障、鄰里自治等方面打通堵點、難點，實現健康、可持續發展。

具體來說，政府部門應當做好頂層設計，積極出臺相關政策細則，為家庭托育點找到合理的落地方案，通過運營補貼、獎勵補助、購買服務等措施降低運營成本，調動社會力量舉辦家庭托育的積極性；運營主體應當積極履行辦托責任義務，規范托育服務與管理，保障嬰幼兒安全、健康與早期發展，為家長提供照護服務支持和科學育兒指導，同時保障場地業主及其他業主的權益；社區居委會可以充分調動家長、居民、業主委員會等社會力量，既能為家庭托育點提供志愿服務、場地等資源支持，又能積極參與家庭托育點的社會監督、協調與管理，切實構建全社會、全方位支持家庭托育服務發展的新格局。