深化區級財政運行績效評價研究
——以北京市為例

●陳怡冰

一、 開展區級財政運行績效評價的政策與現實背景

（一）政策有要求

2018 年， 中共中央、 國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，為各地、各部門全面實施預算績效管理提出了綱領性要求。 該《意見》明確， 各級政府財政部門要對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價。2019 年，中共北京市委、北京市人民政府印發《關于全面實施預算績效管理的實施意見》（京發〔2019〕12 號），要求適時開展市對區財政運行績效綜合評價工作。 開展市對區財政運行綜合績效評價， 是落實全面實施預算績效管理的重要舉措， 也是實施政府層面預算績效管理的重要內容和關鍵點。2021 年，北京市財政局開始對各區財政運行情況進行綜合績效評價， 引導各區圍繞高質量發展， 不斷提高財政收入質量，優化財政支出結構，提升財政運行管理水平。

（二）現實有需要

近年來， 受國際、 國內大環境影響， 北京市財政收入運行存在一定不確定性，收入增長壓力較大。 同時，支持“四個中心”建設、實現京津冀協同發展、持續保障和改善民生等，財政支出壓力較大。 全市及各區財政收支緊平衡的狀態預計將在一段時間內長期存在。 通過開展區級財政運行績效評價， 能夠客觀分析評估各區財政運行管理的努力程度、質量效益，發現財政運行存在的問題，激發各區“增收、節支、促發展”的積極性，最大限度提升財政資金配置使用效率， 緩解財政收支矛盾。

（三）工作有基礎

北京市擁有十分豐富的預算績效管理經驗。 早在2002 年，北京市就開始進行財政支出項目績效評價；2010年開展財政項目事前績效評估工作；2018 年，率先實施全成本預算績效管理改革試點， 并迅速拓展至教育、社保、醫療衛生、公用事業、行政運行、生態環保等眾多領域。 長期的預算績效管理實踐和豐富的績效管理經驗，為北京市開展區級財政運行綜合績效評價打下了堅實的基礎。

二、 實施區級財政運行績效評價的主要內容

立足當前財政收入低位運行、收支矛盾凸顯的現狀， 按照北京城市新總規要求，落實各區功能定位，北京市對各區財力的充足性、成本的節約性、管理的規范性、 投入產出的有效性等財政運行狀況及成效進行客觀、 公正的測量、分析和評判。從財政運行“收、支、管、平、效”等環節，本著“全面覆蓋、統籌兼顧、問題導向、容易獲取”的原則，研究建立區級財政運行綜合績效評價指標體系。

（一）財政保障能力，衡量“錢是否夠用”

受疫情影響，北京市財政收入不容樂觀，收支矛盾更加突出。 為了解各區“財力是否有保障”等情況，設置“財政保障能力”指標進行分析研判。在收入端，通過“可用財力總量” 衡量各區有多少可動用的預算總收入；在支出端，通過“剛性支出壓力”衡量各區必保的各項支出，了解各區的財政負擔，主要包括?；久裆?、保工資、保運轉的“三保”壓力和其他剛性支出壓力；關注“收支平衡”總體情況，通過“財政自給率”研究各區財力能否自給自足；在債務風險方面，通過“債務率”“償債率”研究各區債務風險等級和償債能力。

（二）成本節約，衡量“支出是否節約”

在掌握各區財力狀況的基礎上，對各區“錢是否花在刀刃上”“是否落實‘過緊日子’思想”進行研究。 通過設置“行政成本”及“城市運行成本”指標全方位分析評價各區成本控制情況。 在研究各區年度靜態成本的同時， 增加對各區各項成本與上年相比的變化情況分析，研判各區成本的壓減情況及成本控制的努力程度，同時將成本管控理念向下級政府傳導。

（三）運行成效，衡量“資金投入產出性價比”

在財政對各社會公共服務領域充分保障的前提下，研究各區教育、勞動就業創業、醫療衛生、殘疾人公共服務、養老服務、住房保障、公共文化體育等多個社會公共服務領域的產出情況及投入產出效率，幫助各區找到社會公共服務領域中的薄弱環節，對照短板，精準發力，提升公共服務水平，進一步提高財政資金的使用效益。

（四）規范管理，衡量“管理是否到位”

在上述三個維度主要關注“花錢用錢”的基礎上，進一步研究各區的“管理”是否到位。 根據2023 年財政部新印發的地方財政管理績效考核指標體系，結合北京市實際工作狀況，研究制定“規范管理”評價指標。涵蓋“依法理財”“預算編制和執行管理”“預算績效管理”“資產管理”“財政信息化”“財政透明度”“審計發現問題”等方面內容，充分發揮評價指標“風向標”和“指揮棒”的作用，幫助各區找準財政管理中的不足之處，及時整改調整，進一步提升區級財政管理水平。

三、區級財政運行績效評價工作成效

（一）量體裁衣，指導各區明確努力方向

通過開展區級財政運行綜合績效評價，生成各區財政運行效能總指數和分指數，客觀地反映各區財政運行狀況的相對位置，有助于指導各區明確努力方向，切實改進工作，實現新發展。 例如，通過分析行政運行成本、城市運行成本形成成本節約指數，幫助各區找到可以進一步壓減成本的領域，減少非必要、高標準支出，切實提高財政資金使用效益。

（二）持續推進，形成常態化評價工作機制和長效機制

按照相關工作部署， 北京市2021 年首次開展區級財政運行綜合績效評價工作，對各區財政運行狀況進行績效量化評價， 評價結果在市政府常務會上進行通報。該項工作得到市領導的認可，并通過評價建立一套財政運行綜合績效分析的數據采集模型，實現財政運行綜合績效動態監控，形成績效評價長效機制。

（三）多方合力，建立市級部門聯動工作機制

在區級財政運行綜合績效評價工作中，北京市財政局逐步與市統計局、市教委、市民政局、市住建委等15家市級主管部門建立了聯動工作機制。市級部門形成工作合力，共同研討制定評價指標體系，提升評價指標的科學性、合理性；市級部門提供各區相關數據，確保評價口徑的統一性、真實性；市級部門根據評價結果，協助指導各區進行整改，統籌推進評價工作，提升工作成效。

（四）降本增效，切實提高財政資金使用效益

在常態化評價機制的引領帶動下，各區主要領導高度重視，將年度評價結果和專項評價結果列入本區政府常務會研究議題，針對本區短板和弱項，對標其他區“強項”，取長補短，采取切實措施降本增效。據匯總統計，各區結合評價情況，在公用事業、文化體育、行政運行、民生保障等重點領域，開展成本績效分析，持續優化調整或新設標準。 此外，西城、大興、昌平等區參照市級評價模式，對鄉鎮街道開展財政運行績效評價，市、區、鄉三級績效管理體系正逐步健全，財政運行效率整體提升。

四、當前區級財政運行績效評價面臨的主要問題

（一）評價指標體系有待進一步完善

北京市相關區在自然稟賦、功能定位、經濟發展水平、人口規模等方面存在較大差異，對財政保障能力、成本節約、運行成效等指標評價存在客觀影響。例如，生態涵養區受功能定位等影響，經濟發展水平相對低于其他區，財政收入等方面相對弱勢。但目前，區級財政運行綜合績效評價指標體系設計對各區的差異化情況體現不足。同時， 區級財政運行綜合績效評價指標體系覆蓋面廣、導向性強、可量化程度高，但部分指標的選取仍然存在優化空間。 例如，在運行成效方面，部分產出與投入指標的邏輯對應關系不明確，指標的設計和選取存在一定困難。

（二）評價結果應用仍需進一步深化

目前，區級財政運行綜合績效評價結果主要以“診斷書”形式印發至各區，并要求各區落實整改。各區對區級財政運行績效評價工作高度重視，但北京市尚未進一步建立起評價結果應用機制， 對各區的約束力有待提升，結果應用機制仍需深化。

五、深化區級財政運行績效評價的路徑探索與建議

針對區級財政運行績效評價當前存在的問題，現擬探索優化區級財政運行工作路徑并提出如下建議。

（一）進一步完善區級財政運行績效評價指標體系

1.指標體系應體現中央最新的管理要求。 2022 年，財政部印發了 《地方財政管理績效考核辦法》（財預〔2022〕15 號），首次開展地方財政管理績效考核?？己耸马棸êw重大政策落實、省以下財政體制改革、預算編制管理、預算執行管理、預算績效管理、地方政府債務管理、資產管理、財政透明度、預算信息化9 個方面，為北京區級財政運行綜合績效評價“規范管理”的指標設置提供了重要指引。結合北京市區級財政運行評價的實際情況，本著客觀公正、盡量減少主觀評價因素的原則，從中選取可比可測、易于量化的代表性指標，進一步豐富、完善評價指標體系，提高評價的廣度和深度。

2.指標體系應體現市委市政府重點工作，并與行業指標做好銜接。 特別是“運行成效”方面，根據北京市教育、養老、助殘等公共服務規劃，進一步修訂、完善評價指標和計分標準；在“成本節約”方面，應落實中央和市委市政府有關要求，對相關行政運行和城市運行成本指標口徑及評價方式進行修訂、調整。

3.指標體系應盡量減少因功能定位、自然稟賦等原因造成的客觀評價差異。 一是考慮部分區因功能定位、地理位置等因素，在靜態絕對量方面降低成本存在較大困難，擬在成本節約方面進一步增加衡量“年度變化率”的動態指標，反映各區成本節約的努力程度，提高各區通過各種措施節約財政資金的主動性、積極性。 二是考慮部分區在經濟發展、 財政收入等方面存在自然稟賦、功能定位方面的劣勢，擬在財政保障能力方面，將“收入質量”“轉移支付依賴度”等部分收入類指標由打分指標調整為分析指標，提高評價工作的科學性、公平性。

（二）進一步強化績效評價結果應用

一是突出問題導向，及時向各區反饋財政運行中存在的突出問題和不足之處，把脈問診提出針對性對策建議，指導各區抓好整改落實。二是突出精準調控，針對各區財力保障中的“短板”，研究差異化支持政策，調整優化支出結構，聚焦市委市政府中心工作，更好落實區域功能定位。 三是突出質量效益，將成本控制和效益理念貫穿于財政運行各環節和行政運行、城市運營、民生保障、重大投資、重點支出各個方面，形成市區聯動從嚴從緊、精打細算“過日子”的工作合力。四是突出激勵約束，將評價結果作為與資金安排掛鉤、 調整優化支出結構、完善轉移支付政策、調整市區財政體制、重大項目投資決策的重要參考，進一步強化評價結果對各區政府的影響力，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”的績效管理理念，充分激發各區聚焦功能定位“增收、節支、促發展”的內生動力。

（三）進一步發揮主觀能動性，提高績效管理意識

一是找準定位，充分發揮績效在財政管理中的重要作用。 立足績效服務于預算的職能定位，促進績效管理與預算管理深度融合。 二是凝神聚力，全面調動績效管理各方積極性。區級財政運行績效評價是一項系統性工作，不僅是財政部門的工作，也不僅是績效的工作，市區兩級都要充分調動部門單位、財政業務科室的參與積極性，加強績效管理的主觀能動性，共同提升管理能力和公共服務水平。 三是探索創新，深度挖掘各區潛能和未來發力點。 通過開展區級財政運行綜合績效評價，為各區體檢診斷、把脈診治，幫助各區挖掘工作特色亮點，真抓實干、開拓創新，推動預算管理工作邁上新臺階。