緩解地方財政壓力的對策分析及思考

［摘 要］文章通過研究地方財政壓力，分析地方政府財政壓力的形成機理，從財政收支缺口擴大、債務(wù)規(guī)模龐大兩方面闡述地方財政壓力的外在表現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上，從多個角度闡述有效緩解地方財政壓力的策略，旨在深層次改善地方財政結(jié)構(gòu)，多措并舉，形成合力，為各區(qū)域社會經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展打造良好的外部環(huán)境。

［關(guān)鍵詞］地方財政壓力；形成機理；債務(wù)規(guī)模

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.02.055

［中圖分類號］F812.7［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2024）02-0169-04

0? ? ?引 言

在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，隨著經(jīng)濟增長速度放緩，多數(shù)區(qū)域的財政收支結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯改變，支出端持續(xù)調(diào)撥大量財政支出來刺激經(jīng)濟發(fā)展與保障社會民生，并承受沉重的地方債務(wù)還本付息壓力；收入端在經(jīng)濟新常態(tài)和減稅降費雙重壓力下增速明顯放緩，最終面臨財政收支不平衡局面，形成地方財政缺口，由此引發(fā)一系列問題。因此，有效緩解地方財政壓力是保障基層治理能力和預(yù)防地方財政風險事件形成的關(guān)鍵。

1? ? ?地方財政壓力概述

1.1? ?形成機理

目前來看，多數(shù)地區(qū)都面臨一定的地方財政壓力，形成原因體現(xiàn)在減稅降費、財政支出過大、財政收入銳減三方面。第一，減稅降費。自2008年起，我國推行多項減稅降費政策，以增值稅、個人所得稅等稅種為調(diào)整重點，并陸續(xù)停征多項行政事業(yè)性收費，全面清理規(guī)范現(xiàn)有政府性基金。這雖然有利于刺激社會經(jīng)濟發(fā)展和扶持中小企業(yè)，但從地方政府角度來看，減稅降費政策帶來的稅收收入壓力主要由其承擔，因失去主體稅種而導(dǎo)致實際稅收收入處于較低水準，稅收規(guī)模大幅縮減。第二，財政支出過大。地方財政支出主要由一般性公共預(yù)算、債務(wù)余額還本付息兩部分組成。在一般性公共預(yù)算方面，地方政府承擔改善民生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護社會穩(wěn)定等多項責任，為順利完成穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)與惠民生的任務(wù)，在公共預(yù)算項目中持續(xù)調(diào)撥大量資金，長期維持高水準的公共財政支出狀態(tài)，這無疑會增加地方財政壓力。而在債務(wù)余額還本付息方面，由于財政支出保持剛性增長趨勢，為順利承擔支出責任，部分地方政府把大規(guī)模舉債作為主要資金來源，這可以在短期內(nèi)緩解財政壓力，但債務(wù)到期后，還本付息成為全新支出壓力，為還本付息而不斷增加舉債規(guī)模，最終陷入惡性循環(huán)［1］。第三，財政收入銳減。地方財政收入由公共預(yù)算收入、政府基金收入、中央轉(zhuǎn)移支付三部分組成，當前受到減稅降費、房地產(chǎn)市場遇冷等因素影響，實際公共預(yù)算收入和政府性基金收入呈現(xiàn)明顯下滑趨勢，僅剩中央轉(zhuǎn)移支付維持原有規(guī)模，使得總體財政收入銳減，不能完全滿足財政支出需求。

1.2? ?外在表現(xiàn)

地方財政壓力體現(xiàn)在財政收支缺口擴大、債務(wù)規(guī)模龐大兩方面。第一，財政收入缺口擴大。很多地區(qū)的公共財政支出都超過公共財政收入，無法完全滿足實際資金需求，而是需要持續(xù)擴大全新資金來源。相關(guān)統(tǒng)計結(jié)果顯示，2018年，地方財政預(yù)算收入在10億元以上的縣（市）數(shù)量為767個，主要分布在江蘇、浙江、廣東、山東等省份，在基本公共服務(wù)支出增加、人口老齡化、環(huán)境治理成本增加等多項問題的共同影響下，僅有47個縣（市）處于收支平衡狀態(tài)，剩余地區(qū)的財政收入都低于財政支出，實際財力空間有限，極少數(shù)地區(qū)的可用財力甚至無法滿足最基本的“三保”支出需求。第二，債務(wù)規(guī)模龐大。相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，截至2020年年底，我國地方政府的顯性債務(wù)總體規(guī)模約25.5萬億元，呈現(xiàn)逐年穩(wěn)步增加態(tài)勢，2015年的總體顯性債務(wù)僅為4.8萬億元，說明地方政府面臨逐步增加的償債壓力與政府信用風險。此外，投資者長期觀念認為，以政府信用為背書，由地方性融資平臺發(fā)行的債務(wù)、國企債務(wù)屬于隱性政府債務(wù)，此類債務(wù)出現(xiàn)違約情況后將由地方政府接管或提供救助。截至2020年年底，我國政府隱性債務(wù)總體規(guī)模預(yù)測為57.3萬億元，而2010年的隱性政府債務(wù)僅為10.7萬億元［2］。

1.3? ?現(xiàn)實影響

從社會發(fā)展角度來看，地方財政壓力過大，最終會引發(fā)債務(wù)違約、財政可持續(xù)風險突出、民生支出受限等問題，這也是地方財政壓力問題造成的現(xiàn)實影響。第一，債務(wù)違約。近年來，我國政府的舉債規(guī)模持續(xù)增大，截至2019年，如果同時考慮隱性債務(wù)和顯性債務(wù)，我國中央政府的債務(wù)率為17%，地方政府債務(wù)率高達61%，部分地方政府的財政收入甚至無法償還到期債務(wù)本息，最終出現(xiàn)債務(wù)違約現(xiàn)象，此類問題常見于中西部等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。第二，財政可持續(xù)風險突出。財政可持續(xù)性是衡量財政總體風險系數(shù)的一項關(guān)鍵指標，如果地方政府未來盈余現(xiàn)值在任何時間段都超過現(xiàn)有債務(wù)存量，則表明地方財政具備可持續(xù)性。然而，當前部分地方政府都面臨稅費收入無法支撐財政支出，或是稅費收入與發(fā)行債務(wù)等其他資金來源的總和無法支撐財政支出的問題，財政陷入不可持續(xù)狀態(tài)，如果在事態(tài)徹底惡化前沒有妥善解決各項現(xiàn)實問題，最終將引發(fā)系統(tǒng)性金融風險事件。第三，民生支出受限。民生支出在財政支出總體結(jié)構(gòu)中占據(jù)較高比例，普遍超過30%，部分地區(qū)的民生支出比例超過35%，一些地區(qū)由于財政壓力過大，選擇采取壓縮民生支出的措施來緩解壓力，如減少教育支出、社會保障支出，如此很難切實滿足日益增長的民生保障需求。

2? ? ?有效緩解地方財政壓力的策略

2.1? ?推進事權(quán)與支出責任改革

由于地方政府在分稅制體制下的一般預(yù)算收支缺口居高不下、持續(xù)擴大，為有效化解地方財政壓力，當務(wù)之急是推進事權(quán)和支出權(quán)限責任劃分改革，具體可采取合理劃分事權(quán)范圍、合理界定支出責任、建立動態(tài)調(diào)整機制3項策略。第一，合理劃分事權(quán)范圍。首先，嚴格遵循“誰收益誰承擔”原則，分別由中央政府承擔全國性收益事權(quán)，地方政府承擔轄區(qū)內(nèi)地方收益事權(quán)，并由中央政府與地方政府共同承擔跨區(qū)域事權(quán)［3］。其次，梳理原有中央政府與地方政府二者事權(quán)關(guān)系，把地方政府承擔的交叉事權(quán)歸還中央，配置給中央的地方事權(quán)歸還給地方政府，并由中央政府承擔更多支出責任。最后，細致劃分各級地方政府事權(quán)范圍，把事權(quán)責任落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，重點細化混合事項，并建立清晰明確的事權(quán)劃分程序。第二，合理界定支出責任。支出責任屬于財政范疇，強調(diào)履行事權(quán)成本的承擔者，需要將事權(quán)劃分作為支出責任分解的依據(jù)，根據(jù)事權(quán)劃分情況，按比例承擔相應(yīng)的支出責任。正常情況下，各級地方政府作為轄區(qū)管理主體，承擔居民公共需求的相應(yīng)事權(quán)及支出責任，將財政收入作為支出責任資金來源，并由中央政府承擔所屬事權(quán)支出責任，可以通過轉(zhuǎn)移支付方式，委托地方政府代為履行支出責任。同時，對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，考慮到地方財力有限，中央政府可視實際情況承擔部分救助責任。第三，建立動態(tài)調(diào)整機制。考慮到中央政府與各級地方政府的事權(quán)關(guān)系處于動態(tài)變化狀態(tài)，為合理界定支出責任，必須建立動態(tài)調(diào)整機制，縱向或橫向調(diào)整事權(quán)與支出責任。縱向調(diào)整機制把“外部性程度+信息復(fù)雜程序”作為調(diào)整依據(jù)，根據(jù)各項事權(quán)的外部性程度來判斷屬于哪一級政府事權(quán)，適用于環(huán)境治理等事權(quán)。橫向調(diào)整機制以行政效率為調(diào)整依據(jù)，各級地方政府的行政效率越高，則事權(quán)分配優(yōu)先等級越高，從而在控制支出規(guī)模的前提下順利履行事權(quán)責任。

2.2? ?推行PPP項目模式

基礎(chǔ)設(shè)施投資、運維管理支出是地方財政支出的重要組成部分。在傳統(tǒng)項目模式下，各級地方政府作為道路、橋梁、給排水管網(wǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資者，建設(shè)規(guī)模與地方財政壓力成正比。部分地區(qū)因城市建設(shè)步伐過快、同時期建設(shè)大量基礎(chǔ)設(shè)施，從而承擔超出其承受能力的財政壓力，最終引發(fā)大規(guī)模舉債等連鎖問題。對此，需要全面推行公益性政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）項目模式，吸引社會資本參與項目建設(shè)、運維管理，賦予其一定年限內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)，或是每年提供一定比例的財政補償與稅收優(yōu)惠等政策作為項目投資回報。簡單來講，吸引社會資本，由社會資本替代地方政府承受項目成本支出壓力，從而在順利建成大量城市基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、加快城市發(fā)展步伐、刺激社會經(jīng)濟的前提下，把地方財政壓力控制在可承受范圍內(nèi)［4］。考慮到PPP項目運作周期較長，多數(shù)項目的合作周期在10～35年不等，必須建立完善的長效監(jiān)管制度，委派專人對合同內(nèi)容以及項目策劃立項、采購、執(zhí)行、移交等重要環(huán)節(jié)進行跟蹤監(jiān)督，避免因項目運作失敗而導(dǎo)致地方政府承受兜底風險，或是因其他各類原因?qū)е律鐣Y本對PPP項目有顧慮。

2.3? ?完善地方稅體系

稅收收入大量銳減是地方財政缺口擴大的關(guān)鍵原因，導(dǎo)致地方財政陷入不可持續(xù)狀態(tài)。為徹底解決這一問題，必須著手完善地方稅體系，為地方政府提供穩(wěn)定財政收入，具體可采取健全法律法規(guī)、適時賦予稅政管理權(quán)、加強稅種建設(shè)、補充非稅收入4項策略。第一，健全法律法規(guī)。法律法規(guī)在稅收管理期間起到監(jiān)督約束作用，法律法規(guī)完善程度越高，則有效稅收比例越高，可以預(yù)防逃稅問題。因此，需要通過立法形式確定現(xiàn)有合理稅收制度，并補充完善原有稅收法律法規(guī)內(nèi)容，以此增強征稅行為法律約束力。同時，遵循從實際出發(fā)原則，重點考慮各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況、實際稅收需求，由省級政府根據(jù)實際情況來適度調(diào)整稅收政策、補充稅收法律法規(guī)［5］。第二，適時賦予稅政管理權(quán)。在現(xiàn)有分稅制背景下，中央政府擁有絕對話語權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)地位，且多數(shù)稅收收入上交中央政府，地方政府財政訴求并未得到有效滿足。對此，需要賦予各級地方政府一定程度的自主權(quán)，根據(jù)財政訴求來主導(dǎo)地方稅體系建設(shè)，中央政府扮演監(jiān)管者角色，負責把控整體建設(shè)方向和糾正不合理行為。第三，加強稅種建設(shè)。在挑選全新的地方主體稅種時，必須滿足流動性低、稅源廣、稅基寬、有利于促進地方經(jīng)濟均衡發(fā)展等多項條件。結(jié)合我國實際國情來看，財產(chǎn)稅、所得稅等稅種具備上述條件，需要挑選若干試點推行全新稅種，持續(xù)積累經(jīng)驗，最終全面施行全新的地方稅體系。第四，補充非稅收入。由于國民經(jīng)濟步入新常態(tài)階段，地方稅剩余潛力有限，如果盲目加大地方稅征收力度，容易對經(jīng)濟發(fā)展和社會秩序造成負面影響。因此，在完善地方稅體系的同時，還需要把非稅收入作為地方財政收入的重要補充，通過征收各類型使用費、規(guī)費來滿足公共支出需求，并嚴格規(guī)定各級地方政府的規(guī)費管理職責、收費權(quán)限，避免出現(xiàn)盲目收費、資金無序使用等情況。

2.4? ?優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付是彌補地方財政缺口的重要手段，需要著手完善現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度，制度合理程度越高，則地方財政壓力越小，具體可采取優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、完善績效評價機制、完善監(jiān)督機制、加大政府間轉(zhuǎn)移支付力度4項策略。第一，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。在劃分轉(zhuǎn)移支付區(qū)域時，嚴格遵循基本公共服務(wù)均等化原則，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度、基本公共服務(wù)質(zhì)量來確定轉(zhuǎn)移支付力度，集中資源向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)傾斜，確保各地區(qū)居民享受基本一致的公共服務(wù)。同時，把轉(zhuǎn)移支付項目拆解為一般性項目、特殊性項目等種類，制定面向各類項目的專屬管理制度。第二，完善績效評價機制。將轉(zhuǎn)移支付支出效率作為評價內(nèi)容，設(shè)立多項量化指標，如果往期轉(zhuǎn)移支付沒有得到高效利用，則對相關(guān)人員進行問責，并酌情縮小下一階段轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，把資源傾斜至其他地區(qū)［6］。第三，完善監(jiān)督機制。推行全面預(yù)算管理模式，對轉(zhuǎn)移支付資金配置等重要環(huán)節(jié)進行預(yù)算公開、決策程序公開，并對支付過程進行全面審核監(jiān)管。如果中途出現(xiàn)私自變更資金用途等違規(guī)操作行為，或是資金使用效率未達到預(yù)期水準，則對相關(guān)人員進行問責。第四，加大政府間轉(zhuǎn)移支付力度。建立轉(zhuǎn)移支付動態(tài)調(diào)整機制，定期對各地區(qū)的支付需求、財政收支情況、實際稅收能力、資金缺口進行綜合評價，把已知信息導(dǎo)入計算公式，核算實際需要轉(zhuǎn)移支付的分配資金，以此調(diào)整各級地方政府在不同階段的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。簡單來講，通過轉(zhuǎn)移支付手段，始終保持地方財政需求和轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模匹配狀態(tài)。

2.5? ?控制地方債務(wù)規(guī)模

當前部分地方政府的債務(wù)存量規(guī)模較為龐大，每年持續(xù)消耗大量資金用于到期債務(wù)還本付息，如果不采取相應(yīng)處理措施，僅通過完善地方稅體系等常規(guī)手段，無法在短期內(nèi)顯著提高地方財政可持續(xù)性。對此，可明確規(guī)定地方政府債務(wù)資金來源、管理使用標準、償還方法等，禁止地方政府臨時借債，并引入風險預(yù)警體系。隨后，分階段穩(wěn)步化解存量債務(wù)，化解過程拆分為鎖定債務(wù)總量、處理存量債務(wù)、嚴格考核制度3個階段。第一，鎖定債務(wù)存量。要求各級地方政府在約定時間內(nèi)準確核定存量債務(wù)的本息規(guī)模、到期時間，確定債務(wù)償還責任，如果存在缺乏正當理由申請單債務(wù)的，則采取核減本金、與債權(quán)人重新簽訂合同等處理方式，避免債務(wù)規(guī)模無限制擴大。第二，處理存量債務(wù)。根據(jù)已掌握信息，確定每筆債務(wù)的償還方式、償還順序與償還資金來源。正常情況下，采取償債基金方式來償還即將到期的經(jīng)常性項目負債，對資本性項目實施科學(xué)管理，通過獲取項目收益來償還項目債務(wù)，優(yōu)先償還經(jīng)常性債務(wù)和私人部門債務(wù)，后期償還資本性項目債務(wù)和公共部門債務(wù)。第三，嚴格考核制度。設(shè)立多項量化指標，在地方政府采取舉債措施時，使用量化指標論證舉債必要性、方案可行性，駁回不合理的舉債方案，并委派專人長期跟蹤考核舉債活動。

2.6? ?深化財政改革

以控制財政支出規(guī)模、提高資金利用效率為目標，客觀評估現(xiàn)有財政體制狀況，找出資金使用效率低的根本原因。隨后，全面推行預(yù)算管理制度。一方面，細化預(yù)算編制內(nèi)容，準確測算全面預(yù)算收入，按照分稅制財政體制計算本地區(qū)可用財力，再根據(jù)部門職能定位、工作目標來確定支出預(yù)算，重點把尚未納入政府預(yù)算的財政資金納入預(yù)算編制范疇，增強預(yù)算透明度及調(diào)控能力。另一方面，明確預(yù)算運作程序，將預(yù)算過程分解為預(yù)算編制、執(zhí)行調(diào)整、決算三個階段，明確規(guī)定各階段流程步驟及標準要求，形成系統(tǒng)性制度體系，增強預(yù)算管理規(guī)范性。

3? ? ?結(jié)束語

我國地方財政壓力問題由來已久，成因錯綜復(fù)雜，如果放任問題發(fā)展，最終會造成不良的連鎖反應(yīng)。各級地方政府應(yīng)提高對財政壓力問題的關(guān)注程度，鎖定問題根本成因，積極落實推進事權(quán)與支出責任改革、推行PPP項目模式、完善地方稅體系、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度、控制債務(wù)規(guī)模等多項策略，實現(xiàn)地方財政均衡可持續(xù)發(fā)展目標。

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［收稿日期］2023-06-24

［作者簡介］陳興旺（1976— ），男，安徽樅陽人，高級經(jīng)濟師，主要研究方向：財政稅收。