公立醫(yī)院全面預(yù)算管理體系構(gòu)建研究

袁莉瑋

［摘 要］當(dāng)前公立醫(yī)院在預(yù)算管理方面存在著制度及組織體系不健全、管理流程不清晰、績效管理不規(guī)范、與信息化缺乏有效銜接等問題。本文立足公立醫(yī)院預(yù)算管理現(xiàn)狀，從制度、組織、流程、績效體系構(gòu)建等方面提出覆蓋全面的預(yù)算管理體系建設(shè)方案，以達(dá)到規(guī)范公立醫(yī)院經(jīng)濟(jì)運行，促進(jìn)提質(zhì)增效的目的。

［關(guān)鍵詞］公立醫(yī)院；全面預(yù)算管理；績效管理；信息化

1? ? ?公立醫(yī)院全面預(yù)算管理概述

1.1? ?公立醫(yī)院全面預(yù)算管理概念

20世紀(jì)90年代，我國頒布《中華人民共和國預(yù)算法》，明確了政府預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的法律地位和程序。進(jìn)入21世紀(jì)以來，先后出臺了《關(guān)于企業(yè)施行財務(wù)預(yù)算的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推動預(yù)算績效管理的意見》《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃》《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》等文件規(guī)章。

全面預(yù)算就是以醫(yī)院年度計劃目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，充分運用預(yù)算手段，將所有收支納入預(yù)算管理范圍，對全部經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行管理［1］。

1.2? ?公立醫(yī)院全面預(yù)算管理的必要性

公立醫(yī)院普遍存在管理意識落后、缺乏約束機制的情況，此外，不以營利為目的的公益屬性帶來了運行成本較高的問題，如何將有限的資源進(jìn)行科學(xué)充分的調(diào)配，使資金最大限度地發(fā)揮出效能是醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理中面臨的一個現(xiàn)實問題。預(yù)算管理作為醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理中的重中之重，越來越受到醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)工作者的關(guān)注，構(gòu)建全面預(yù)算管理體系迫在眉睫［2］。

2? ? ?公立醫(yī)院全面預(yù)算管理中存在的問題

2.1? ?全面預(yù)算管理制度及組織體系不健全

全面預(yù)算管理綜合性強、影響面廣，與公立醫(yī)院運行的方方面面密切相關(guān)，需要從決策層到執(zhí)行層的重視以及各部門的積極配合［3］。部分公立醫(yī)院存在“重業(yè)務(wù)、輕管理”的思想，對于預(yù)算管理，領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，各部門的參與程度不足；針對預(yù)算未制定覆蓋各環(huán)節(jié)的管理辦法，缺乏制度上的約束；組織體系不明確，責(zé)任劃分不清晰，各層級、各部門不清楚自身在預(yù)算管理中的職責(zé)所在，這就給預(yù)算管理工作的開展帶來了困難。

2.2? ?全面預(yù)算管理流程不清晰

部分公立醫(yī)院預(yù)算管理停留在初級階段，未梳理建立清晰的全面預(yù)算管理流程，預(yù)算編制、審核、執(zhí)行中存在諸多問題。

2.2.1? ?預(yù)算編制不準(zhǔn)確

編制方法選擇不合理，不能根據(jù)預(yù)算項目特點靈活選擇一種或多種方法，部分醫(yī)院機械地選擇增量預(yù)算法，使部分預(yù)算數(shù)據(jù)脫離實際，工作難以開展。預(yù)算編制信息不準(zhǔn)確，未對單位人員編制數(shù)、實有人數(shù)、資產(chǎn)數(shù)據(jù)、項目信息進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)統(tǒng)計和及時更新，造成預(yù)算編制信息和不準(zhǔn)確。

2.2.2? ?預(yù)算審核不嚴(yán)格

預(yù)算審核不嚴(yán)，醫(yī)院各部門管理人員對本部門預(yù)算編制不重視，將未經(jīng)仔細(xì)研究的預(yù)算報給醫(yī)院財務(wù)部門，財務(wù)部門對報上來的各部門預(yù)算簡單匯總形成醫(yī)院總預(yù)算上報決策層，醫(yī)院決策層由于對各部門工作欠缺了解，一般直接審核通過對外上報。各部門管理者、財務(wù)部門及醫(yī)院決策層對預(yù)算審核把關(guān)不嚴(yán)，易造成預(yù)算金額和績效目標(biāo)設(shè)置不準(zhǔn)確、財政資金浪費的情況。

2.2.3? ?預(yù)算執(zhí)行偏離目標(biāo)

出現(xiàn)隨意調(diào)整預(yù)算或超出預(yù)算資金使用范圍的情況；對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度缺乏有效督促和監(jiān)管，預(yù)算執(zhí)行不能達(dá)到序時進(jìn)度，執(zhí)行緩慢或偏離年初設(shè)定目標(biāo)。

2.3? ?全面預(yù)算績效管理不規(guī)范

未將績效運行監(jiān)控和績效自評工作做實做細(xì)，或自評結(jié)果虛假、脫離實際，缺少相關(guān)佐證材料；績效考核未成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)或工作小組，績效指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)不合理，績效考核不規(guī)范；績效評價結(jié)果應(yīng)用不到位，績效考評結(jié)果與項目主管院長及項目負(fù)責(zé)人的年終績效不掛鉤，績效管理有失嚴(yán)肅性，也違背了績效考評的初衷。

2.4? ?全面預(yù)算管理與信息化缺乏有效銜接

若要對公立醫(yī)院實現(xiàn)“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算管理，必然離不開信息系統(tǒng)的支持［4］。目前，部分公立醫(yī)院管理層重視程度不夠，財務(wù)人員僅具備財務(wù)知識，對信息技術(shù)方面幾乎一無所知，信息技術(shù)人員財務(wù)知識欠缺，無法實現(xiàn)預(yù)算管理信息化系統(tǒng)的研究與開發(fā)。信息的不對稱和員工能力水平的限制使預(yù)算管理信息化工作的開展舉步維艱，而缺乏信息化支撐的預(yù)算管理工作必然面臨巨大挑戰(zhàn)。

3? ? ?公立醫(yī)院全面預(yù)算管理體系構(gòu)建

3.1? ?制度體系

公立醫(yī)院應(yīng)制定全面預(yù)算管理辦法，使預(yù)算管理有據(jù)可依，使預(yù)算管理理念深入人心，形成人人有責(zé)、人人盡責(zé)的良好局面，提升醫(yī)院資金使用效率。

3.2? ?組織體系

應(yīng)建立由全面預(yù)算管理委員會、全面預(yù)算管理辦公室、預(yù)算歸口管理部門、預(yù)算部門構(gòu)成的組織體系，確保醫(yī)院所有部門和科室全部納入該預(yù)算體系，責(zé)任能夠清晰分解、準(zhǔn)確落實到每一級預(yù)算責(zé)任單元、責(zé)任人。

3.2.1? ?全面預(yù)算管理委員會

全面預(yù)算管理委員會是預(yù)算編制的領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)，院長、書記任委員會主任，總會計師任委員會副主任，各副院長、院長助理、黨委/院長辦公室主任、財務(wù)部部長任委員，該委員會負(fù)責(zé)醫(yī)院預(yù)算管理工作中涉及的重大事項審議決策，下設(shè)全面預(yù)算管理辦公室。

3.2.2? ?全面預(yù)算管理辦公室

全面預(yù)算管理辦公室負(fù)責(zé)預(yù)算日常事項的具體開展，一般設(shè)在財務(wù)部，財務(wù)部部長任辦公室主任，財務(wù)部設(shè)置預(yù)算專員，其他各預(yù)算部門設(shè)置預(yù)算聯(lián)絡(luò)員，在日常管理工作中，預(yù)算專員與預(yù)算聯(lián)絡(luò)員加強溝通與合作，及時解決預(yù)算中遇到的難點。

3.2.3? ?預(yù)算歸口管理部門

包括收入預(yù)算歸口管理部門和支出預(yù)算歸口管理部門。負(fù)責(zé)會同預(yù)算科室編制歸口收入、支出預(yù)算，并監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。此外，負(fù)責(zé)管理職能范圍內(nèi)的全院性項目預(yù)算，組織和監(jiān)督所分管項目。

具體來說，人力資源部負(fù)責(zé)離退休人員、在編人員、其他人員等各類型人員的信息統(tǒng)計更新以及人員經(jīng)費預(yù)算的編制，人員經(jīng)費預(yù)算編制應(yīng)做到費用類別清晰且覆蓋全面，主要涉及基本工資、績效工資、津貼補貼、社保及公積金、住房補貼、退休費等支出經(jīng)濟(jì)分類；招標(biāo)采購部負(fù)責(zé)編制全院招采預(yù)算，將按工作要求審核后的招采匯總及詳細(xì)數(shù)據(jù)報預(yù)算辦公室；國有資產(chǎn)與醫(yī)學(xué)裝備部負(fù)責(zé)審核匯總醫(yī)院預(yù)算中涉及的單價百萬元以上設(shè)備的購置情況，并按要求提供設(shè)備購置必要性、現(xiàn)有設(shè)備存量情況及使用情況等詳細(xì)信息；此外，基建、總務(wù)、科研教學(xué)等其他歸口部門也是按照本部門開展工作的具體要求牽頭開展所涉及經(jīng)費項目的預(yù)算編制及初審工作。

3.2.4? ?預(yù)算部門

指醫(yī)院全部醫(yī)療、行政部門，是醫(yī)院預(yù)算的執(zhí)行者和最底層，負(fù)責(zé)做好職責(zé)范圍內(nèi)的預(yù)算管理工作，堅持貫徹執(zhí)行醫(yī)院整體預(yù)算方針，為構(gòu)建醫(yī)院整體預(yù)算體系打好地基。

3.3? ?流程體系

3.3.1? ?預(yù)算編制

醫(yī)院應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)完整、準(zhǔn)確、及時地完成預(yù)算編制工作。應(yīng)當(dāng)堅持公立醫(yī)院的公益性，結(jié)合財政政策傾斜支持，積極參與公立醫(yī)院改革，結(jié)合醫(yī)院發(fā)展規(guī)劃合理預(yù)計年度收支目標(biāo)；程序公開透明，注重事前績效評估和專家論證；預(yù)算相關(guān)決策須經(jīng)醫(yī)院集體決策程序，并納入院務(wù)公開內(nèi)容；堅持“過緊日子”思想，厲行節(jié)約，統(tǒng)籌兼顧，重點工作確保優(yōu)先開展；加強成本控制，編制支出預(yù)算充分考慮到工作量、人員編制等因素變化；預(yù)算編制應(yīng)與醫(yī)院人力資源、招標(biāo)采購、國有資產(chǎn)與醫(yī)學(xué)裝備等部門合力完成，以確保編制的預(yù)算信息完整、準(zhǔn)確，全方位、多維度地涵蓋醫(yī)院預(yù)算各個方面。

預(yù)算編制應(yīng)結(jié)合以前年預(yù)算執(zhí)行情況和本年發(fā)展規(guī)劃，合理設(shè)置編制方法并按照“兩上兩下”的程序進(jìn)行。“一上”階段，各部門應(yīng)根據(jù)本部門本年實際收支情況及下年將要開展的新項目編制本部門下年收支計劃，報預(yù)算管理辦公室，預(yù)算管理辦公室根據(jù)各部門的收支計劃，進(jìn)行科學(xué)測算和論證，提出“一上”預(yù)算建議方案；“一下”階段，預(yù)算管理辦公室將經(jīng)全面預(yù)算管理委員會審核、調(diào)整后的“一下”預(yù)算控制數(shù)向各部門下達(dá)，并征求意見；“二上”階段，各部門根據(jù)反饋意見重新調(diào)整預(yù)算并報預(yù)算管理辦公室，預(yù)算管理辦公室對醫(yī)院各科室預(yù)算進(jìn)行綜合平衡后，編制“二上”預(yù)算執(zhí)行方案報全面預(yù)算管理委員會審議，形成醫(yī)院年度預(yù)算；“二下”階段，預(yù)算管理辦公室將經(jīng)預(yù)算管理委員會批準(zhǔn)的預(yù)算，“二下”到各預(yù)算部門，各部門嚴(yán)格按下發(fā)的批復(fù)數(shù)執(zhí)行。

3.3.2? ?預(yù)算執(zhí)行

醫(yī)院各級要嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算，堅決做到“無預(yù)算不支出、無預(yù)算不采購”。預(yù)算執(zhí)行要求達(dá)到序時進(jìn)度，各部門要提前謀劃，避免出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行無計劃、年底突擊花錢的情況。各預(yù)算部門負(fù)責(zé)做好本部門有關(guān)預(yù)算執(zhí)行；各預(yù)算歸口管理部門定期報告預(yù)算執(zhí)行情況，對執(zhí)行差異較大的情況進(jìn)行分析；全面預(yù)算管理辦公室通過定期召開執(zhí)行進(jìn)度推進(jìn)會或通報等多種方式，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行“雙督促、雙監(jiān)控”，分析執(zhí)行中的困難堵點和突出問題，

提出切實可行的解決措施或改進(jìn)方案。

3.3.3? ?預(yù)算調(diào)整

年度預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，不得隨意調(diào)整。確需調(diào)整的，應(yīng)履行規(guī)定程序并報業(yè)務(wù)主管部門。一般來說，人員經(jīng)費與公用經(jīng)費間不得隨意調(diào)整，涉及新增資產(chǎn)和政府采購的事項不得隨意調(diào)整。

3.4? ?績效體系

將績效管理理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，通過對預(yù)算項目或各項支出的績效目標(biāo)設(shè)置及對后期完成程度進(jìn)行清晰且可考證的評價，達(dá)到“花錢必見效”，促進(jìn)醫(yī)院預(yù)算收支質(zhì)量和效益的提升。

3.4.1? ?事前績效評估

在項目立項環(huán)節(jié)，按照簡便有效的原則，選取成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法中的一種或多種方法，從立項的意義及必要性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性等維度對項目展開論證。事前績效評估結(jié)果是項目申報評審的重要參考依據(jù)，醫(yī)院根據(jù)預(yù)算項目事前績效評估結(jié)果確定項目排序，優(yōu)先保證重點項目開展。

3.4.2? ?績效目標(biāo)管理

績效目標(biāo)是預(yù)算資金在一定期限內(nèi)預(yù)計達(dá)到的產(chǎn)出和效果。預(yù)算績效目標(biāo)按照“誰使用資金、誰編制目標(biāo)”的原則，由各項目申報部門科學(xué)合理地設(shè)定。

醫(yī)院預(yù)算管理辦公室應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點及業(yè)務(wù)類型，并參照國家或行業(yè)相關(guān)指標(biāo)庫，建立本醫(yī)院績效指標(biāo)庫，供預(yù)算項目申請部門選擇。設(shè)置績效目標(biāo)應(yīng)包含總體目標(biāo)、績效指標(biāo)和指標(biāo)值等主要方面。績效指標(biāo)又可具體分為成本指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo) 、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)四類。

績效指標(biāo)的選擇要做到科學(xué)合理、切實可行且易考評。指標(biāo)選擇與預(yù)算項目類型、特點緊密相關(guān)，例如：設(shè)備購置類項目往往需要設(shè)置“項目預(yù)算總控制數(shù)”“新增專用設(shè)備數(shù)量”“裝機完成率”“維護(hù)費指數(shù)”等關(guān)鍵指標(biāo)；基建修繕類項目往往需要設(shè)置“項目預(yù)算總控制數(shù)”“改造（新增）房屋建筑物面積”“驗收合格率”等關(guān)鍵指標(biāo)；培訓(xùn)培養(yǎng)或科研類項目往往需要設(shè)置“培訓(xùn)人員考核合格率”“專家授課課時數(shù)”

“發(fā)表論文數(shù)量”“形成專利數(shù)量”等關(guān)鍵指標(biāo)。

3.4.3? ?績效運行監(jiān)控

對績效目標(biāo)完成情況、預(yù)算資金執(zhí)行情況開展監(jiān)控，建立“雙監(jiān)控、雙督促”機制。定期通報監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題，及時糾偏止損。對運行監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的績效目標(biāo)執(zhí)行偏差或執(zhí)行進(jìn)度緩慢等情況，應(yīng)認(rèn)真分析原因并及時采取措施，保障項目能順利達(dá)到年初設(shè)定的目標(biāo)。

3.4.4? ?績效評價

項目申報部門根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)及各指標(biāo)權(quán)重，按照程序?qū)︻A(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進(jìn)行系統(tǒng)和客觀的自評，各項目申報部門對自評結(jié)果的真實性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。此外，應(yīng)當(dāng)加強對自評結(jié)果的整理、分析，在今后制定政策時考慮項目自評結(jié)果的影響因素，自評結(jié)果不理想的項目需要探究原因并立整立改。

3.4.5? ?績效管理工作結(jié)果應(yīng)用

根據(jù)績效監(jiān)控、績效評價結(jié)果等信息，通過與考核或激勵等方式結(jié)合，提升預(yù)算執(zhí)行效果，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。具體做法主要是優(yōu)先保障績效執(zhí)行較好的部門或項目；對預(yù)算項目及時整合協(xié)調(diào)，避免交叉重復(fù)、碎片化；將績效工作結(jié)果與年終獎懲、干部晉升等掛鉤，切實提高資金使用效益，促進(jìn)公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展。

3.5? ?構(gòu)建全面預(yù)算管理信息化體系

應(yīng)加強預(yù)算管理信息化建設(shè)，對預(yù)算全過程實現(xiàn)信息化管理［5］。預(yù)算管理系統(tǒng)要與醫(yī)院其他信息系統(tǒng)有效對接，或進(jìn)一步構(gòu)建院內(nèi)信息系統(tǒng)一體化平臺，通過該一體化平臺實現(xiàn)人員管理系統(tǒng)、財務(wù)核算系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)及采購模塊等的融合，預(yù)算所需數(shù)據(jù)直接從其他各系統(tǒng)和模塊匯總或提取，充分利用數(shù)字化賦能，加速提質(zhì)增效。

4? ? ?結(jié)束語

綜上，公立醫(yī)院要想提質(zhì)增效、實現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展，構(gòu)建全面預(yù)算管理體系勢在必行。同時，要將全面預(yù)算管理體系與醫(yī)院各運營模塊緊密銜接，充分利用信息化支持，優(yōu)化資源配置，提高綜合競爭力。

主要參考文獻(xiàn)

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［收稿日期］2023-07-01