某科研事業單位政府采購內部控制信息化建設探討

姜秀慧 胡萍 徐欣然

［摘 要］科研事業單位政府采購內部控制是通過建立單位內部管理制度、授權審批流程和信息系統等措施，與國家層面的法律法規等外部控制方法互相補充、共同制約，規范和約束單位政府采購的有效措施和手段。目前，很多事業單位政府采購活動內部控制體系還存在體系制度不健全、業務模塊獨立、信息資源未能共享、風險評估不全面、信息技術手段不高等問題，不能真正通過內部控制體系來約束和控制政府采購活動。本文以某科研事業單位為例，從信息化角度， 探討將內部控制體系嵌入信息系統之中，將單位內部采購流程與單位外部采購流程形成大閉環和小閉環信息系統，以將所有控制在流程中解決，加強政府采購流程的信息化監督與管理，以真正實現單位政府采購內控閉環管理的程序化和常態化。該系統建設對其他科研事業單位政府采購內部控制信息系統建設也有一定的參考作用。

［關鍵詞］事業單位；政府采購；內部控制；閉環信息系統；信息化

0? ? ?引 言

政府采購是政府宏觀調控經濟的一種有效手段［1］，隨著社會和經濟的發展，我國政府采購制度、法律體系日漸完善，基本上能通過法律法規控制、社會監督等外部方式來規范和約束政府采購。但單純依賴這些外部控制，不能真正提高政府采購效率、降低行政成本、促進廉政建設，所以亟待建立一種落實法律法規和監督等外部控制的內部控制——政府采購內部控制體系或手段。通過內部控制體系或手段與外部控制互相補充、共同制約，以更好地控制和完善政府采購行為。

近些年來，黨和國家政府在不斷規范外部控制的同時，也高度重視政府采購活動的內部控制，陸續出臺了《行政事業單位內部控制規范（試行）》《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》（財庫〔2016〕99號）等法律法規來指導政府采購活動的內部控制建設。這些制度和規定，從不同方面為行政事業單位政府采購活動內部控制體系和制度的建立和完善提供指導。但總體上看，行政事業單位政府采購活動內部控制體系建設過程中還存在體系制度不健全、業務模塊獨立、信息資源未能共享、風險評估不全面、信息技術手段不高等問題，不能真正通過內部控制體系來約束和控制政府采購活動。

根據控制論的基本理論與觀點，政府采購內部控制建設的關鍵是政府采購內部流程設計和信息系統建設，將內部控制體系嵌入信息系統之中，所有控制在流程中解決［2］，方可以改變業務活動管理分塊、信息分割的局面，真正實現單位內控閉環管理的程序化和常態化。本文從信息化角度，以某科研事業單位為例，重點探討適用于科研事業單位政府采購內部控制的信息系統建設。

1? ? ?某科研事業單位政府采購內部控制閉環流程

1.1? ?政府采購內部控制含義

從理論上來說，政府采購內部控制尚無具體定義，但內部控制的含義比較明確。在財政部2012年下發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》中，內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。參照此定義，政府采購內部控制可定義為：政府采購主體根據國家政府采購相關法律法規等制度的要求，結合單位實際情況，通過建立制度、授權審批流程和信息系統等自我控制管理措施，對單位政府采購業務工作活動進行風險防范和管控，以保障政府采購工作的質量、效率和安全，提升單位政府采購管理水平。

1.2? ?某科研事業單位政府采購內部控制流程

按照政府采購內部控制的概念與思想，政府采購業務是執行預算和計劃的一個過程。這個過程執行的是采購需求提出、采購執行、合同和驗收環節等工作流程和制度的一個小閉環管理系統。故政府采購內部控制流程可包括采購計劃與需求提出、采購方案確定、采購文件審批、采購合同審批、采購款項支付審批、驗收審批等6個審批子流程和若干步驟組成的一個主流程，各子流程審批步驟相對獨立。以某科研事業單位為例，其內部控制視角下的政府采購業務流程具體如圖1所示。

2? ? ?某科研事業單位政府采購內部控制信息系統建設

根據上述政府采購內部控制定義，政府采購活動內控建設不僅僅是內部各業務之間建立相互銜接的體系制度、工作規程和管理系統等自我控制措施，也要考慮國家政府采購相關法律法規等制度的要求。從管理學和系統動力學的角度來看，內部控制系統是一個信息管理反饋系統，一般是采取閉環控制方式，將控制活動貫穿于業務活動的各個環節，通過各種信息反饋，促進系統不斷調節、優化。因此，科研事業單位政府采購內部控制系統，不僅是單位內部執行政府采購預算、計劃、采購執行、合同和驗收環節等工作流程和制度的一個小閉環管理系統，也是一種按照國家政府采購相關法律法規等制度的要求執行預算與計劃的一個大閉環管理系統。

2.1? ?某科研事業單位政府采購大閉環框架

科研事業單位政府采購內部控制大閉環管理系統由內、外部控制平臺和系統組成。外部管理系統和平臺有中國政府采購網、主管機關和部門、代理機構等，主要完成國家所要求的政府采購計劃編報、采購意向公開、合同公示、采購完成情況上報等。根據政府采購執行預算與計劃的過程，內部管理系統和平臺一般有預算/計劃管理系統、合同管理系統、資產管理系統、財務管理系統等。政府采購管理內部控制大閉環管理系統與內、外部系統或平臺的關系如圖2所示。

2.2? ?某科研事業單位政府采購小閉環信息系統建設基本思想與原則

2.2.1? ?用整體性思維建設政府采購內部控制體系和各業務活動模塊

根據前述政府采購業務流程與步驟，可以看出，與政府采購執行預算與計劃的過程活動有關的業務部門比較多，一般有預算/計劃管理部門、合同管理部門、資產管理部門、財務管理部門。政府采購系統建設需要依據預算、合同、資產、財務等環節反饋的信息進行調節和控制，確保實現政府采購的目標，達到內部控制的目的。如果預算、合同、資產、財務等管理部門只考慮各部門自身的業務需要，缺乏整體性思維，則勢必會影響政府采購內部控制建設。如采購部門更關注采購預算、招投標、采購合同、采購客體的數量品牌、采購對象的資質等方面的信息，而財務部門更關注國家財政系統的資金支付系統與預算決算系統，二者對數據信息的要求不一致，將極大妨礙風險控制，因而影響政府采購內部控制體系的效率和作用。必須用整體性思維來建設政府采購內部控制體系，各個業務模塊應該在相對獨立的基礎上密切合作，方能發揮作用，提高效率。