努力構建黨內全過程監督體系

〔作者簡介〕李景治，中國人民大學國際關系學院教授，北京? 100872。

〔摘要〕長期以來，我們重視自上而下的監督，不夠重視自下而上的監督，沒有構建起全過程監督體系。造成領導干部特別是“一把手”貪腐問題屢禁不止。要解決這個問題，必須構建并不斷完善黨內全過程監督體系。全過程監督體系，堅持黨中央的集中統一領導，堅持紀委監委專門監督責任，堅持民主監督與集中監督的有機結合，堅持自上而下監督與自下而上監督相結合。當務之急，是要建立健全黨內全過程監督制度，進一步明確監督主體、監督對象、監督體制機制。發揮同級黨組織相互監督的作用。改進自下而上的民主監督。 積極推進對“一把手”和領導班子的監督。加強領導班子成員之間相互監督。加強各級黨委對監督工作的領導。強化對干部管理工作的監督，完善干部選舉和任用工作監督、“一把手”和領導班子決策監督。加強對黨內全過程監督體系構建的領導與管理。

〔關鍵詞〕全過程監督；全面從嚴治黨；民主監督；“一把手”

〔中圖分類號〕D262.6? 〔文獻標識碼〕A? 〔文章編號〕2095-8048-（2024）01-0004-09

黨的十八大以來，我們黨深入推進全面從嚴治黨，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固，但工作中仍存在一些不足，面臨不少困難和問題。一些干部貪污腐敗和違法亂紀現象屢禁不止，一些高級干部涉案犯罪屢見不鮮，腐敗大案、要案、窩案時有發生。原因是多方面的，其中之一是，我們的監督體系不夠完善。要解決這些問題，就要高度重視全過程監督體系的建立健全，堅持以黨章黨規為依據扎實推進全過程監督，要充分發揮監督主體的作用，進一步優化監督對象，加強對“一把手”和領導班子的監督。強化各級代表大會、全委會和常委會的監督功能。

一、實現黨內全過程監督制度化

在政治體制的構建和運作中，監督的作用往往被輕視。但實際上監督同選舉、決策、執行等環節一樣同等重要。監督的本意是督促檢查。其主要功能是督促上級方針政策的貫徹落實，保障各機關、各部門依法行政。確保各級公職人員遵紀守法、廉潔奉公，自覺抵制腐敗。監督要保障選舉、決策、執行等環節的工作公平公正高效。從監督的主體來說，監督工作可以分為兩個方面。其一，自上而下的監督。包括上級黨委對下級組織、下級黨委的監督和上級紀委監委對下級紀委監委的專門監督。其二，自下而上的監督。即來自廣大黨員群眾、下級組織的監督。從被監督的對象來說，主要是上級組織及其領導干部。

我國的人民民主，是一個完整的體系，是全過程人民民主。全過程民主也包括全過程監督，全過程監督是全過程民主的重要組成部分。全過程監督在黨和國家體制構建和運作中占有重要地位，發揮重要作用，不可或缺。全面從嚴治黨，必須高度重視全過程監督。監督是為了確保各級干部遵紀守法，防止貪污腐敗。建立健全全過程監督，需要進一步加強監督主體職責，明確被監督的對象，完善監督的體制機制。

第一，強化黨內全過程監督主體作用。要完善黨和國家監督體系，需要強化對權力運行的制約和監督。“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督專責機關，主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，推動完善黨和國家監督體系。”〔1〕黨的各級紀律委員會的職責，是監督、執紀、問責、對違紀黨員干部作出符合黨章要求的處分，開展遵紀守法教育。所謂執紀，就是貫徹落實黨的章程和黨的各項紀律規定，對于各種違法亂紀的言行，給與相應的處分；對黨組織和黨員領導干部履行職責、行使權力進行監督。所謂問責，即受理處置黨員群眾檢舉舉報違法違紀行為，開展談話提醒、約談函詢。檢查和處理相關黨組織和黨員違反黨章和黨內法規的案件，進行問責或責任追究。〔2〕

黨和國家監督體系，是黨長期執政的重要制度保障。要確保黨中央集中統一領導，必須健全權威高效、全面覆蓋監督體系。要強化黨內監督主體，加強黨對監督工作的領導。黨的中央和各級紀律檢查機關，由同級黨代表大會選舉產生，并接受黨中央和黨的同級委員會領導。黨的中央紀律檢查委員會全體會議選舉產生中央紀委常務委員會、書記、副書記，并報黨中央批準。黨的地方各級紀律檢查委員會全體會議選舉產生其常務委員會、書記、副書記，報同級黨委批準。各級紀委都在黨中央和同級黨委的領導下工作。同時，黨的中央紀委和地方紀委向同級黨和國家機關、企業、事業單位派駐黨的紀律檢查組。檢查組依據黨章行使各項監督檢查權。

加強黨的集中統一領導和發揮黨內監督主體作用，是我們在反腐敗斗爭和黨的建設方面取得成功的重要經驗。但反腐敗斗爭和黨的建設中存在的問題，也與全過程監督不夠完善密切相關。黨內監督體系還存在薄弱環節和不足之處。我們重視自上而下的監督，而對自下而上的監督重視不夠。自下而上監督的制度、體制、機制建設有待進一步完善。這難免為違法亂紀和貪污腐敗行為留下漏洞。要防止和鏟除貪污腐敗，必須進一步充實監督主體，加強自下而上的監督。人民是國家的主人，黨員是黨的主體。廣大黨員，是黨內監督的主體。完善黨內全過程監督，不僅要加強中央和各級紀委自上而下、同級平行的監督主體，而且要加強自下而上的監督主體，充分保障黨員監督權利。

第二，明確全過程監督的對象。黨和國家監督體系，是黨實現自我凈化、完善、自我革新、自我提高的重要保障，是防止黨蛻化變質的根本舉措。推進黨內監督，完善全過程監督，既要加強監督主體，又要優化監督對象，使監督更能對準需要監督的對象，使監督更能發揮應有的作用。被監督對象既是個人，又是組織，但歸根結底是個人。任何組織都是由個人組成。全面從嚴治黨、加強黨的建設，關鍵是提高黨員特別是黨員干部的素質。而提高黨員素質的重要舉措是加強黨內監督。黨內監督的重點是黨員干部，尤其是各級領導干部。因此，各級監督部門要對黨的各級組織、所有黨員，特別是黨員領導干部實行全過程監督。

要重點加強對高級干部，特別是主要領導干部的監督。監督工作既要抓全面，又要突出重點。堅持打虎與拍蠅相結合，既要打大老虎，重點查辦大案、要案、窩案，又要深入查辦那些直接關系國計民生、損害群眾切身利益、影響黨和國家聲譽的“小”案，以及群眾身邊的貪污腐敗和違法亂紀的小問題。這都是黨內監督的主要對象。

黨內監督是多方面的，但最重要的是政治監督。要“強化政治監督，加強對黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實情況的監督檢查，完善巡視巡察整改、督察落實情況報告制度。”〔3〕政治腐敗是根本的腐敗，也是危害最大的腐敗。政治腐敗體現在各方面，包括背離黨的路線方針政策、政治信念動搖，還涉及思想墮落、生活腐化。這些行為都應列入監督對象。黨內監督，要善于發現問題的苗頭，并通過常規檢查、巡視巡察、聽取群眾意見跟進監督，使監督對象始終處在黨和群眾的監督之下。

第三，完善全過程監督體制機制。要完善全過程監督，除了要加強監督主體、明確監督對象，還要完善監督體制機制。長期以來，黨的監督體系一直堅持平行領導體制。即由各級黨委統一領導同級紀委，上下級紀委之間不存在直接的組織領導關系和領導機制。其好處是保障了黨委的集中統一領導；其缺點是，不利于紀委獨立監督、辦案，不利于上級紀委加強對下級紀委的工作指導。黨的十八大以來，我們完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督，形成了決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。落實了紀委監委雙重領導體制。一方面加強各級黨委對同級紀委監委的領導，另一方面加強上級紀委監委對下級紀委監委的領導。這兩方面充分結合起來，形成了黨內監督有力高效的體制機制。

黨章規定：黨的各級紀委由各級黨代表大會選舉產生，但上級紀委有權參與下級紀委成員的評價、提名。要完善監督體制機制，強化紀律監督，加強檢查監督，推進派駐監督，健全巡視監督。把巡視工作同正常監督有機結合起來，通過巡視達到保持監督成果的目的，通過監督提升巡視的深度和廣度。要在黨的統一領導下，發展人大監督、政協監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督，發揮審計、統計的職能監督作用。這就形成了“以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調”的監督體系。〔4〕黨內監督體系是與完善權力配置和運行制約機制密切聯系在一起的。堅持黨內監督，就必須明晰權力邊界，強化權力制約，實現分事行權、分崗設權、分級授權，以利于權力之間相互制約監督。堅持權責法定統一、公開透明。建立健全權力使用公開透明、可查詢機制。完善發現問題、糾正偏差、精準問責機制。

堅決防止權力尋租、以權謀私。努力構建不敢腐、不能腐、不想腐體制機制。堅決查處政治問題和經濟問題相互交織的腐敗案件，排除權錢交易，防止以權謀利和買賣官的腐敗行為。要堅定不移推進反腐敗斗爭，堅持標本兼治，深化審批監管，重點監督和查處執法司法、工程建設、資源開發、金融信貸、公共資源交易、公共財政支出等領域的腐敗。

二、堅持民主監督與集中監督的有機結合

監督屬于民主的范疇，是廣大人民群眾所擁有和行使觀察判斷黨和國家機關運轉情況、公職人員工作情況、特別是各級干部黨風廉政等情況的重要權利。監督權就是民主權。監督也是黨和國家機關擁有和行使的一種權力，即管理權的重要環節。這樣，監督將形成相互聯系的三個組成部分。即自下而上的監督、自上而下的監督和同級相互監督。健全黨的全過程監督體系 ，從根本上要靠強化黨的自我監督和群眾監督，“強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用”〔5〕。黨章規定：黨的下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。黨的上級組織要負責領導黨的下級組織，保障下級組織遵守黨章和黨的政治紀律、組織紀律，堅決貫徹執行黨中央路線方針政策，確保黨中央的決策上下貫通、政令統一。同時，上級機關要對下級機關進行必要的監督。其中包括：上級黨委對下級黨委的全面監督、上級紀委監委對下級黨組織的專職監督。對這種自上而下的監督，黨章和黨規已有明確規定，廣大黨員和干部也有很高的認可度。但對自下而上的監督，人們還重視不夠。因此，有必要提高對自下而上監督的認識。

第一，改進自下而上的民主監督。自上而下的監督包括：黨內監督及其黨內政治監督、組織監督、紀律監督、黨風廉政建設監督；經濟監督、司法監督、行政監督、制度規范、體制機制建設等。自上而下的監督由黨中央的集中統一領導、從中央到基層的紀委監委體系保障，其監督工作最堅強有力、最全面深入、最富有成效，在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中發揮著最突出的作用。因此，我們高度重視自上而下的監督。但相對來說，我們對自下而上的監督不夠重視，相關的制度不夠完善、相關措施不夠有力。這樣，自下而上的監督就成為全過程監督體系的薄弱環節，也成為一些干部長期貪腐、違法亂紀至今仍不收斂、不收手的重要因素。因此，推進反腐敗斗爭、黨風廉政建設，必須大力加強自下而上的監督。自下而上的監督包括：群眾對領導干部、領導機關的監督，下級機關、下級干部對上級機關和上級干部的監督、輿論網絡對黨政機關和各級干部等方面的監督。如果說自上而下的監督是黨政機關行使法律法規賦予它們的權力，那么，自下而上的監督則是履行憲法法律賦予黨員群眾的權利。如果說自上而下的監督體現了集中監督，那么，自下而上的監督就更體現了民主監督。堅持自上而下監督與自下而上監督的有機結合，才能充分體現黨內全過程監督的特點和優勢。

黨員和人民群眾對各級領導機關和領導干部的監督，是自下而上監督的重要內容。要做到這一點，必須廣泛發揚民主，讓每位黨員和人民群眾都有發言權、舉報權、批評權，都可以對各級干部和領導機關進行批評，實事求是地揭發、檢舉各級干部，特別是領導干部的違法亂紀、貪污腐敗問題。為此，必須從法律上、制度上保障公民言論自由。任何人不得干擾和阻撓，不得給相關公民“穿小鞋”、打擊報復。任何干部特別是領導干部不能壓制批評，不能以勢壓人、不能以權阻礙公民開展正常的監督活動。公民進行監督的突出特點和優勢是能夠發現自上而下監督所不能發現的問題。客觀上，各級干部之間存在或多或少的工作關系，由此，難免產生這樣或那樣的利益關系。對大多數人來說，這種關系并不影響黨內監督。但對少數人來說這種關系就難免影響黨內監督工作。這種自上而下的監督很難全面發揮黨內監督的作用。與之相比，廣大普通黨員和人民群眾與干部之間的關系要簡單得多，影響監督的負面因素也少得多，民主監督的積極作用發揮得更加充分。因此，要不斷加強廣大黨員和人民群眾自下而上的監督。

加強廣大黨員和人民群眾的民主監督，要從制度、體制、舉措上給予保障，使他們能夠了解事情的真相。不了解事情的真相就無法進行有針對性的監督。為此，各級黨組織、國家權力機關、政府行政部門的工作要公開透明。做到黨務公開、政務公開。要讓黨員和廣大人民群眾有更多的機會開展監督工作。在不違反保密原則的前提下，讓他們有更多機會了解各級領導干部和領導機關貫徹落實中央精神的情況，了解落實重大決策執行的情況。? 廣大黨員和人民群眾監督得不到應有的重視、落不到實處、沒有發揮應有的作用，都會直接影響自下而上的監督和全過程監督。

從一定意義上說，社會監督、輿論監督和網絡監督，也是自下而上的監督。其長處是，廣大黨員和人民群眾，可以從各種不同的角度、不同的方位、不同層次對黨政機關和領導干部進行觀察監督。同時，報紙、雜志、廣播、電視等媒體，盡管要接受同級黨委及行政主管部門的管理，但其業務范圍具有一定的靈活性，只要有需要它們可以依法開展相關的監督，不受行政管轄范圍的限制。

第二，加強下級機關對上級機關的監督。黨章規定：“上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監督。”〔6〕黨章不僅規定下級組織要服從上級組織，上級組織有權監督下級組織，而且規定下級組織有權監督上級組織。人們都知道黨章規定了上級組織有權監督下級組織，也知道黨章規定了下級組織有權監督上級組織，但對下級組織監督上級組織的具體制度和規定還了解不夠。實踐中，也缺少下級組織監督上級組織的范例。下級組織對上級組織監督的弱化乃至缺位，就成為領導干部特別是“一把手”違法亂紀、貪污腐敗屢禁不止的一個重要原因。自下而上的監督是全過程監督體系的重要部分。要發揮自下而上的監督作用，必須加強下級機關對上級機關的監督。上下級機關和上下級干部之間，工作聯系密切，便于相互監督。各級領導干部既要接受上級黨委及其紀委監委的監督，又要接受下級黨組織的監督。這種自下而上的監督是黨內全過程監督體系的重要組成部分，與自上而下的監督同等重要，二者相互結合，相輔相成，缺一不可。上級組織要主動為下級組織發揮監督功能創造條件。上級黨委和領導干部，要主動聽取下級組織對上級組織的意見和建議，認真對待下級組織反映的各種問題，特別是干部以權謀私、貪污腐敗的問題。

第三，發揮同級黨組織相互監督的作用。黨的上級組織、下級組織，界限分明，概念清楚，一目了然。而同級組織的概念，則需要進一步厘清。實際上，同級組織和同級干部，都有廣義和狹義之分。廣義的同級組織和同級干部，是指屬于同一級別組織和同一行政級別的干部。同級黨組織和同級干部直接相互監督，完全符合黨章和行政法規。但實際上，這種同級相互監督，很難推進，也很難取得實質性成果。其根本原因是，缺乏相應的制度規定和體制規范，也缺少可進行具體操作的措施。這就使同級組織和同級干部相互監督變成空洞的原則，難以落到實處。一些同級黨組織和黨員并不在同一單位。不在同一單位的同級組織、同級干部，實際上難以相互監督。顯而易見，真正能夠開展同級監督的是狹義同級監督。與廣義同級監督相比，狹義同級監督具有三個突出特點：一是所有組織和干部都屬于一個單位，在共同的平臺上工作；二是所涉及的組織和干部在一個共同的考核、評價體系；三是工作聯系密切，有機會參與共同項目和工作任務。要充分發揮同級組織和同級干部的相互監督作用，還需要對同級組織和同級干部規定一個適度的范圍，不要把“同級”絕對化。否則同級監督就很難展開。例如，我們可以把同級的范圍擴大到領導班子成員，即黨的全委會、常委會成員。

三、 加強對干部管理工作的監督

眾所周知，干部是貫徹落實黨的路線方針政策的決定因素。由于各級領導干部直接或間接掌握著決策權，決定本地區、本單位的發展和利益分配，因而容易誘發以權謀私、貪污腐敗等行為。因此，干部隊伍建設、反腐敗斗爭，一直是全面從嚴治黨的重中之重。搞好干部隊伍建設必須加強對各級干部特別是領導干部的監督，包括干部民主選舉監督和提拔任用監督、各級領導班子決策監督、各級黨委及職能部門的執行工作監督等。

第一，完善干部選舉和任用工作監督。黨章規定：黨的各級領導班子和領導人，都要通過民主選舉產生。黨的各級組織通過民主選舉產生黨代表，形成該級黨代表大會。大會選舉產生大會委員會。全體委員會選舉產生其常委會、書記、副書記。同時，該代表大會選舉產生參加上一級代表大會的代表，選舉要體現選舉人的意志，采取無記名投票的方式。候選人要由黨組織和選舉人充分討論提出。選舉可以直接采用候選人數多于應選人數差額選舉的辦法進行正式選舉，也可以采用預選的辦法產生候選人，然后進行正式選舉。從代表提名、差額選舉，到選舉結果的公布，都必須進行有效監督。首先是群眾監督。選舉的過程都是公開透明的，選舉的結果也要按規定進行公示。其次是專門監督。黨的各級紀委、各級組織部門以及負責組織選舉工作的機構，都對黨內各類組織的選舉進行專門監督，確保選舉的公平、公正、公開。

黨內選舉大體可以分為兩類。一是各級黨組織選舉產生同級黨代表。二是各級黨代表大會選舉產生各級黨的領導班子和主要領導人、各級黨委員會、各級常委會、書記、副書記。黨的各級紀委由同級黨代表大會選舉產生，其常委和主要領導人由紀委全體大會選舉產生。這一類選舉直接決定黨的各級領導人，要特別加強監督，以確保當選干部廉潔奉公、具有高度的理論素質、工作能力。黨的地方各級代表大會和基層代表大會的選舉，發生違反黨章的情況，上一級黨的委員會在調查核實后應進行嚴肅處理，直至宣布選舉無效，并報上級黨委審核批準。

我國干部除了通過以上渠道選舉產生，還通過提拔任用和招聘的方式直接產生。黨和政府內非選舉產生的干部，都要經過選拔任用，其中包括黨政職能部門的干部。選拔干部要經過嚴格的程序和步驟。用人單位先要對擬任用干部的條件、人數進行公示。用人單位對報名應聘的人進行全面審查，以確認其條件符合要求。在此基礎上，用人單位組織公開答辯、考察。用人堅持黨管干部的原則，各級黨委擁有最終用人決定權。實踐證明，這套干部選拔制度是有效的。但用人是權力集中的工作，容易產生腐敗。要保障其有效發揮作用，必須加強監督，防止用人上的腐敗、不正之風。要堅決反對買官賣官、“帶病提拔”。各級黨委，要堅持用人上的集體決策、少數服從多數。要讓用人工作始終處于黨和人民的監督之下。

第二，強化對各級領導干部的決策監督。在我國的政治體制構建和政治活動運行中，共產黨處于中心地位，是領導一切的。黨的決策決定黨和國家的發展方向和路線，也決定了國家的繁榮興旺和人民的福祉。為了確保黨決策的正確，必須堅持科學決策、民主決策，堅持民主集中制的決策原則和決策程序。決策監督，是監督決策是否按照民主集中制的原則和程序進行決策。民主集中制的基礎和前提是充分發揚民主。討論問題，領導班子每個成員都能暢所欲言。集中意見，少數服從多數。要堅持無記名投票決定最終意見。整個決策過程都要接受監督，不能脫離監督。要防止少數人乃至個人違反民主集中制組織原則，獨斷專行。

決策監督的基本要求是，保障領導班子決策的正確性。為此，首先要監督檢查各級各類領導班子的決策必須符合黨中央的路線方針政策，堅決貫徹落實中央的精神和重大政策調整。各級領導班子的決策不能偏離中央精神。其次，監督檢查各級領導班子的決策是否符合本地區、本部門、本單位的實際情況，能否調動各方面的積極性、主動性。監督決策能不能促進經濟高質量發展。決策應當努力實現低碳、零排放，綠色發展。監督決策能夠不斷改善民生，造福于民。決策監督要始終推動各級領導班子的決策緊緊抓住經濟社會發展的主要矛盾，實現經濟、社會、文化、生態均衡發展。

第三，加強決策執行監督。決策執行和決策本身同等重要。任何好的方針政策、正確舉措，只有落地生根，才能開花結果，推動相關工作的發展。因此，要強化干部特別是領導干部的執行意識，加強決策執行監督。決策執行監督要確保黨中央路線方針政策的貫徹落實，將這一工作放在各項工作的中心位置。同時，也要監督檢查執行的準確性，防止執行中出現錯誤和偏差。要防止一些干部搞上有政策下有對策那一套，還要防止一些干部采取實用主義態度對待中央精神，即凡是符合其利益的他們就執行。

干部的腐敗和不正之風會嚴重阻礙決策執行。因此，要保證決策順利執行，必須堅決反對貪污腐敗和各種不正之風。要保障經濟建設和社會發展項目順利完成，首先要公開招投標，嚴防領導干部違規插手招投標、為個人謀取不正當利益。同時，要全面從嚴監督工程質量，嚴防偷工減料、以假亂真。要堅持對項目進行嚴格驗收。凡是驗收不合格的，都不能通過，不能讓劣質的豆腐渣工程危害國家和人民。決策執行是干部貪腐的重災區，必須加強監督。

第四，加強對黨風廉政建設和反腐敗工作的監督。黨的十八大以來，黨風廉政建設和反腐敗工作取得了顯著成效，建立并不斷完善相關的制度，積累了寶貴經驗：“建立健全黨中央統一領導、各級黨委統籌指揮、紀委監委組織協調、職能部門高效協同、人民群眾參與支持的反腐敗體制機制”。〔7〕反腐敗，要從治標入手，把治本寓于治標之中，讓黨員干部因敬畏而不敢腐，因制度約束而不能腐，因覺悟提高而不想腐。要加強對權力運行的制約和監督，深化黨的紀律檢查體制改革、國家監察體制改革。

四、 加強對“一把手”和領導班子的監督

當前，反腐敗斗爭和黨風廉政建設不斷取得新進展，但也存在不少問題。其中最引人注目的是，干部的貪腐問題依然突出，涉及領導干部尤其是“一把手”的大案要案時有發生。以權謀私、貪污受賄、買官賣官、假公濟私、權錢交易、權色交易、期權腐敗、權力轉移等新形式的貪污腐敗影響巨大，危害嚴重。“一把手”渉案的原因錯綜復雜，最根本的是權力缺乏自下而上的監督制約。

第一，充分認識加強對“一把手”和領導班子監督的重要性緊迫性。加強對領導班子成員特別是“一把手”的監督，是全面從嚴治黨，提高黨的建設質量的必然要求，也是黨風廉政建設的必要舉措。對“一把手”和領導班子成員的監督具有帶頭和示范作用。“一把手”是各級黨委的領導核心和帶頭人。由于“一把手”擔負著第一位的責任，其理論水平、工作能力、覺悟高低，直接決定該組織基本狀況和工作優劣。

我們堅持民主集中制，但由于一些具體制度和操作程序不夠完善，使一些權力運用和決策環節，民主發揮不夠充分，集中過于簡單化。“一把手”具有超常規、超出制度規范的決策權。其中包括干部選拔提名、人事任用、城鄉發展規劃、計劃投資、招商引資重大項目等。這些決策權的運用，不夠公開透明，甚至搞暗箱操作。權力的運用缺乏強有力的監督制約。這就使“一把手”和領導班子成員面臨貪污受賄、以權謀私的嚴峻考驗。要扭轉這一局面，必須加強更加全面、系統、嚴格的監督。要“推動黨委（黨組）主體責任，書記第一責任人職責、領導班子其他成員‘一崗雙責，紀檢機關監督專責”〔8〕。應當看到對“一把手”和領導班子成員監督既是黨內監督體系的薄弱環節，也是黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重點、難點。抓住重點，突破難點，才能推動對“一把手”和領導班子成員監督工作取得實質性進展。這一任務具有極端重要性和現實緊迫性。其結果如何，直接關系到干部隊伍建設和黨風廉政建設的前途命運。

對“一把手”和領導班子成員的監督，具有重要現實意義。加強對“一把手”和領導班子成員的監督，可以確保“一把手”和領導班子成員對黨和人民忠誠，嚴格遵守黨章、踐行黨的宗旨，堅決貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署。有利于“一把手”和領導班子成員立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，推動高質量發展。直接推動全面從嚴治黨主體責任和監督責任的落實，堅決貫徹落實民主集中制、依法依規履職用權、擔當作為、廉潔自律。中國共產黨歷來重視自我監督、自我革命、自我教育，從而能夠自保青春活力，始終得到人民的擁護。但也不容否認，相關具體制度還不夠完善，跟不上實踐發展的需要。而現在黨中央關于“一把手”和領導班子監督的理論分析、制度構建、重點布局、具體要求，填補了“一把手”和領導班子成員監督的空白，具有重要意義。

第二，強化對“一把手”的監督。“一把手”的腐敗，在各類腐敗中危害最大、影響最惡劣，連帶關系最為復雜。反腐敗斗爭和黨風廉政建設，要把對“一把手”的監督作為重中之重。要下大力完善監督制度，健全監督機制，強化監督檢查。對“一把手”的監督目標是，確保“一把手”做到“位高不擅權，權重不謀私”。各級黨委、紀委、黨的工作機關都要加強對“一把手”的監督，將其作為日常監督、專項監督的重點。使“一把手”用權、決策受制約，習慣在受監督下工作生活。

要加強黨組織自上而下的監督。加強上級黨組織對下級黨組織全方位的、強有力的監督。其重中之重是，上級“一把手”要“管好”下級“一把手”，督促檢查各相關部門加強對下級“一把手”的監督。深入了解下級“一把手”黨風廉政建設、全面從嚴治黨、廉潔自律等方面的情況，及時發現問題、果斷解決問題，嚴防問題滾雪球式積累。上級“一把手”要站得高、看得遠，督促下級“一把手”和黨組織，高度重視苗頭性、傾向性、涉及面廣的問題，加強調研，及時解決問題。要嚴格督促下級“一把手”貫徹落實黨中央的路線方針政策和上級黨組織的工作安排，嚴防上有政策下有對策、欺上瞞下。上級“一把手”要定期、不定期和下級“一把手”進行直接談話和思想溝通，開展監督談話。上級“一把手”要督促下級“一把手”做好年度述職和任期述職。“一把手”要帶頭主動接受監督，也要積極推進對相關黨組織的監督。要帶頭遵守和貫徹落實黨內監督的各項規定，切實履行好黨內監督第一責任人的職責。

對“一把手”監督難，難在監督主體不明確，難在監督主體實際上缺位。因此，解決“一把手”監督難的問題，首先要明確誰來監督、誰來履行監督職能。相對來說，上級黨委、紀委對下級黨委“一把手”進行監督，名正言順，執行比較順利。但下級黨委、紀委監督上級黨委“一把手”還缺乏具體制度和具體操作程序規范。不言而喻，在人們的政治觀念中，對“一把手”的監督自然只有上級黨委、紀委對下級黨委“一把手”的監督，而不包括下級黨委、紀委對上級黨委“一把手”的監督。但從黨的本質來看，黨員是黨的主體和主人。全體黨員，包括黨的領導干部都是平等的一員，任何黨員都可以依照黨章行使對領導干部的監督權。所有領導干部包括各級黨委“一把手”，都有義務接受下級黨組織的監督。就此而論，對“一把手”的監督，應該是全方位的，包括自上而下的監督，也包括自下而上的監督。當然，對“一把手”自下而上監督的具體制度、體制機制仍需要進一步研究，也需要實踐探索。

我們堅持民主集中制，民主是基礎，廣泛發揚民主才能集思廣益。集中是為了集中正確的意見，集中正確用權，更好工作。民主集中制，既要防止一言堂、大權獨攬，獨斷專行，又要防止分散主義、自由主義、我行我素。“一把手”位高權重，容易產生權力過度集中。因此，“一把手”要帶頭落實民主集中制，堅持廣泛發揚民主，進行民主決策。上級“一把手”、上級黨委、紀委都要把下級黨組織實行民主集中制的情況納入黨內監督的范疇內，并將其作為日常的重要工作。

巡視巡察工作是黨內監督的重要組成部分，也是黨內監督的重要形式。巡視巡察工作的著力點和重點，是監督各級“一把手”。巡視巡察組進點前，要認真調查研究，深入了解情況，努力匯集第一手資料，為巡視巡察工作創造條件，奠定基礎。巡視組進駐，要召開動員大會，調動各方面的積極性，支持和參與巡視工作。工作組的工作重點和主要工作形式，是開展各種形式、各個范圍的座談會，其中包括了背對背的座談會，以深入了解違法亂紀和腐敗的情況。同時，工作組廣泛開展個別談話，防止一些領導干部以權壓人、阻礙群眾通過正當渠道反映情況、揭發該單位及個人的問題。巡視結束，要召開全體黨員大會，宣布巡視的結論，充分肯定被巡視單位工作的成績，實事求是地指出其問題和需要改進之處。針對一些被巡視單位不認真整改的情況，巡視組有針對性開展“回頭看”，檢查巡視中指出的問題是否改正。仍未改正的，要采取更加嚴厲的措施限時改正。發現新的問題，要及時解決。巡視巡察是黨內監督工作的一把利劍，在加強黨內監督、搞好黨風廉政建設和反腐敗斗爭中發揮著不可替代的巨大作用。

第三，加強對下級領導班子的監督。各級黨委都是由該級黨代表大會選舉產生的、要對其負責。同時，下級黨委又要接受上級黨委的領導。也就是說，下級領導班子要接受同級代表大會和上級黨委的雙重領導、雙重監督。要落實上級黨組織對下級黨組織的監督責任，就要“把管理和監督寓于實施領導的全過程”〔9〕。在這里，管理和監督密切結合在一起，管理離不開監督，監督本身就是管理。上級黨委要堅持黨內監督制度，綜合運用各種監督方式方法，加強對下級黨組織、特別是下級領導班子的監督檢查。要督促下級領導班子及時貫徹落實中央的路線方針政策和上級黨委的決策，并把中央的精神同本地區、本部門、本單位的具體情況結合起來，創造性地做好工作。

各級黨委要堅持用制度管事、管人，要用制度監督下級領導班子。為此，要不斷完善黨內監督制度，特別是對下級領導班子的監督制度，包括民主生活會制度、受理對下級領導班子的舉報信訪。要健全干部輪崗、交流制度，堅持領導干部報告個人生活制度。要規范領導干部、配偶、子女及其配偶經商辦企業的行為。領導干部和企業家交往要堅守“親”“清”原則。防止政商界一些別有用心的人“圍獵”領導干部的配偶、子女。

開好民主生活會，是營造良好黨內政治生態的必要條件，也是搞好黨風廉政建設的前提。上級紀委和組織部門要督促檢查下級黨委開好民主生活會。民主生活會要開展批評與自我批評。領導班子成員特別是“一把手”，要堅持自我革命，自我完善，勇于發現自身缺點錯誤，勇于開展自我批評。要堅持防微杜漸，確保領導班子政治生態風清氣正，樹立起正風正氣。上級黨委、紀委、組織部門，對下級黨委要切實負起監督責任，要在調查研究的基礎上，制定召開民主生活會的計劃、主題，力求民主生活會能夠對癥下藥、解決問題。上級黨委紀委和組織部門，要有計劃地參加下級領導班子的民主生活會，以確保下級領導班子成員特別是“一把手”認真對待民主生活會，確保其發揮監督作用。

要加強對各級領導班子選人、用人的監督。黨管干部，是我國干部制度的特點和優勢。黨管干部在很大程度上落實到選人、用人上。黨章規定：黨的各級全委會成員，都是由黨代表大會選舉產生的。黨的各級黨委領導班子成員，要由各級黨的全委會選舉產生。而候選人是由各級黨委提出的。候選人提名尤其是“一把手”候選人提名，至關重要。各級黨委及其組織部門，都要認真做好候選人的考察工作，包括民主推薦、全面考核、民主測評、討論決定。選人、用人關系干部隊伍建設和黨的事業發展，必須加強全過程監督，防止買官賣官、帶病提拔、行賄受賄、以權謀私。監督應當制度化、常態化，要對擬任用下級領導班子及其成員分級、分類考核，要把日常化監督同巡視巡察結合起來，把政治監督、組織監督、行政監察，以及經濟審計、專項督察有機結合起來。

第四，加強領導班子成員之間相互監督。現實政治生活中，各級領導班子成員接觸最多，工作關系最密切，相互之間最了解。誰存在貪腐問題、問題大小，彼此也不可能一點不知道。誰是清官，誰是貪官，大家也估計八九不離十。按理說，他們最有條件揭發檢舉領導班子成員的腐敗問題。可令人不解的是，同一領導班子的成員反而很少彼此揭發檢舉。其主觀原因是涉案者腐化墮落。客觀上，政治生態惡化，班子成員不便揭發檢舉，腐敗反而有市場，甚至官官相護、相互包庇。這就導致一些腐敗分子有恃無恐，在反腐敗高壓態勢下依然不收斂、不收手。領導班子的政治生態惡化，正風正氣就樹立不起來。敢于開展批評與自我批評、大膽揭發檢舉問題的風氣就難以形成。主動揭發檢舉腐敗問題，不僅得不到支持、表彰，反而受到打壓。在一些領導班子中，誰也不得罪的老好人主義盛行。老好人在民意測評中往往得分最高，而敢于大膽揭發檢舉問題、勇于開展批評與自我批評的人，在測評中反而得不到高分。而民意測評是提拔任用干部必經的途徑。因此，要加強領導班子的監督，必須改進考核制度，給敢于發現問題、揭發問題的人以堅決支持。

要發揮領導班子近距離常態化監督的優勢，促進領導班子成員之間經常交換意見，開展批評與自我批評。“一把手”既是領導班子的班長，對成員負有領導和監督職責，又因職責所在而成為大家重點監督對象。發現“一把手”存在問題，特別是涉及腐敗大案、要案、窩案，其他成員可以直接向上級黨委、紀委，直至黨中央報告。要堅持把全過程監督，特別是領導班子成員之間的監督，融入領導工作全過程中。要針對“一把手”制定更加嚴格、全面的監督制度。健全領導干部雙重管理制度，進一步明確主管方、協管方的職責。

第五，加強各級黨委對監督工作的領導。加強黨內監督工作，必須強化黨中央對全黨監督工作的集中統一領導，強化各級黨委的貫徹落實工作。要完善黨內監督體系和各項規章制度，為全黨監督工作提供制度保障。必須加強對黨內監督的政治引領，確保監督工作的政治方向和工作方針正確。必須加強紀委、監委等專門監督隊伍建設，要嚴格執行監督工作的組織紀律 ，不斷提高監督隊伍的思想道德水平。要加強黨的監督與行政監察、黨內監督與黨外監督、群眾監督與專業監督的協調一致。進一步強化紀委、監委工作的創新性、針對性、有效性，充分發揮監督在黨風廉政建設中的作用。

〔參考文獻〕

〔1〕〔2〕〔5〕〔6〕 中國共產黨章程〔M〕.北京：人民出版社，2022：56-57，57，33，33.

〔3〕〔4〕 中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度? 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〔M〕.北京：人民出版社，2019：41，41.

〔7〕 習近平在中共中央政治局第四十次集體學習時的講話〔N〕.人民日報，2022-06-19.

〔8〕〔9〕 中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見〔N〕.人民日報，2021-06-02.

【責任編輯：劉彥武】

Make Efforts to Construct a Comprehensive Internal Party Supervision SystemLI Jing-Zhi? 4

〔Abstract〕Over an extended period， we have prioritized top-down oversight， insufficiently emphasizing bottom-up supervision， and failing to establish a comprehensive Full-process supervision system. This has led to persistent issues of corruption among leading cadres， particularly at the highest levels. To address this problem， it is imperative to construct and continuously enhance a Full-process supervision system within the Party. The Full-process supervision system upholds the centralized and unified leadership of the Party Central Committee， emphasizes the supervisory responsibilities of disciplinary committees， and integrates democratic supervision with centralized oversight. It advocates a synergistic approach to both top-down and bottom-up supervision. The immediate imperative is to establish and fortify a robust internal party supervision system， providing clearer specifications regarding supervisory entities， objects， and institutional mechanisms. It is crucial to leverage mutual supervision among party organizations at the same level， enhance bottom-up democratic oversight， actively advance scrutiny of the “top leader” and the leadership team， strengthen mutual oversight among members of the leadership team， and reinforce the leadership of party committees at all levels in supervisory work. Focus should be placed on supervising cadre management， refining supervision of cadre elections and appointments， and overseeing decision-making by the top leader and the leadership team. To strengthen leadership and management in constructing the internal party Full-process supervision system， it is essential to reinforce the role of party committees at all levels in overseeing this comprehensive endeavor.

〔Key words〕Comprehensive supervision; Supervision system; Democratic supervision; “Top leader”