法治政府背景下財政事權劃分標準的構建與適用

陳長富

［DOI］10.3969/j.issn.1672-0407.2024.05.046

［摘 要］法治政府建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，它將權責法定作為法治政府建設的重要目標，積極推動政府事權向法治化、規范化轉變。財政事權作為政府事權的重要一環，合理利用財政事權，提高財政資金利用率，是保證政府為公眾提供高效服務的關鍵，在法治政府建設中占據著重要的地位。對財政事權進行科學劃分，能夠為政府職能的發揮奠定良好的基礎。文章簡單闡述財權和事權的概念，并結合自身經驗提出法治政府背景下財政事權劃分的標準，包括市場優先標準、影響范圍標準、政府能力標準，最后針對法治政府背景下財政事權的合理劃分，提出簡化政府層級和財政層級、明確政府事權劃分范圍、加強財政制度體系建設、保證財政收入來源的穩定、財政事權劃分法治化、規范政府間轉移支付制度等建議，以期為相關人員研究提供參考借鑒。

［關鍵詞］法治政府；財政事權；劃分標準

［中圖分類號］F81文獻標志碼：A

近年來，國家出臺了一系列的政策法規，要求各個地區和部門積極推進法治政府建設，從而為國家治理水平的提升提供助力。不過雖然國家根據財政分稅制改革要求，明確了中央、地方政府的財政事權，但一些省市和縣鄉政府的財政事權劃分還不夠清晰，存在嚴重的缺位問題，影響了法治政府建設的順利進行。基于此，針對法治政府背景下財政事權劃分標準的構建與適用進行研究具有積極的現實意義。

1 財權、事權概念簡述

財權是指政府部門占有、支配和使用資財的權力，主要包括對財政收支進行管控的權力。不同政府層級間的財權劃分模式不同。從實踐來看，市場上流行的財政管理模式主要有三種。第一，集權模式。在該模式下，中央單位對財政進行集中管控，地方單位則按照指令要求執行資金收支調控計劃。二是行政性分權模式。該模式是指由中央集中資金后，地方政府根據統一規劃進行資金的預算分配。這種方式容易出現財政收支不穩定、地方政府管理權限較為隨意的情況。三是經濟性分權模式。該模式是指由中央政府將財政收支和調劑權限進行下放，通過法律法規建立以政府財政自治為主、靈活協調的管理模式。在該模式下，由于各地方經濟發展差異較大，也使得地方政府間的財政政策有較大的差異［1］。

事權是指政府部門對各類事項進行管理、處置的權力。而財政事權則是指政府部門處理財政相關工作的權限，即政府部門基于實際需求、職能需要分配財政部門收支、管理等工作，將政府事權具體化地體現在財政領域。財政事權是國家行政權的一個類別，主要通過財政支出實現職能發揮。通常來說，財政事權劃分的關鍵是對中央和地方政府的支出責任進行合理分配，制訂科學完善的方案，保證政府職能的充分發揮。

2 法治政府背景下財政事權劃分標準的構建

2.1 市場優先標準

市場優先標準是由經濟法中的市場優先原則發展而來的，其主張由市場進行自主調控。但政府的特殊性使得市場配置原則無法完全應用于所有領域，容易出現失靈問題，需要利用政府干預手段進行輔助調節。另外，由于財政資源配置不能只關注效率，還需做到公正公平，故而在事權劃分時，也需落實剩余原則。

2.2 影響范圍標準

2016年，國務院印發了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，提出財政事權劃分應當將關注點放在受益范圍方面。不過其中強調的受益范圍，相比影響范圍而言較為狹窄。受益只說明了政府事權所能夠帶來的正面效應，缺乏對外部效應的關注。盡管政府通過事權借助行政給付也可以滿足社會公眾的需求，但也可能會帶來其他影響。比如，在基礎建設或跨區域作業時產生了污染，破壞了生態，如何界定責任，也成為一個糾紛點。因而，在構建財政事權劃分標準時，還需考慮影響范圍標準，這一標準的依據是權力、責任、利益的匹配度。設置影響范圍標準可以保證成本和收益的匹配度，有效激勵地方政府更好地履行事權，進而提高各項工作的效率。對于影響范圍標準，可以基于政府所承擔的事權，以及所發生事務的范圍來明確管理主體。其中，對于覆蓋面積廣且影響深遠的，由中央負責；對于與地方相關的，則由相應的地方政府負責；對于跨區域的，則可以由地方和中央共同負責［2］。

2.3 政府能力標準

在實踐中，若將劃分財政事權的權力交由一級政府，則需明確政府部門的職能，這樣才能保證事權得到充分履行。而且，事權劃分標準在實施過程中，應當上升到法律層面，從而保證事權劃分的穩定性和權威性。另外，法律的權威性保證了其時效性，因此在進行標準確定時，不但要明確如何劃分，還要考慮劃分產生的實際效果。而設置政府能力標準，強調政府需要承擔的財政事權需要與其自身能力相適應，也就是結合地方人口數量、經濟實力、發展背景等因素，以及各種類型事務的實際需求，確定事務應當歸屬地方還是中央，保證事權的合理應用。

3 法治政府背景下財政事權劃分建議

3.1 簡化政府層級和財政層級

對政府層級和財政層級進行簡化，是明確財政事權的基礎條件，是解決事權劃分不明確、監管效率偏低問題的有效路徑。我國不同地域的情況存在較大差異，為了更好地對地方事務進行管理，通常采用五級管理模式，也就是中央、省、市、縣、鄉鎮，這對財政事權的劃分提出了更高的要求。在實踐中，可以根據各地實際情況來重新調整市區、縣鄉政府間的等級關系，將其作為同級政府單位，并同步合并縣、鄉政府單位，將其作為一個機構，把省級政府機構劃分為地方政府單位，市級與縣級則作為基層單位，由此形成三級管理模式，進而為財政事權的優化劃分奠定基礎［3］。

3.2 明確政府事權劃分范圍

在推進法治政府建設的過程中，國家有關法律為政府部門提供了匹配的職權，為政府決策作用的發揮奠定了基礎。從長遠角度來說，地方分權能夠提高資源配置效率，推動經濟發展，但是基層政府所具有的事權缺乏獨立性，不利于財權和事權的合理劃分。首先，要對政府的事權范圍進行明確，使不同層級的政府發揮其優勢，更好地滿足社會公眾的實際需求。同時，要對具體工作的責任主體進行明確，給予他們匹配的財政事權，避免出現責任錯位問題。另外，上級政府要主動承擔支出責任，并在委托事項開展過程中確定所需資金，做到專款專用，避免給下級政府帶來財政壓力。其次，要列明事權清單，對政府事權進行公示，出臺法律制度和政策文件，主動接受社會公眾和新聞媒體的監督，及時、規范地在新聞網站和融媒體等平臺公開［4］。最后，科學合理地區分政府和市場，建立健全政府退出機制，全面梳理政府與實際情況不適配的考核指標體系，并幫助政府改革管理模式和理念思維，以法治手段規范市場準入活動。具體來說，在公共服務、社會管理、市場調控等方面，政府要適當下放權力，對于自身職能范疇內的工作，需通過調整財政資金投入來吸引社會資本加入，從而實現合作共贏。

3.3 加強財政制度體系建設

為了保證政府職能的充分發揮，滿足職能履行的實際需求，要積極推動財政管理制度改革，加強政府財政管理，明確基本公共服務職責，對不同層級的政府收入進行科學調配。現階段省級和市級政府在財政分配關系方面不完善，要想完善財政機制，就要結合實際情況堅持因地制宜的原則，對財政權力進行合理分配。另外，由于上級政府對下級政府轉移支付的資金量與財政實力具有緊密的關聯，所以為了保證地區財政之間的平衡，還要改變傳統模式，充分分析實際發展需求，科學處理財政關系，建立規范的決策流程，推動政府財政制度體系的完善。

3.4 保證財政收入來源的穩定

多數地區政府財政收入的主要來源是中央轉移支付，通過對財政資源的管理，中央政府的影響力不斷提升，而基層政府能夠管理的財政收入相對較少。在傳統模式下，地方層面的財政收入是滿足社會經濟發展的重要支撐。嚴格來說，只有中央和省級政府能夠完善匹配稅收再分配模式，而省級以下一般使用稅收分成制，無法建立與自身需求相匹配的稅種，阻礙了地方財政權力的行使。因此，完善地方稅收制度，對于地方和基層政府發展具有非常重要的意義［5］。市級、縣級、鄉級政府在地方稅收方面缺少發言權，各個地方雖然出臺了許多地方性法規，但是很少提及地方稅收立法權改革，影響了政府職能發揮的有效性。為了解決這一問題，政府要從以下多個方面進行全面改革。一是根據有關法律法規對稅收來源進行全面挖掘，加強對欠稅問題的清繳，保證應收盡收。二是對非稅收入征繳活動進行規范，加強對非稅收入收繳行為的監督和管理。三是增加政府資源性收入，推行國有資產有償利用的模式。四是明確中央、省、市政策支持責任，各級政府需積極爭取財力性轉移支付增量資金，加強對政府債券的管控和利用，以此來降低地方財政壓力。五是加快財稅體制改革步伐，推進國庫集中支付電子化轉型進程，充分利用存量資金，落實預算績效管理，以此來進一步提升財政資金利用效率。

3.5 財政事權劃分法治化

縣鄉政府財政體制改革在推進過程中，需要以中央和省級政府的要求為指引，所以縣鄉財政事權劃分可能會受到中央和地方政府責任劃分的影響。現行立法對于財政事權沒有清晰的劃分，特別是在行政、經濟、財政方面，使得政府職能分工不夠清晰，重組權力交叉，因而需要建立一個與財政事權相匹配的職能體系，完善有關的法律法規，從而在法律框架基礎上對政府財政事權進行科學劃分。而法治化是財政事權科學劃分的有效路徑，為此還要明確政府財政管理事權的具體范圍，堅持受益原則，加強對法律手段的應用，保證事權執行過程的法治化，建立完善的財政機制，從而緩解政府的財政壓力，提高公共服務效率。此外，從國內外經驗和實踐情況來看，政府財政事權分配需要向制度化升級，避免出現財權和事權不匹配的問題。在實踐中，政府要積極完善法律法規，加強預算管理，參考其他國家的政府財政制度改革經驗，構建起科學完善的財政預算管理體系，明確有關法律在財政預算管理中的核心地位，持續優化法律法規，實現事權和財權的一致性。同時，要對不同層級政府的財政關系進行明確，通過制度化的規定對財政事權進行科學劃分，保證公共產品的獨立性，避免上級政府侵占下級政府的財政資源，從而為各項工作的高效執行提供法律保障［6］。

3.6 規范政府間轉移支付制度

現階段我國還未針對政府間轉移支付建立完善的法律法規，政府層面通常會采用相同的方法進行各種類型資金的轉移支付，雖然近年來轉移支付流程不斷完善，在一定程度上緩解了中央與政府的矛盾，彌補了地方政府的資金缺口，但這一模式也引發了一些問題。比如，雖然國家在民生領域出臺了一系列的政策文件，對保障標準進行了明確，使得政府支出需求不斷增多，但是政府財政資金規模相對有限，出現了財力和事權不匹配的問題。在實踐中，各個地方通常都會通過收入貢獻對轉移支付資金的規模進行評估，收入較多的地區所能獲得的財政轉移支付也會更多，使得制度所能發揮的作用受到限制，導致地區間財政收入的不平衡。為此，政府要積極對政府間轉移支付制度進行完善，對轉移支付行為進行規范，保證各級政府財政收支的平衡，為財政事權的科學劃分和高效利用提供保障。

4 結語

財政事權劃分標準的科學性和合理性對于法治政府的建設效果具有直接影響，關系到國家治理大局。面對當前法治政府背景下財權事權劃分不夠合理的問題，還需要根據市場優先原則，結合政府能力和影響范圍，明確財政事權劃分的標準，對政府層級和財政層級進行簡化，確定政府事權劃分的具體范圍，科學劃分財政收入比例，規范轉移支付制度，推動財政事權劃分向法治化轉型升級，進而為法治政府建設的順利進行奠定基礎。

參考文獻

［1］王奮飛. 法治政府視閾下財政事權劃分標準的構建及適用［J］. 公民與法：綜合版，2022（12）：33-36.

［2］劉元剛. 法治財政的法理邏輯與實踐路徑研究［D］. 武漢：中南財經政法大學，2020.

［3］蔣貴榮，薛克鵬. 論劃分我國各級政府財政事權與支出責任的法治路徑［J］. 福建論壇（人文社會科學版），2019（9）：147-151.

［4］孫琳，周欣，王弟海，等. 財政分權，政府會計制度和政府債務風險：基于跨國面板數據的研究［J］. 財貿經濟，2021，42（10）：52-69.

［5］孫靜. 高等教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分問題研究［J］. 財政科學，2021（7）：67-75.

［6］樊繼達. 匹配大國治理的政府間事權財權關系：沿革，挑戰及優化［J］. 寧夏黨校學報，2022，24（1）：5-12，2.