優化行政事業單位全面預算管理的對策探討

王美霜

［DOI］10.3969/j.issn.1672-0407.2024.06.0018

［摘 要］當前，行政事業單位承擔著我國社會運行和發展的基礎管理工作，只有不斷提升其行政履職能力，才能適應社會發展水平。在行政事業單位推行全面預算管理工作能有效提升其運行效率和服務水平，目前全面預算管理已成為各級政府改革的重點任務。本文將行政事業單位作為研究主體，論述全面預算管理的相關內涵與意義，在此基礎上分析行政事業單位在加強全面預算管理時需要解決的重點問題，并提出相應的對策建議，旨在為行政事業單位進一步開展全面預算管理工作提供一定的參考。

［關鍵詞］行政事業單位；全面預算管理；優化策略

［中圖分類號］D63文獻標志碼：A

行政事業單位要想在新時期有效提升自身的服務水平，就需要發掘內部管理潛力。財務管理作為影響單位內控管理質量的關鍵因素，是控制資金使用效率的關鍵環節，推行全面預算管理能有效推進財務管理轉型升級，從而進一步改善行政事業單位的內控水平和服務水平，激發創新活力，降低政府的運行成本。但目前，行政事業單位在實施全面預算管理工作時還面臨諸多問題，全面預算管理的應用條件尚待健全，因此，本文對行政事業單位實施全面預算管理的相關內容進行研究和探討，具有重要的現實意義。

1 全面預算管理概述

全面預算管理是一種以預算手段為核心，圍繞各項活動開展的促使資金效益最大化的系統性管理活動，是現代組織財務管理模式中最為關鍵的部分。全面預算管理圍繞組織的戰略經營目標，將目標細化至全部門、全工作流程、全體責任人，是一項全過程控制管理活動，具體包括預算編制、預算執行及預算反饋等環節，同時將各種預算控制手段貫穿于所有步驟中，實現資金的合理分配與資源的科學調用。通過全面預算管理，將組織的各層級權責利作清晰劃分，是提高內部管理效果的科學管理工具［1］。

2 優化行政事業單位全面預算管理的意義

2.1 有利于提升財政資金使用效率

推進行政事業單位全面預算管理一體化工作，能夠使各級政府部門清晰掌握財政資金具體支出情況，將預算管理工作融入監督機制中，為行政事業單位資金支出方向作出更加明確的規劃。財政部門通過對行政事業單位進行預算調整與優化，以避免預算中出現不合理的支出，盡可能地保證財政資金的使用效率。同時，行政事業單位通過對預算執行過程的全面監督，將預算執行效果和預算計劃作充分比對，有利于及時發現問題并予以解決，達到提高資金使用效率的目的。

2.2 有利于優化行政資源配置和風險防范

在行政事業單位日常管理工作中，預算分配的合理性對資產配置安全性有直接的影響。實施全面預算管理，借助科學的預算編制表進行嚴格的資源配置，能夠實現單位重點工作和部門日常工作的資產配置平衡，避免資金超支或資產閑置等不良現象，還可引導資源向高價值項目傾斜，充分發揮其經濟效益、社會效益，減少資產閑置問題，避免浪費，實現降本增效［2］。

3 行政事業單位全面預算管理存在的問題

3.1 對全面預算管理的重視程度不夠

2019年財政部按照“全國一盤棋”的思路進行預算管理一體化建設，通過3年試點，于2022年印發了《財政部關于推廣實施中央預算管理一體化建設的通知》，自上而下地全面推行預算管理一體化建設，目前全國3283個縣級及以上財政部門和60多萬個預算單位使用預算管理一體化系統，開展預算編制、執行、核算等業務，基本實現各級財政的全覆蓋。但是除了財政部門，其余行政事業單位對預算管理工作的重視程度仍有不足。由于行政事業單位工作經費來源大都是各級財政直接撥付或享受政府補貼，對財政資金依賴性很強，導致部分行政事業單位對預算管理工作不重視，具體表現在以下三個方面。

3.1.1 對全面預算管理的認識不夠

部分行政事業單位未能將全面預算管理與單位業務中心工作緊密結合，以一種應付狀態開展預算管理工作，這是造成行政事業預算編制不精準、預算執行缺乏剛性、預算評價流于形式等情況的根本原因。在預算計劃編制中，未能夠對單位運行的實際情況進行綜合分析，導致預算執行中問題頻發。加之預算執行過程中各部門之間常常缺乏有效溝通，未能夠與上級部門及時協調，影響預算計劃的執行效果。

3.1.2 缺少專業的預算管理人才

部分行政事業單位缺少專業的預算管理人才，特別是基層行政事業單位，大部分未設置專門的預算崗位，專業預算人才更是短缺，財務人員身兼數職的情況比較普遍。在工作中，行政事業單位業務工作與財務管理工作相互獨立，財務人員參與業務工作的機會較少，未能從財務視角為業務工作提供支持與指導。此外，基層事業單位普遍“重業務、輕財務”，在人員培養上尤為明顯，缺乏對財務人員的培訓，導致相關人員在專業知識的儲備與工作技能方面都有所欠缺，無法做到對全面預算管理開展數據化與信息化的深度分析，在適應新型管理系統時顯露出知識和技能單一的短板。

3.1.3 對全面預算管理的監管力度不足

當前，部分行政事業單位只重視資金使用是否違規，對預算管理的規范性缺乏重視，未形成閉環的監督體系。比如部分單位尚未成立獨立預算監督團隊，造成預算執行工作得不到有力管控，組織機構的缺失是造成具體工作執行不力的關鍵因素。

3.2 全面預算管理工作執行力不夠

2022年財政部發布《關于推廣實施中央預算管理一體化建設的通知》，明確行政事業單位全面預算管理工作具體要求，但在實際操作執行過程中，部分行政事業單位對這項工作的把握不精準、執行力不夠，缺少健全的全面預算管理體系，導致全面預算管理工作流程不清晰，工作責任落實不到位，導致預算管理環節混亂，具體表現在以下三個方面。

3.2.1 預算編制的不規范性

在基本支出方面，由于近幾年行政事業單位機構調整較大，對基礎數據的延續性重視不夠，加之數據采集經驗不足，未能及時有效采集和維護、更新和審核各項基本預算支出，造成預算編制準確率降低。在項目支出方面，部分項目存在項目前期論證不足，項目依據不充分，項目資料收集不全，項目需求測算不準確以及項目要素填寫不規范、不完整等問題，導致項目申報質量不高；因對項目入庫的審核和論證能力不強，未對項目實行科學論證或只進行程序性論證，項目庫管理也較為薄弱，儲備項目質量不高或不符合工作實際，導致項目難以實現滾動管理。在部門預算編制流程方面，“家底不清、耗費不計”的現象頻發，有些部門沒有客觀評估自身資金需求，容易出現“能多要就多要，要多少花多少”的情況，將財政資源視為競爭博弈的對象，申報資金需求時可能出現過于樂觀或有意隱瞞的情況，造成資源浪費或衍生腐敗問題。

3.2.2 預算執行的不嚴格性

預算執行進度滯后現象頻發?！爸鼐幹?、輕控制”現象普遍存在，比如預算指標分解不夠具體詳細、年度預算未分解至季度和月度，造成每個預算項目的具體業務流程和相應的控制數據標準不明確、不規范，導致預算執行進度滯后。同時，由于現行預算控制多由財務部門負責，財務與業務“兩張皮”情況比較普遍，業務部門預算意識不強，預算制定不精細、不科學，預算超支和預算調整問題頻頻發生，而這種問題往往要到財務支付環節才能被發現，只能采取調整預算的方式進行處理，導致預算執行缺乏剛性。加之行政事業單位業務工作常常會根據政策改變而發生變化，導致預算調整頻次和金額調整較大，增大預算控制的難度。

3.2.3 績效評價的不嚴謹性

當前，行政事業單位對資金的績效評價主要以績效自評的方式為主，除財政部門針對各專項經費開展預算績效考評外，各部門對預算執行缺乏有效的考核評價。另外，對績效評價結果的應用不足，沒有將績效評價結果與完善政策、調整預算安排有機銜接起來，尤其是沒有與獎懲激勵政策和次年的預算編制相關聯，使預算績效評價流于形式，前期預算管理工作的效果打折扣。

4 優化行政事業單位全面預算管理的對策

4.1 構建明確的責任體系

由于我國行政事業單位運行的特殊性，必須建立全面預算管理工作的責任體系，明確行政事業單位主要領導為第一責任人，分管領導為直接責任人，通過發放文件的方式明確職責、壓實責任。同時，要將全面預算管理納入行政事業單位的年度績效考核體系中，明確全面預算管理工作不僅是財務部門的職責，也是業務部門的工作，營造全員參與的氛圍［3］。

4.2 構建科學的管理體系

行政事業單位應健全預算管理組織和預算管理體系，制定完善的全面預算管理制度。一是結合全面預算管理的特點和要求，優化完善內部控制，確保全面預算管理制度適應單位實際情況，實現預算編制、執行、調整、監督和績效評價五個維度的閉環管理框架。二是成立以單位主要負責人為第一責任人的全面預算管理領導小組，明確業務、財務等部門的具體預算職責，合理設置工作任務，開展不同時間節點的工作進度跟蹤和考核。同時，加強預算管理人才隊伍建設，重點培養既具備財務管理能力又熟悉本單位業務的復合型人才。加強預算管理崗位人員培訓，重點加強信息化管理能力、戰略管理能力和業務融合能力培訓，定期進行相關能力考核，根據考核情況及時更改培訓方案或調整崗位人員，從人力資源視角保障全面預算管理質量［4］。

4.3 構建嚴格的執行體系

一是科學確定預算目標。要加強單位的基礎數據管理和維護，確保數據的準確性和全面性，為預算編制夯實基礎。在此基礎上，結合本部門工作職責，科學分析歷年資金使用支付情況，綜合不同時期的工作任務、要求和預算調整空間等因素，科學設定預算目標，此過程必須以業務部門為主，財務部門配合把關。二是規范設置項目支出。根據“無項目、不預算”原則，將全部預算支出通過預算項目形式納入預算項目庫，突出項目作為預算管理基本單元的地位和作用，實行全生命周期管理，全方位加強項目庫建設；突出目標導向，結合單位工作任務和基本履職需要，加強預算項目的計劃、研究、論證等謀劃工作。對項目的必要性、可行性進行全面科學論證，提升入庫項目在程序上的合規性和在內容資料上的全面性。三是規范開展項目管理。加強項目庫規范化、程序化管理，嚴格入庫標準，前置論證審核流程，完善項目支出標準體系，確保項目實際需求與項目支出標準相匹配，規范項目要素填寫，確保入庫項目質量；根據工作實際對項目庫進行滾動管理，按輕重緩急對項目進行排序，優先保證剛性和重點支出，切實提高預算資金使用效率。四是嚴格控制預算執行。行政事業單位應嚴格按照批復后的項目支出預算組織項目實施，根據具體的執行情況，有針對性地提出控制手段與動態調整方案，對發現的問題及時進行糾正，杜絕無預算、超預算、超標準支出等現象的發生；要加強預算的預測與分析，盡量避免后期出現多次預算調整，規范設置預算調整的前提、范圍和流程，明確預算調整的申報周期、調整原因、調整金額及調整責任，避免隨意調整造成的預算管理混亂［5］；要對重點項目實行全程跟蹤管理，及時向業務部門反饋財務指標執行情況，確保預算執行進度和質量。更新全面預算管理系統，利用信息化手段來提高對數據信息的抓取能力和分析能力，提高行政事業單位整體預算控制的效率。

4.4 構建完善的監管體系

行政事業單位作為責任主體，應建立全面預算績效管理體系，對本單位的預算管理、財政資金使用績效等負責。一是強化績效導向原則，要根據本部門的工作特性，制定完善的預算管理制度，構建全面預算績效管理指標體系和工作標準，對績效目標實現程度和預算執行情況進行“雙監控”。二是建立統一的預算績效指標庫，避免各部門私設指標導致績效結果失真，按照項目級別和項目內容，從預算績效指標庫內篩選合適的指標，確保指標的設置和選取精確。三是要盡量縮短預算監督時間段，做到月度、季度和年度監督評價的有機結合，增強對預算管理措施執行過程的監管，及時開展績效運行監控和績效結果評價，并將績效結果按照程序依法依規公開，接受社會監督。四是加強預算績效評價結果的應用，開展績效結果激勵，將每一年度的預算績效執行結果和評價結果作為來年預算安排的重要參考依據，對該部門的預算計劃進行合理調整、安排。

5 結語

隨著我國經濟社會的全面發展，給行政事業單位管理模式的改革帶來新的機遇和挑戰。行政事業單位實施全面預算管理工作意義重大，能充分發掘行政事業單位內部管理潛力，助推綜合治理和服務水平的提升，實現財政資金經濟效益和社會效益同步最大化。在未來發展中，行政事業單位應提高實行全面預算管理的責任意識，構建明確的責任體系、科學的管理體系、嚴格的執行體系、完善的監管體系，重視全面預算管理過程中出現的問題，及時采取有效措施，迭代升級管理架構，持續優化全面預算管理水平。

參考文獻

［1］張宸，史科成，李慧霞. 行政事業單位全面預算管理機制的推進與完善［J］. 現代商貿工業，2023，44（6）：133-135.

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［3］宋光楊. 行政事業單位全面預算管理與績效評價的應用與思考［J］. 會計師，2022（21）：56-58.

［4］崔東雙. 行政事業單位全面預算管理問題與對策［J］. 質量與市場，2022（21）：52-54.

［5］王永鴻. 行政事業單位全面預算管理的問題與改進策略［J］. 現代營銷（上旬刊），2022（9）：79-81.