東西部協作中跨區域經濟合作政策探索

□文/ 唐重振 黃彥慶

（桂林理工大學公共管理與傳媒學院 廣西·桂林）

［提要］區域發展不平衡是各國經濟發展中普遍存在的問題之一，我國通過東西部協作實現跨區域合作，減少發展不平衡。為進一步厘清東西部協作中跨區域合作政策，本文以粵桂合作特別試驗區作為案例，對粵桂合作特別試驗區相關政策文本以“政策工具——政策目標”二維分析框架為基礎進行分析，提出在東西部協作中跨區域經濟合作通過均衡使用政策工具實現政策目標；完善環境型工具，推動東西部政策落實，多政策工具推動，促進跨區域經濟發展等政策建議，推進實現共同富裕。

區域發展不均衡是各國社會經濟發展中普遍存在的問題之一，盡管經濟學上提出“涓滴效應”與“虹吸效應”來縮小區域發展差距，但都存在一定的缺陷。

20 世紀70 年代，我國為了解決地區發展不平衡的問題，提出來以東部發達地區對西部欠發達地區進行對口幫扶。隨著我國經濟社會不斷發展，2021 年我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利。自此，共同富裕成為了我國的奮斗目標。在此基礎上，東西部扶貧協作正式改名為東西部協作。東西部協作是平衡區域發展、促進共同富裕的經濟政策，也是我國一項特有的跨區域協作治理政策。新時代下的東西部協作對于實現共同富裕具有重要的意義，是一項跨域治理策略，是實現共同富裕的重要理論路徑。

一、案例呈現與研究設計

（一）案例選擇。案例選擇應該遵循代表性、典型性等原則。首先，粵桂合作特別試驗區（以下簡稱“試驗區”）是我國唯一橫跨東西部省流合作區，具有一定的代表性。其次，試驗區是由兩省（區）共同賦予支持性政策，與東西部政策相疊加，施行政策“擇優選用，先行先試”的大膽嘗試。試驗區未來還有很長的深化發展階段，對于地區進行東西部協作發展具有借鑒意義。

（二）案例概況。隨著我國經濟高速發展，跨省合作交流越發頻繁，跨區域經濟合作也成為了當下區域經濟研究的重點與熱點。廣東省作為經濟大省，在產業發展以及高科技等領域處于全國領先地位，廣西壯族自治區擁有豐富的礦產資源，兩?。▍^）在地理上毗鄰，因此在跨區域合作上，兩?。▍^）之間有著天然的優勢。試驗區是國家實施經濟發展戰略試驗區之一、區域發展戰略中珠江-西江經濟帶的重要組成部分，是我國唯一橫跨東西部省流合作區。

發展階段、實現條件以及政策目標等都會改變政策工作的選擇，在不同階段與區域條件下政策工具選擇具有差異性。通過對試驗區發展經歷階段進行總結與歸納，能夠更加清晰地發現在不同階段下政策導向與政策工具的使用情況。2011 年12月11 日，廣東省人民政府與廣西壯族自治區人民政府在北京簽署《“十二五”粵桂戰略合作框架協議》，提出建設試驗區構想；2014 年10 月14 日，在《國務院關于珠江-西江經濟帶發展規劃的批復》和《廣東省人民政府、廣西壯族自治區人民政府關于同意粵桂合作特別試驗區總體發展規劃的批復》的要求下，為進一步加快推進試驗區建設，試驗區聯合啟動儀式在廣東與廣西的交界處舉行，標志著試驗區正式開始建設成立。因此，將試驗區發展過程分為：從2011 年12 月至2014 年9 月為萌芽階段；2014 年10 月至今為發展階段。

（三）數據來源。為了深入分析試驗區的政策，將搜索政策時間跨度設置為2011～2023 年，以“粵桂合作特別試驗區”“粵桂合作”“粵桂試驗區”等為關鍵詞從北大法寶、廣東省人民政府網、廣西壯族自治區人民政府網等獲取政策文本，通過大致閱讀后剔除相關性低的政策文本以及失效的政策文本，最終確定共有53 份政策進行政策文本內容分析。

（四）二維分析框架構建。本文對政策的內容分析基于政策工具理論，構建從2014 年至今有關試驗區的相關政策的“XY”二維分析框架。其中，X 維度屬于政策工具維度，包含需求型、供給型以及環境型這三種不同政策工具；Y 維度代表政策目標維度，代表相關政策制定的方向。

1、X 維度——政策工具維度。政策制定過程中，政策工具能夠起到重要作用，是“政府用來實現某種政治目標的手段”。本文選取Rothwell 和Zegveld 的“X-Y”模型，該模型強調了推進政策項目過程中需求與供給的促進作用和調試功能，此分析模型運用更加廣泛，適用于研究試驗區的政策文本。為了更好地解釋與研究試驗區政策文本內容，在基礎模型上將供給型、環境型以及需求型進行更進一步的補充和解釋，如表1 所示。（表1）

表1 政策工具具體內涵一覽表

2、Y 維度——政策目標維度。政策目標是指對于國家的基本價值和原則或是對問題的對應路徑，而實現政策目標的基本途徑是通用對政策工具的使用。通過對試驗區有關政策的目標內容進行梳理與分析，本研究最終以提高試驗區承載力、優化試驗區服務、加強試驗區發展、提高試驗區可持續發展能力以及招商引資為政策目標進行分析，并且5 個政策目標之間具有一定的可區分性。（表2）

表2 政策工具對應的政策目標一覽表

二、研究結果與分析

本研究對試驗區的政策文本內容進行分析，利用NVivo12.0 軟件以“政策工具-政策目標”的二維分析框架對政策文本進行類型編碼，并由兩個編碼員在獨立編碼后進行匹配，匹配結果通過Kappa 系數，確定該編碼是客觀的。

（一）萌芽階段文本分析。在萌芽階段一共有11 份政策文本，將政策工具維度與政策目標進行交叉分析，結果如表3 所示。供給型政策工具在所有工具類型中占比最高，達45.2%。在供給型政策工具中，基礎設施建設占64.3%、公共服務平臺建設占21.4%以及產業發展占14.3%；在環境型政策工具中，生態環境建設與金融財稅均占36.4%、管理制度占27.2%；從總體上看，需求型政策工具使用最少，需求型政策工具僅僅占了19.4%，其中關于合作交流只出現了1 次。（表3）

表3 萌芽階段“X-Y”二維交叉分析結果一覽表（單位：個、%）

在政策工具中，供給型工具占比最大，高達45.16%。從整體上看，三個政策工具中對于需求型的政策工具運用較少，在優化試驗區服務的政策目標上利用的政策工具也很少，只有在提升試驗區承載力上運用政策工具占比最多。

（二）發展階段文本分析。經過爬梳之后共獲得42 份有效政策文本。在42 份政策文本中，共使用了175 個政策工具，其中供給型占據57 個、環境型占據101 個、需求型占據17 個。在分析結果中，對于環境型政策工具使用最高，達到57.7%，需求型政策工具使用最少，占比9.7%。（表4）

表4 發展階段“X-Y”二維交叉分析結果一覽表（單位：個、%）

（三）研究發現

1、使用政策工具全面，但使用比例失衡。在對試驗區53 份政策文本分析之后發現，在政策工具的使用上，關于供給型、需求型以及環境型這三個政策工具均有涉及。但在其使用比例上，出現了部分工具使用過少，使用比例失衡的情況。在萌芽階段內，對于需求型政策工具使用比例較低，僅占總工具使用不到1/5；同樣的，在發展階段內，需求型工具使用比例也不超過1/10。不管在萌芽階段還是發展階段，都對于需求型政策工具的使用占比偏少，使用工具不均衡。需求型政策工具是減少市場不穩定性以及拉動技術創新與新產品開發等方面的拉動力。因此，應該合理地、均衡地使用政策工具，完善政策工具推動實現政策目標。

2、環境型政策工具占比高，但子類型使用不均衡。在文本交叉分析結果中，環境型政策工具在三個工具類型中占比較高，在發展階段高達57.71%。政策重視對于環境型政策工具的使用，充分說明試驗區對于外部政策環境予以重視。但是，試驗區對于生態環境保護出臺相關政策上使用政策工具占比少，沒有提出相應限制的法律條例，環境型政策工具創造良好的外部環境的效果有限，從而間接影響試驗區發展。缺少子類型中的生態環境建設，很有可能會造成在生態發展方面的缺失，不利于試驗區的總體發展。

3、部分政策目標只有單一政策工具推動。為了避免單一政策工具的失靈導致的達不到期望的政策目標，一般都會利用各類工具互相作用與影響來實現政策目標。但是，在研究中發現兩個階段內對于某部分的政策目標僅使用了一種政策工具進行推動。例如，對于提高試驗區承載力、優化試驗區服務以及招商引資這三個政策目標，只使用了單一的政策工具類型，供給型政策工具單獨使用在提高試驗區承載力與優化試驗區服務上；需求型政策工具單獨使用在實現招商引資目標上。

三、東西部協作中跨區域經濟合作政策探索

綜合本文對于試驗區政策文本內容的分析，應該加強對需求型政策工具的使用，推動多工具結合來實現政策目標，完善在東西部協作背景下的跨區域經濟合作政策，推動跨區域經濟合作的發展。

（一）均衡使用政策工具，實現政策目標。在使用政策工具上，應該做到協調的同時，還要兼顧，不要僅僅單一使用部分政策工具，需要加強對需求型政策工具的使用。需求型政策工具主要是以招商引資、對外貿易、示范工程以及宣傳推動等拉動型政策構成。通過需求型政策工具的均衡使用，能夠激發企業創新與高質量發展，在跨區域經濟合作政策中要平衡對于政策工具的使用，擴大對需求型政策工具的組合運用。東西部協作制度可以通過打造好粵桂合作特別試驗區這一個招牌，進行宣傳與招商引資，樹立對跨區域經濟合作的信心，以推動其他東西部地區進行跨區域經濟合作，拉動經濟增長，平衡東西部地區之間的差距，實現共同富裕。

（二）完善環境型工具，推動東西部政策落實。生態環境建設政策能夠使試驗區維持良好的發展環境，有利于試驗區進行可持續發展。通過完善環境型政策工具的使用，包括完善生態環境建設子類型政策工具，提高生態環境保護，創建良好的東西部政策發展環境，能夠使東西部政策得到持續的發展，建立起完善的環境保護體系，對東西部政策的落實建設之處加強資源利用與循環經濟，推動經濟社會與生態環境保護的協調發展。

（三）多政策工具推動，促進跨區域經濟發展。在未來的跨區域經濟合作中，對于政策制定上，可以多加使用多種政策工具類型推動政策的落實。同一個政策目標可以同時利用供給型工具鞏固區域經濟發展成果，有效銜接跨區域經濟合作直接推動作用的政策；利用需求型工具拉動跨區域經濟發展，減少阻撓性因素和降低不利影響；利用環境型能夠銜接東西部政策促進作用。三種政策工具共同推動，落實東西部協作，從而有效實現鞏固拓展脫貧攻堅成果，實現共同富裕。