我國PPP 項目招標問題與對策

□文/馬祖欽

（北京信息科技大學 北京）

［提要］PPP項目在國內發展迅速，并且隨著我國基礎設施建設逐步加快，加大對資金的需求，也促使更多社會資本參與建設。但我國屬于社會主義國家，并且PPP項目的正式推廣時間較短，隨著簡政放權的實施，也導致政府監管措施在項目招標融資方面仍然存在漏洞。通過了解英國統籌兼顧模式、美國分層監管模式以及國內優秀項目案例得到啟示，確保在每一個公共基礎設施建設中，我國政府都能對PPP項目招標過程實現具有針對性和有效性的監督保障。

伴隨著各大基礎設施建設，政府希望引進社會資本力量的需求日益增加，政府在招標管理體系建設過程中的監管制度也越加完善。但是，隨著政府“簡政放權”“管、寬、扶”等政策的實施，在地方政府招標環節出現問題。因此，借鑒國內外優秀PPP項目融資案例，對促進我國地方政府招標工作順利進行具有一定的理論指導意義。

一、國內PPP項目存在的問題

在我國PPP 項目中，政府與項目公司是垂直關系，在項目建設期間政府難以加大對融資平臺的監管力度，并且可能存在政府債務危機或者政府信譽問題的風險，導致社會資本對PPP項目視為畏途。我國行政機關冗余，發改委存在項目審批程序多、PPP 項目審批周期長等問題，社會資本方容易產生流動資金沉淀，因此也會影響到社會方投資積極性。PPP 項目項目備案與其他項目有所不同，如表1 所示。這就導致了PPP 項目前期審批時間過長，出現材料價格波動與簽訂合同價值不符。例如，廉江中法供水廠，雙方簽訂的合同期限為30 年，但隨著雙方履行合同的時間加長，發現廉江市的用水量以及水價格的波動（根據物價以及銀行利率確定的）都難以達到合同的要求，導致政府和自來水公司難以履行合同進行項目費用的過多支出，而所有方有以利益為主，因此雙方相互僵持，談判至今未果，項目也因此停滯。這正是因為在招標時期、合同簽訂前期，對市場的物價調查不夠嚴謹，對未來物品價值發展預判不準確，造成了社會資本收益的虧損，對政府后期使用也造成了影響。（表1）

表1 PPP模式項目與其他項目備案方式對比一覽表

我國價格清單并不完善，許多企業沒有適合自己的企業定額，存在著許多社會信息不對稱造成社會參標的“黑幕”。我國自從推行計價清單以來，一直助力推進各大企業編制各自項目的定額，用于進行招標，規范自身的清單報價，但由于定額的使用僅限于項目招標的使用，且定額編制方面比較繁瑣，導致各個企業在編制企業定額方面活躍程度并不高，企業定額更新較慢，容易導致成本估算出現問題。

各地發展不平衡，PPP 模式的應用存在北方發展飽和、南方發展迅猛，各省份之間發展不協調、新招投標模式使用不規范等問題，例如2020 年我國民營企業參與PPP 招標項目數量排行榜中，第一名山東省招標項目數量（233）是第三名江蘇省數量（117）的兩倍。各區域PPP 項目的招標要求、準則也大相徑庭，與大規模、高效率吸引社會資本的構想差距較大。因此，當下應該積極改進招標模式，改善招標環境，加強法律對招標模式、PPP 模式的保障，借鑒國內外優秀成功的案例經驗提高我國招標建設的整體水平。

二、國內外PPP項目經典案例分析

（一）英國PPP項目融資招標——統籌兼顧方式。PPP 項目最先是從英國發起的。在20 世紀80 年代以前，英國的大型基礎設施建設也主要是通過政府組織領導，也是屬于公共基礎。但是隨著英國的經濟貿易不斷增強，政府對于基礎建設的財政支出經濟壓力逐漸增大，為了緩解財政支出壓力，并且加大建設規模，在80 年代早期，英國政府便大規模地出售一些資源類的設施，進行公用事業私有制的改革，以加大政府的財政收入，減少政府經濟壓力。在后期，為了使公私合營更加規范，英國政府逐漸推行完善了PFI 模式，鼓勵增加社會投資的積極性，當時許多PFI 計劃都是典型的DBFO 模式及設計－建設－融資－運營模式，如圖1 所示，在特許的時間內，政府（公共）部門在使用設施時繳納一定的費用。融資資金方大多數由借貸人注資，少數由承包商、設備管理者提供，政府幾乎不注入資本。多數項目是政府租借，到期歸還項目的所有權。（圖1）

圖1 英國PPP項目融資招標模式圖

但PFI 項目模式多是由市場進行監管，運行環節缺少政府的參與，此類招標模式弊端顯露，出現建造項目的風險較高、運行質量較差等問題。為了應對這些問題，英國進行了積極的改革。首先，逐步推出了PF2 模式，讓政府投入一定的股權本金，而且提高占有比率；其次，改進招標流程，加強公私合營項目的法律體系的完備，規范招標流程，加大宣傳增加項目的招標率；最后，加大項目的公開透明性，讓更多的社會資本了解其所需的資格。通過改革，使得公私合營更加緊密，實現風險共擔、利益共享的合作關系。并且在疫情防控期間，政府也加大了電子標的使用，加強招標管理。

英國對于PPP 項目監管程序是比較嚴格的，雖然沒有專門的法律法規，但其財務部曾經頒布過多個文件，如《應對投資風險》《公司合作指南》《政府采購法》等歸納性文件，要求項目以法律為依托，與國家規劃相協調。（圖2）

（二）美國PPP項目融資招標方式——橫向縱向相結合。美國是一個聯邦制國家，在國家項目上，各個州都具有相應的項目規范。美國聯邦政府在PPP 項目融資方面主要是起到一個督促公正參標、監督競爭公平、反對項目實施壟斷的作用。1980年，美國政府推出頒布了第一部具有反壟斷意義的法律《謝爾曼法》。通過法律政策對大企業的市場勢力進行管制，增加了流程的規范性。

隨著經濟的發展，美國在項目監管上增設了監管委員會，由于美國是兩黨制度國家，在委員會建立方面由兩黨相互出人進行項目的監管，保證監管的全面性。監管委員會是由大總統直接提名，權力來源于國會，聯邦政府的監管部門對于各州的監管部門只能做到項目的協調，在各個州有各州的項目法規對招標進行深層次的管理。聯邦政府通過聯邦監督管理局橫向的對各州進行調節管控，而各個州通過向下級政府頒布縱向的法規來規范項目的招標融資。例如，在公路的建設中，聯邦政府負責督促監管項目的整體進展，如若兩州之間的項目溝通協調難以到達預期目的，則聯邦政府應及時給予調節，或者通過法院或者國會參議調節溝通難度較大的項目。監管局的優勢在于裁減了繁重的監管機構，遇到項目時，會成立一個臨時的、工作效率高的政府部門，其監管目標也更明確，并且由于組建的結構，使得監管部門受外界干擾因素較少。

（三）國內優秀的PPP項目借鑒經驗。我國PPP 項目的建設時期發展較短，但是也出現過許多值得推廣的優秀創新模式。例如，北京的四號地鐵項目，中標的聯合體是“港鐵和首創”，其工程總量價值153 億元，其中社會資本占有46 億元，社會資本占總資產的30%，這是我國第一條應用PPP 模式建設而成的地鐵線路。

通過案例可以發現，PPP 模式應用能有效減少我國政府的財政支出，其招標融資的創新性打破了原有的融資模式，在項目創新上由財務部以及下屬部門進行統籌安排，由最高的政府機構建立安排項目，確實履行項目安排。在建設招標時期，加強前期準備工作，例如制定了《北京城市基礎特許經營條例》，在一定程度上規范了建設的要求、私人投資者的權限范圍以及后期的服務范圍。有了在建設初期的明確監管，在建設的過程中，對項目實施過程的有關績效的文件進行有序地梳理，通過績效支付項目的公款，有利于約束社會資本或者項目公司減少項目的偷工減料問題，從而提高了產品的質量、建設工作的效率，確保達到以績效來支付所需的費用。在地鐵招標融資期間，北京市基礎設施投資有限公司作為PPP 項目的融資平臺，與香港的公司進行接洽，并且與香港的多家戰略投資公司進行談判，選擇投資模式最佳的投資公司。而且選擇4 號線的單線投資招標，針對4 號線提出促進該項目招標成功的切合法案，進而使項目施工招標有了法律保障，在招標融資后期由北京市發改委進行牽頭，與社會資本進行接觸。在地鐵施工期間，財務部門與行業主管部門加強了對項目是否按照招標簽署文件內容進行施工的監管，并且要求項目公司（社會資本融資方）及時向行業主管部門匯報經由審計部門審核的項目成本報表，匯報財務狀況，說明建設運營成本狀況，并且將項目成本信息對外公示，接受社會監督。在項目成立時期，融資注冊PPP 項目公司，受到政府的監管，也全權負責項目的建設。政府出面，增大了行政監管力度，減少歪風邪氣。（圖3）

圖3 北京四號地鐵項目資金來源示意圖

北京四號地鐵項目是PPP 模式在大型地鐵項目的初試，在項目之初進行了融資規范以及融資的招標監管，對于項目的投標者也是多次進行考核，當地進行考察，提供法律保障，在前期就對后期的社會資本方權益也有明確的標準。該項目的招標融資是一個極其復雜的過程，需要系統性結合多方知識進行研究，包括人員調度、資金流動和法律等方面的知識。我國在軌道交通上實施的PPP 項目幾乎是零經驗的情況下，對于該項目的特殊情況，自主創新融資招標的審核方法，組建了由專業的客流調查顧問、融資顧問、法律顧問等組成的全方面、多角度的顧問團隊，廣泛地分析國內外融資案例，并且深入投資者的投資環境進行實地考察，經過一年多的前期調研，總結出項目實施方案。進行招標融資后，在各方共同努力下，保障項目建設規范運作，最終實現北京地鐵四號項目的成功運行。

三、我國PPP項目招標融資建議

（一）提高社會資本方投資積極性。在當今市場經濟建設時期，社會資本的活躍程度反映著市場對經濟發展的調節程度。在我國PPP 模式大力發展時期，引進社會資本，保持其原有的活躍度是項目發展所必要的。發改委曾多次提出放寬社會資本在PPP 模式中進入的領域，因此，在PPP 模式開始階段的招標時期，優化招標環境，應根據實際的項目需求減少對于社會資本的限制，增加社會資本方在項目建設、使用階段的靈活性。在建設后期或移交使用時期，應減少社會資本營運負擔，減少資本方使用時的稅收，增加社會資本方在建設時期的聯合基金的分配比率。對于大型基礎建設項目的公開招標，在公開招標之后，可以針對項目的圖紙或對工程所需的項目清單量的疑問進行解答，確保項目參標人的獨立性以及社會投資者投資信息的安全性，減少串標、圍標等違法行為出現的可能性。

（二）調整政府政策，減少影響。對于政府政策改革而言，增強政府建設、提高工作效率、完善投資環境、配備完善的服務體制是PPP 項目中政府方最需要考慮的問題。政府是PPP 項目的發起者，是項目招標時期的融資方之一，也是后期維護、監管的重要負責方。在項目招標后期、建設工程前期，政府應加強自身的工作能力，增強自身的專業性，并且在政府部門與部門之間加強溝通交流，面對施工問題積極回應，妥善處理政府因輪換制度造成的問題，加大對應急事件的處理能力。

對于監管部門而言，借鑒英美項目融資監管方式，結合我國基本國情，應采取上級臨時建立監管部門應對項目融資下級政府方負責人或私企高管進行監管，明確其在項目融資過程中的監督管理地位以及對應的工作職能和權利，減少人為因素的影響，創新自身的改革模式。

在建設項目審批部門方面，應效仿美國的監督管理局政策，減少外界對項目審批部門的干擾，加強項目的監督管理。遇到大型基礎設施項目的時候，應將協調各省之間的項目權利交予項目審批部門，使得項目審批的工作不僅有撥款，還有對項目的審核、監督、管理、協調等工作內容。由發改委組織撰寫的定額計劃書，應在大型基礎設施建設領域起到規范作用，建設網絡定額平臺，實時更新定額內容，并且各省效仿進行各自調整。

綜上，PPP 項目的融資過程繁瑣，因此需要政府與社會資本方積極溝通，根據項目類型找到契合的施工建設模式，以保證項目如期交付和后續使用。