數字治理時代社區養老服務挑戰與對策

2024-04-12 09:33:04周芳宇

合作經濟與科技 2024年12期

□文/周芳宇

（中國礦業大學北京）

［提要］隨著經濟與科技的飛速發展，數字治理逐漸滲透到公共服務的方方面面。面對與日俱增的“銀發群體”，數字治理在社區養老服務領域帶來機遇與挑戰。然而，智能技術與社區養老服務的深度融合也使得隱藏的問題逐漸顯現。因此，本文以多亞爾和高夫提出的“人的需要理論”為框架，圍繞身體健康、自主兩大基本需要，以及實現基本需要的滿足物和社會條件等兩大維度，剖析我國社區養老服務面臨的種種挑戰，探索其形成根源，并提出切實可行的治理對策。

當前，我國正面臨著日益嚴峻的老齡化挑戰，迅速增長的老年人口逐漸成為社會關注的核心。自2000 年以來，我國65歲及以上的老年人口已激增1.16 倍，預計2025 年我國將正式步入超老年型國家的行列。面對洶涌而來的“銀發浪潮”，黨的第二十次全國代表大會不僅提出了全面建設社會主義現代化國家的奮斗目標，還明確了“積極應對人口老齡化”的國家戰略，旨在推進養老事業和產業的快速崛起，確保老年人享有高質量的晚年生活。因此，數字治理作為現代化治理手段，為我國的養老保障體系提供了全新的視野和路徑。

在數字治理時代，隨著互聯網、大數據等信息技術的廣泛應用，公眾的海量需求信息得以在網絡平臺上呈現，這不僅促進了公共服務的快速響應，還推動了養老服務領域的結構性變革。通過技術的賦能，社區養老服務打破傳統模式的局限，借助現代科技，將老人、親屬、社區、政府及市場緊密聯系起來，為解決養老資源分布碎片化、管理主體分散化等問題帶來了曙光。雖然技術賦能為社區養老服務帶來了無數的可能性，但其中潛藏的問題也日漸顯現，其中最為突出的問題就是老年人的服務需求滿足度較低，如果這一問題不能得到有效解決，將極大限制社區養老產業的發展，同時也會影響我國老年人群的生活質量。因此，本文從老年人的需求角度出發，依據多亞爾和高夫提出的“人的需要理論”，深入探討數字治理時代社區養老服務面臨的挑戰，并提出可行的治理對策，從而彌合老年群體的社區養老服務需求缺口。

一、人的需要理論

需要的概念界定一直是學術界充滿爭議的議題之一，已有諸多國內外學者對其進行研究和論述。佛洛依德的本能需要理論，從心理的視角論述了人類需要產生的原因；馬斯洛的需要層次理論，從生物決定論角度將人類需要分為身體、心理、歸屬、自尊和自我實現五個拾級而上的層次；馬克思、恩格斯的辯證唯物主義，將需要解釋為人的本質屬性，是行為的原動力。在需要理論中被引用最多的是馬斯洛需要理論，但這種驅動力需要理論過分強調了人的生理屬性，并且只孤立地關注了一個人各項需要之間的縱向聯系，而忽視了需要的橫向關聯，即同一時間段人的需要往往是多種類、多維度的，并沒有層次之分，正如在社區養老服務中，老年人的需要層級關系并沒有嚴格的遞進上升趨勢，我們可以觀察到部分老人會為了獲得高階需要而放棄低階需要。

萊恩·多亞爾和伊恩·高夫作為社會福利領域中需要理論的集大成者，他們認為需要層次劃分是無益的，并提出人的需要理論：身體健康和精神自主是所有人類的基本需要，這種需要是沒有性別、種族、階級、年齡和文化之分的。該理論認為“身體健康不是僅僅保證生存，而是要最大限度地避免生物醫學中的嚴重疾病。這一點適用于任何地方的任何人”。而自主是另一種基本需要，多亞爾和高夫認為有三個關鍵變量影響了個人自主水平：一是了解，指通過學習和教育，理解知識內涵、增強文化底蘊，進而擁有個人對生活的理解和感悟；二是心理健康，有感情能力和精神能力，即擁有理性；三是機會，使人能依此機會有參與行動或某種生活方式的契機。而身體健康和自主兩項基本需要的滿足涉及兩個層次：一是滿足物，即滿足身體健康和自主兩項基本需要的物品或關系，包括充足的飲食、具有保護功能的住房、無害的工作環境、適當的保健、社會支持、人身安全、經濟安全、適當的教育等十一項；二是滿足基本需要的四個社會前提條件，包括物質生產、繁衍、社會教化和政治權力等宏觀層面的制度性安排。

二、人的需要理論與數字治理時代社區養老的關系

多亞爾和高夫通過論證得出，基本需要具有客觀性和普遍性，沒有文化、地域之分。這克服了部分西方理論與中國本土實踐的水土不服，使其在中國社會的背景下仍然具有較高的適用性。他們認為“人有權利最大限度地滿足需要，而評估這種滿足的程度是衡量所有人類解放的標準”，我國養老服務的目標正是為了更精確地滿足老年人的養老需要，因此人的需要理論對我國社區養老服務模式的優化有重要指導意義。第一，數字治理時代的社區養老服務更加注重資源的合理配置，利用大數據技術抓取、儲存和分析涉老數據，推動社區養老服務供給由“供給導向”向“需求導向”轉變，并進一步重構養老服務供給流程，從這個角度可以看出，社區養老服務是對老年人真實需求的積極回應。由此可見，數字治理時代的養老是以需要為導向的新型養老服務模式，這與本文聚焦需求側，從“人的需要”角度剖析社區養老服務困境的思路不謀而合。第二，多亞爾與高夫認為需要是人類行動與互動的先決條件，所以需要的識別是養老服務的邏輯起點，老年人的個性化需求是社區養老服務發展的根本動力。

目前，我國老年人需求研究的重點和熱點集中于單一老年群體或是單一服務項目，缺乏系統全面的考量?；诖?，本研究嘗試以多亞爾和高夫提出的“人的需要理論”為框架，圍繞身體健康、自主兩大基本需要，以及實現基本需要的滿足物和社會條件等兩大維度，探討我國數字治理時代社區養老服務面臨的挑戰，并提出治理對策。

三、數字治理時代社區養老服務現狀

數字治理時代的到來，不僅激發了老年群體的多元需求，也推動社區養老服務發生了結構性變革，形成了基于大數據的網絡化結構，從需求的捕捉到服務的提供都得到了重構。然而，這一突破也揭露了一些尚待解決的難題。根據2008～2018 年的CLHLS 數據，可以明確地觀察到老年群體在數字治理背景下的真實需求與滿足程度之間的差距。為了更深入地剖析其形成原因，必須先明確數字治理時代下的社區養老服務構架與老年群體的需求滿足狀態。

（一）數字治理時代的社區養老網絡化結構。數字治理理論作為數字時代的治理取向，其核心在于通過重新整合、數字變革、以需求為基礎的整體主義等三種思想指導公共部門改革，從而為公民提供更快捷、準確的公共服務。數字治理時代的到來給社區養老服務帶來了全新的數字生態，使其在以人為本、有效供給、需求導向的治理理念下，形成了社區養老服務的網絡化結構。在這種模式中，一方面通過政府門戶網站、移動終端、動態采集等多維手段對老人需求進行采集并上傳至數據管理中心；另一方面將供給主體的產品與服務數據通過智能終端、數據檔案匯集于此，而后通過智能分析輔助系統，依據統計數據進行需求分析與服務配給。（圖1）

圖1 數字治理下社區養老服務的網絡化結構圖

數字治理使得老年群體通過信息平臺表達具體服務需求，使養老需求方到供給方的意愿表達更為通暢，以實現精準的供需匹配；老年人不僅是服務的需求者也是使用者，可充分利用線上渠道對供給方的服務質量進行評價；老年人的訴求也可以通過信息平臺反饋給行政主體，從而進一步促進養老政策的改良。由此可見，社區養老服務模式實質上是網絡化的多邊聯結結構，通過信息的暢通表達和數據的及時輸送，形成網絡化效應。

這種模式使得養老服務供給中的決策更加客觀科學，不再依賴于主觀經驗判斷，而是將每一位需求個體都作為數據信息的源頭，從而在整體上提升決策的預見性和科學性，建立能更有效回應老年人真實需要的“一站式服務”平臺。

（二）數字治理時代的社區養老服務需求狀況。本研究數據源于中國老年健康調查（CLHLS），該調查由中國疾病預防控制中心和北京大學國家發展研究院健康老齡與發展研究中心聯合開展，分別于1998 年、2000 年、2002 年、2005 年、2008 年、2011 年、2014 年和2018 年在23 個?。▍^、市）進行了八次調查，是國內調查范圍最廣、堅持時間最長的社會科學調查。

中國在數字治理方面的初步嘗試可以追溯到2000 年，在時任福建省省長的習近平同志的引領下，“數字福建”建設項目正式啟動，這標志著中國步入數字治理1.0 時代。但是國內學界開始真正了解數字治理的內核，是在2008 年竺乾威對鄧利維的數字治理理論的引入之后。由于本研究的主體是數字治理時代社區養老服務，因此主要對比2008～2018 年的數據，并重點分析2018 年公布的老年人期望社區提供的養老服務與實際供給的最新數據。首先，將數據中的8 項社區養老服務需求進行歸類：起居照料、日常購物、看病送藥、保健知識歸為身體健康服務需求；精神慰藉、組織活動、法律援助、處理糾紛歸為自主服務需求。通過對2008～2018 年的8 項服務需求數據進行對比，得出單項需求的占比情況以及變化趨勢，而后基于2018 年的數據，對社區養老服務需求及滿足情況進行總體分析。

從表1 的8 項服務需求變化趨勢來看，2008～2018 年老年人對各項服務均保持著較高的需求，且每一項服務的需求比例均呈現上升趨勢。其中，保健知識需求的增幅最大，可能有以下原因：首先，隨著老年人的生理機能逐漸衰退，使得他們更加關注身體健康狀態；其次，隨著中國老齡化程度的加深，老年人群在消費市場中的比例不斷增大，在一定程度上刺激了老年人對保健知識的需求?？梢?，老年人的身體健康需求仍為主流，且自主需求呈明顯的上升趨勢。（表1）

表1 2008～2018年社區養老服務需求變化趨勢一覽表（單位：%）

為了確保老年人能真正受益于社區養老服務，不僅要深入了解老年人對社區養老服務的需求，還需關注這些需求是否得到了滿足。本研究基于2018 年的數據，對社區養老服務需求進行了總體分析。從表2 中可以看到，不同服務類型之間存在明顯的供給差異，供需不平衡比作為衡量供需缺口的重要指標，并非供需比例的簡單相減，而是有該項服務需求但未獲得供給的老年人比例。由數據可知，8 項服務的供需不平衡比均在30%以上，說明實際供給嚴重不足。具體來看，在身體健康需求中，起居照料服務是所有項目中供給最為匱乏的；而在自主需求方面，精神慰藉服務的供需不平衡比是所有項目中缺口最為嚴重的?？梢?，社區對各項服務的供給水平無法滿足老年人日益增長的多元需求，為了有效改善這一狀況，深入挖掘其背后的成因變得尤為關鍵。（表2）

表2 2018年社區養老服務需求總體分析（N=14688）一覽表（單位：%）

四、數字治理時代社區養老服務面臨的挑戰

隨著數字化發展，社區養老服務的網絡化結構為養老服務帶來了新趨勢，同時也為老年群體的綜合效能提升指明了方向。數字治理時代的社區養老服務模式在邏輯上是閉合的，但由于老年群體在數字化社會中的邊緣處境和多元服務需求，使得該模式面臨諸多問題，而這些問題嚴重地制約社區養老服務發展，導致社區對各項服務的供給水平無法滿足老年人的多元需求。

（一）專業人才缺失導致身體健康需求滿足受限。萊恩·多亞爾和伊恩·高夫用一種負面方式界定了身體健康，他們相信“如果想遵從自身想法過上積極而成功的生活，那么最大限度地延長壽命和避免生物醫學中的嚴重疾病，便是客觀利益所在”。這個觀點非常明確地表明，健康不僅是長壽，而是一種生存的質量。同時，需要理論認為“身體健康是人的基本需要之一，在提出其他任何需求之前，應該努力滿足該需求”。

2019 年，國家衛健委指出：“中國75%的老年人患有一種以上的慢性病，4，200 萬的失能老人，他們急需健康服務”。面對龐大的數量及不斷延長的生存期，社區養老服務應當對親屬照料壓力起到調節作用。因此，在社區養老服務中身體健康服務是一個非常重要的板塊。但通過上文對2018 年CLHLS 數據的分析可知，老年人的這一需求沒有得到有效滿足。究其原因，是因為健康服務需求的普遍性和供給有限性之間存在矛盾，因為在數字治理時代的社區養老服務中，極度缺乏既具有醫療護理知識又具備數據處理能力的多功能人才。當前的養老服務人員大多不具備專業性，因此社區提供的服務無法保證老年人得到良好的體驗感；此外，養老從業人員對自身社會價值的認同感普遍較低，導致其人員流動性較大。數字治理時代社區養老服務巨大的人才缺口與專業人才消極的投身意愿之間形成的矛盾，成為阻礙社區養老服務發展的人力資源瓶頸。

（二）技術冷漠導致自主需求滿足受限。需要理論認為“自主的個人主義概念是站不住腳的。只要這種行為學自他人，且為他人所強化，個人行為就具有社會性”。可見，自主需要具有極強的社會屬性，其滿足離不開社群生活。在傳統社會中，老年人的社會網絡主要來自于家庭，但在數字時代，家庭保障功能不斷減弱，其資源難以滿足養老需要，因此老年人更加倚重社區提供的社會資源。然而老年群體融入社群生活并非易事，其原因：一是我國已經從“熟人社會”過渡到“陌生人社會”，老年人“獨居化”和“空巢化”趨勢越發明顯，稀疏的人際網絡使得老年人即使懷有社會參與意愿，也缺少社會參與機會；二是數字治理時代的社區養老服務，依托在智能技術的發展上，呈現以線上信息互動為主要溝通渠道的趨勢，且智能產品的應用滲透到了生活中的方方面面，逐漸取代了傳統的人工遞送方式，職能部門很容易陷入一種“社會服務即技術”的功利主義誤區，甚至落入指標陷阱。但在養老領域中，縱使科技含量再高，如果缺乏貼心溝通與及時的跟進，科技也只是冰冷的機器，這使得社區養老服務將日益陷入一種“技術性冷漠”狀態，而這種“技術性冷漠”會使老年人社群生活的滿足度明顯降低。

（三）數字鴻溝導致老年人需求表達邊緣化。多亞爾與高夫認為：“身體健康和自主這兩項基本需要是具有客觀性、普遍性的，但是滿足這些基本需要的滿足物卻是相對的，在不同的時代中各不相同?！币虼?，滿足物的動態變化為社區養老服務帶來一系列挑戰。

隨著數字治理的發展，職能部門對需求的響應越發依賴于線上的信息互動。但老年人的數字化進程卻遠遠落后于其他年齡層，其原因有兩個方面：首先，社區養老服務中的數字產品多由企業設計，由于過度追求技術，會導致界面設計、操作邏輯的適老性較弱，缺乏對老年人使用習慣和生理特點的考慮，從而使老年人在嘗試接觸數字產品時感到困惑；其次，老年人數字技能培訓的匱乏，進一步加深了他們與其他群體之間的數字差距。武漢大學發布的《中老年人使用互聯網情況調查報告》顯示，超過80%的老年人在使用互聯網時遇到困難，導致其真實需求在網絡上難以準確表達。因此，當社區養老服務的資源有限時，線上的熱門需求更容易得到關注和滿足；相反，那些被邊緣化的養老服務需求則可能被忽視，從而導致服務供給匱乏。

（四）數字治理時代社區養老服務數字失范。多亞爾和高夫曾著重強調：“必須建立某種權力制度才可以保證規則被遵守，否則技能就得不到實踐。”而宏觀制度的存在必須由法律規范作為支撐。數字治理時代社區養老服務的創新在于智能技術的介入，但技術賦能不僅帶來了數字紅利，同時也將技術市場中存在的新型風險引入養老領域，其風險在高技術性的掩護下，具有很強的隱蔽性。然而，這種風險并非突如其來。首先，社會對這些新技術的解釋遠遠落后于其發展，使得大部分老年人和一部分管理者對其缺乏足夠的了解；其次，企業為追求效益最大化，更多地關注技術的先進性和創新性，而忽略了其在如養老領域中的實際應用風險。當前我國社區養老服務領域的制度呈現出碎片化和零散化的特點，沒有明確統一的法律規范，盡管個別地區出臺了地方性管理文件，但內容偏重于智能技術層面，對數字化服務的實際應用指引不足，未能真正規避智能產品帶來的風險，導致數字治理時代的社區養老服務市場得不到有效的數字監管，信息泄露屢屢發生，這直接影響到我國社區養老服務產業的健康發展。

五、數字治理時代社區養老服務治理對策

數字治理時代的社區養老服務為老年人帶來了更多的便捷與選擇，但在其發展過程中也面臨諸多挑戰。為了充分發揮社區養老服務的網絡化結構優勢，需要對實施過程中出現的問題進行深入剖析和針對性的改善，從根本上保證社區養老服務得到進一步鞏固和完善。

（一）深化專業與技術融合，構建社區養老服務人才體系。在數字治理時代的社區養老服務中，傳統的養老護理技能依然重要，但與此同時，對智能技術的掌握和應用能力也不可或缺。因此，需要重視并優化現有的人才培養體系，拓寬人才培養渠道，打造一支具備專業素養與信息管理能力的隊伍。首先，應鼓勵高校進一步完善課程設置，除了傳統的老年護理課程，還需增設信息管理和技術應用的相關培訓，加快培養出兼備知識與意識的復合型人才，形成多層次的人才梯隊；其次，引導社區與高校建立養老護理相關專業人才培養和輸送的合作機制，推動雙方在人才培養、實習實訓以及就業等方面的交流與協作，為學生提供實踐操作機會；最后，僅僅依賴學校的教育顯然是不夠的，對于已從業的服務和管理人員建立定期培訓制度，注重發揮政府和市場的力量，引導各級醫療機構、職業培訓機構協同社區聯合建立老年護理人員培訓基地，從而提高養老領域的專業人才素質。

（二）強化情感關懷，培育老年人對社群生活的適應力。雖然社區養老服務在一定程度上受益于技術帶來的紅利，但其核心內涵仍然是“以人為本”。隨著老年人需求的多元化發展，養老服務也不再是簡單的基礎照料，更需要關注和尊重老年人的精神需求。首先，需要重新審視智能技術在養老服務中的角色定位，盡管技術為服務提供了便捷，但它不能替代真正的人際交往和情感交流，養老服務中的技術應被視為輔助工具，而非主導手段。為了緩解技術帶來的人際疏離，可利用數字工具賦能社會工作的實踐，如通過上門打卡和掃碼等線下互動方式，為每位老年人進行專業化個案評估和服務規劃，進而提供更為人性化的服務。其次，養老服務的提供者需要經過專業培訓，以確保不僅能為老年人提供技術性服務，還能夠滿足其情感需求。最后，為了增進老年人與社群的聯系，社區應定期組織老年心理健康講座、情感分享會等活動，鼓勵老年人與社區建立更為緊密的聯系。

（三）跨越數字鴻溝，確保老年人需求的充分表達。在數字治理時代，由于老年人的互聯網普及率和智能手機使用率相對較低，導致他們在網絡上難以準確表達自己的真實需求。因此，在提供社區養老服務時，必須充分考慮到“邊緣化”問題，確保每位老年人的需求都得到準確和充分的表達。首先，不能僅依賴線上數據進行需求統計，還需要融入線下需求調查，以“線上+線下”的混合模式全面了解老年人的需求。其次，可以設置專門的“養老顧問”崗位，負責定期探訪所在區域內的老年人，輔助他們熟練運用數字產品，并幫助他們在App 中錄入個人信息和需求，確保數據得以整合進數據管理中心。最后，為了進一步彌合數字鴻溝，也需考慮到數字工具的適老化設計。例如，設計更為友好的界面，以及提供語音交互功能，為老年人提供便利；或設立技術支持熱線，由專業人員提供實時的技術指導，從而應對老年人在使用數字工具過程中可能遇到的各種問題。

（四）完善養老法律體系，確保政策與權益協同。當前數字治理時代的社區養老法律體系尚未完善，原因是法律的滯后性，與智能技術的復雜性、創新性、不穩定性存在斷裂。要扭轉數字失范的局面，需要從三個方面著手：從政府視角來看，由于社區養老領域屬于多頭管理，有必要建立權力清單，嚴格劃定社區養老平臺與政府監管部門的權力與責任界限，強化統籌力度，發揮好政府的數字化引領與規制功能；從市場視角來看，應建立健全統一的行業標準與管理規范，為社區養老的各個環節提供規范的、可量化的標準；從老年群體視角來看，老年人的權利保護意識與保護能力相對較弱，且在平臺建立電子檔案后，有關老年人的隱私信息不能任意抹除，因此導致了信息泄露、騷擾和詐騙等不良事件頻發。這意味著，必須明確數據信息的保存期，并且設立完備的退出機制，當老年人選擇退出不再設檔時，也要尊重老年人的意愿，這樣既保障了資源的高效利用，又維護了老年人的信息安全。