基層疾病預防控制機構2017—2022年政務熱線案件特征分析

李玉蓮 江初 沈楠

政務熱線作為群眾向政府部門表達訴求最有效力的渠道，具備信息記錄準確、訴求內容翔實、流程統計真實等特點，發揮了熱線電話的及時收發功能，還能夠有效調度行政系統內外、疏通行政系統內部上傳下達，緩解上下級間信息不對稱[1]。我國疾病預防控制體系經過多年建設和發展，基層疾病預防控制機構（基層疾控機構）職能有效擴充，保障群眾身體健康、促進社會穩定發展的作用日益顯著[2]。2020年新發呼吸道傳染病自發現以來，其傳播速度快、毒株變異能力強、防控難度大等特點，為各級疾病預防控制機構帶來了前所未有的挑戰。公共衛生監測作為防控的重要手段被廣泛應用，但暴露出倫理問題不可小覷[3]。此外，隨著人民防病意識的改變，對公共衛生服務需求的增長，導致基層疾控機構相關訴求的不斷增加。本研究擬對某區級疾病預防控制中心2017—2022年“12345”政務熱線工單作為研究對象，將常態化防控期（2017—2019年）與動態化防控期（2020—2022年）進行對比，分析案件受理量的變化趨勢，探討案件訴求原因分類及其特征，分析案件訴求造成的原因及應對策略，為基層疾病預防控制機構市民熱線案件辦理提供參考。

1 資料與方法

1.1 一般資料

本研究對2017—2022年某區級疾病預防控制中心受理的“12345”政務熱線工單案件進行整理。工單受理范圍包含“12345”整合的各類市民熱線、微信公眾號北京“12345”上的民意直通板塊以及本區域吸納整合的各類案件。納入標準：案件訴求內容明確，信息記錄完整，能夠正常受理辦結歸檔。排除標準：表揚工單、非本機構管轄事項工單及信息不全無法辦結的工單案件。根據納入和排除標準，最終共有7 258例案件納入本研究，常態化防控期284件、動態化防控期6 974件。

1.2 方法

對該機構政務熱線工單進行回顧性分析，對7 258件工單以轉辦時間為序，按照工單編號、受理科室、案件分類、訴求原因等信息，建立受理案件數據庫，進行整理及統計分析。根據區級疾控機構科室職責設置，將部門科室分為4類，分別為職能科室、疾病預防控制科室、健康危害因素監測與控制科室及實驗室。根據政務工單案件性質進行分類，分為3類：“投訴”“咨詢”“政策質疑”[4]。本研究借鑒改良的醫療投訴分析工具，征求了行政機構公眾權益保障部門管理人員及區級疾控機構各承辦科室專家的意見，結合基層疾控機構實際情況，對案件訴求內容分類進行了調整和重建，將訴求內容分為3個維度、8個二級指標和25個三級指標，調整后的訴求內容分類能夠更符合基層疾控機構的實際情況[5-6]。時間段劃分，根據防控形勢，將2017—2022年劃分為2個時期，2017—2019年為常態化防控期，2020—2022年為動態化防控期[7]。

1.3 統計學處理

運用Excel軟件進行數據整理，采用SPSS 24.0統計學軟件進行數據分析。計數資料以n（%）表示，采用χ2檢驗或Fisher確切概率法。P＜0.05為差異有統計學意義。

2 結果

2.1 案件受理量及趨勢

2017—2022年政務熱線工單案件受理量呈上升趨勢，動態化防控期案件受理總量為6 974件，較常態化防控期的284件增加了23.6倍。不同時期的不同性質、不同訴求原因案件分類比較，差異有統計學意義（P＜0.01）。根據案件性質分類，動態化防控期受理“投訴類”案件量達到5 703件，占該時期總案件量的81.78%，高于常態化防控期同類案件受理量[210（73.94%）]。“咨詢類”案件在常態化防控期受理量為74件，占該時期總案件量的26.06%，高于動態化防控期“咨詢類”案件占比（17.61%）。根據訴求原因分類，動態化防控期案件受理占比較高的訴求為“防控措施領域”，達到了69.13%（4 821件），遠高于常態化防控期同類型受理量[94（33.10%）]。“公共衛生服務領域類”案件在常態化防控期受理量占比較高，達到了63.03%，遠高于動態化防控期同類型案件占比（28.42%）。見表1。

表1 2017—2022年政務熱線工單受理分類情況[件（%）]

2.2 案件受理部門特征分析

案件受理量部門分布呈現較為集中的特征，以“疾病預防控制科室”受理量最多，達到6 942件，占全部受理總量的95.65%。其次為“職能科室”304件（占4.19%）、“健康危害因素監測與控制科室”12件。受理量居前3位部門分別是流行病學調查組、計劃免疫科、業務辦公室，累計承辦案件6 921件，占全部案件的95.36%。見表2。

表2 2017—2022年政務熱線工單科室分布情況[件（%）]

2.3 不同時期案件訴求原因分類特征分析

常態化防控期“公共衛生服務質量”“公共衛生服務可及性”類訴求引發的案件占比為7.75%（22件）和49.30%（140件），遠高于動態化防控期同類型案件占比（3.63%和19.29%），差異有統計學意義（P＜0.01）。動態化防控期“管理措施”類案件占比（27.37%）低于常態化防控期同類案件（33.10%），“數據信息化”類案件受理量在動態化防控期間更為突出，達到了2 912件，差異有統計學意義（P＜0.05）。見表3。

2.3.1 公共衛生服務領域訴求原因分類特征

對“公共衛生服務質量”類案件兩時期進行比較，“公共衛生服務提供方問題”“病媒生物防治問題”“職業病鑒定問題”類案件差異有統計學意義（P＜0.05），3類訴求案件在常態化防控期占比均高于動態化防控期。對“公共衛生服務可及性”類案件兩時期進行比較，“疫苗接種服務問題”“結核病防控問題”類案件差異有統計學意義（P＜0.05），該類訴求在常態化防控期占比分別為48.59%和0.70%，均高于動態化防控期。對“公共衛生服務安全性”類案件兩時期進行比較，“醫療機構資質問題”類案件差異有統計學意義（P＜0.05）。其余三級分類差異無統計學意義（P＞0.05）。見表3。

2.3.2 防控措施領域訴求原因分類特征

對“管理措施”類案件兩時期進行比較，“重點傳染病風險人員隔離管理措施問題”“控制措施落實不合理”“風險點位問題”“風險人員判定問題”類案件差異有統計學意義（P＜0.05），除“防控措施落實不合理”類訴求在常態化防控期受理占比（32.39%）較高外，其余類型訴求在動態化防控期受理量占比分別為11.67%、1.74%、13.08%，均高于常態化防控期。對“數據信息化”類案件兩時期進行比較，“健康狀態異常”類案件差異有統計學意義（P＜0.05）。見表3。

2.3.3 服務管理領域訴求原因分類特征

對“工作流程”類案件兩時期進行比較，“學校衛生（非傳染病）問題”類案件差異有統計學意義（P＜0.05）。其余三級分類差異無統計學意義（P＞0.05）。見表3。

3 討論

3.1 基層疾控機構政務熱線案件受理總體情況分析

3.1.1 疾控機構總體投訴量呈逐年增長趨勢

基層疾控機構近年來政務熱線工單案件承辦數量呈明顯上升趨勢，特別是投訴類案件，呈明顯的“J”型上升趨勢。市民訴求案件數量的增加受到投訴渠道、投訴主體兩方面的影響[8]。隨著人們對疾病健康的意識不斷加強，能夠通過更多渠道獲取公共衛生服務信息，因此在傳染病預防和控制、公共衛生服務過程中的參與程度和意見表達方面逐漸增強[9]。此外，北京市接訴即辦改革取得了巨大成效，堅持以市民訴求為導向，突出個體作用，通過工單辦理回應個體訴求來體現人民當家作主[10]。為市民提供了便捷的渠道向政府部門提出訴求。

3.1.2 常態化防控期與動態化防控期案件受理差異

本研究發現，動態化防控期一級分類中“防控措施領域”涉及事件的防控處置相關問題，如措施不合理、風險人員及點位判定問題、健康狀態異常問題均不同于常態化防控期，是市民最關注的投訴熱點問題。而“公共衛生服務領域”一級分類中涉及公共衛生服務可及性問題中的疫苗接種服務問題，無論是在常態化防控期，還是動態化防控期均占有較大比例，提示疫苗接種訴求是市民持續高度關注的問題，對疫苗接種意愿及需求較高。

3.1.3 不同科室投訴情況分析

疾病預防控制科室政務熱線工單案件承辦量較大，主要集中于傳染病防控類、免疫規劃類。近年來，由于新發、突發重大公共衛生事件頻發，疫苗接種事件、學校聚集性病例等工作任務繁重，引發市民關注，導致咨詢或投訴工單量大。疾病預防控制類科室主要負責新發、重大傳染病的處置工作，其職責賦予的工作特點也易造成市民焦躁、恐慌[11]。對基層疾控工作人員的職業素養和業務水平要求更高，稍有解釋不到位、工作環節有疏忽都會被放大，進而引發市民不滿。

3.2 存在問題

3.2.1 疾控機構在投訴受理方面缺乏機制建設及人員保障

近年來，隨著我國不斷推進服務型政府建設，北京市“12345”市民服務熱線不斷探索新型政府回應機制，“接訴即辦”改革體制機制日趨成熟。基層疾控在“接訴即辦”改革的運行邏輯下，面臨著更多的問題和挑戰[12]。相較于醫療機構，基層疾控機構在受理投訴問題中缺乏更為成熟的投訴或糾紛的相應制度。另一方面，基層疾控機構接訴即辦專業人員隊伍力量薄弱，現有工作人員多為兼職人員，承辦水平有待提升。

3.2.2 政務熱線的廣泛使用易造成投訴濫用的情況

在醫療服務過程中為自身合法權益進行維護是市民的權利，但通過投訴反應不合理、不正當的利益時，會造成醫療投訴權的濫用[13]。疫苗的廣泛接種，造成的不良反應工單訴求案件量增加，出現某些病癥無法得到有效治療，而不良反應多由于與疫苗接種存在時間上的關聯性，因此導致市民針對不良反應類的訴求時，情緒較為激動，并出現反復投訴的情況，引發市民對接種單位及基層疾控機構的不滿。目前投訴渠道的便捷，導致只要是對服務行為不滿就可以投訴，特別是造成市民健康受損的前提下，容易將憤怒情緒轉嫁到公共衛生機構。

3.2.3 公共衛生監測的主要倫理難題

研究結果顯示，質疑風險人員判定及到訪風險點位問題占動態化防控期案件總量的14.81%，是“防控措施領域”較為突出的問題分類。在重大突發公共衛生事件面前，公共衛生監測中基于真實個人身份信息的流行病學調查報告，是未經患者明確同意的，而落實完全的知情同意，會降低處置工作效率，制約信息收集的有效獲取[3]。此外，為了劃定風險區域以及風險人員判定范圍，監測數據的2次處理時也一般不會給予同意，會產生知情同意與實現公共利益之間的沖突。此外對于較大事件引發的污名化現象也導致市民在流行病學調查過程中產生不配合進而引發投訴。

3.2.4 免疫規劃業務流程待優化

研究結果顯示，與免疫規劃相關的案件類型，無論是常態化防控期，還是動態化防控期，均是市民關注的焦點，如疫苗接種記錄問題、接種服務問題、適宜接種問題及疫苗接種不良反應。疫苗接種是否適宜、接種流程未提前告知、不良反應報告缺乏正確引導，都會導致市民持續通過政務熱線進行投訴。僅接種服務問題就占據總訴求受理量的20.32%，由于市民對疫苗接種方式、種類、安排及時間要求的不明確而引發的咨詢和投訴，本應通過更為廣泛的宣傳和政策引導避免。而在遇到疫苗接種后的不良反應時，由于報告標準,及報告流程相對復雜，市民并未在接種時得到妥善指導，在接種后產生身體不適后的焦慮恐慌而產生對免疫規劃政策的不滿[14]。這反映出目前現有的免疫規劃業務流程規劃存在較大的問題。是否適宜接種、不良反應報告的流程和賠償措施的復雜性，導致市民反復咨詢無果，進而造成不滿而投訴。

4 建議

4.1 完善基層疾控機構公共衛生服務能力建設

多樣化的溝通方式、靈活簡便的反饋渠道有助于全面了解市民訴求問題，進而提早發現問題苗頭，改進服務流程。基層疾控機構作為區域內唯一的疾病預防控制專業機構，信息公開及宣傳科普輻射面較窄。但隨著社會的不斷發展，市民對衛生健康需求也在不斷提高，疾病的預防、控制措施也成為市民關注的熱點，基層疾控機構應正確認識市民訴求。建立健全市民訴求處理機制，提高訴求處置能力。通過暢通市民投訴渠道，廣泛受理市民意見，主動提高問題發現能力，對摸排到的隱患及時評估風險，提高訴求處理效率和質量。動態化防控期有效檢驗了疾控體系在面臨重大突發公共衛生事件的應急處理能力，相關訴求占比高，反映出基層疾控機構在應急處置的同時，應關注市民訴求，優化各類政策落實流程的細化，完善服務能力建設，減少突發公共衛生事件時期市民訴求的產生。

4.2 堅持以訴求問題為導向，提高市民解決率和滿意度

公眾利益和個人的利益之間的難題，需要協調做好市民關切的公共衛生服務。基層疾控機構在開展公共衛生服務過程中，應充分尊重市民的個人權利和利益，應站在市民角度，以解決訴求問題為導向，避免對個人利益造成的損失。加強多部門協同治理，通過以訴求問題為導向，深入剖析市民問題涉及的專業和部門，準確分解問題職責清單，做到精準施策。通過一件工單的辦理，推動一類問題的解決。尤其是涉及防控類問題，應同時注意政策制定的合規性以及合理性，要以市民健康和個人權益角度出發，不應人為制造市民生活的不便。

4.3 與市民的有效溝通是減少投訴工單的關鍵

本調查顯示，投訴案件占比較高的工單類別為“防控措施領域”，由于隔離政策容易造成市民的焦慮、緊張情緒，因此在進行流行病學調查過程中，安慰和解釋是工作環節中非常重要的一部分。基層疾控工作人員由于欠缺溝通技巧的培養，在開展流行病學調查和信息核查過程中，難免出現態度生硬、缺乏適當的溝通技巧等問題，因此基層疾控機構應正視與市民溝通的積極作用，使溝通過程更有效。在重大流行病調查過程中，為了快速摸排風險、控制傳染病蔓延，經常會簡單與市民交代防控背景和后續措施，對于市民的反復詢問表現出過于不耐煩的情緒，容易引發投訴。在疫苗接種過程中，由于未有效解釋接種后不良反應發生的概率、措施，導致市民在出現不良反應過程中，身體的不適以及報告程序的復雜，導致負面情緒累積，引發惡性投訴事件。因此基層疾控機構涉及市民健康相關的工作任務，都應在事前將相關事宜解釋到位，并且面對焦慮的市民疑問，敷衍或回避并不是妥善的處理方式。而是應該站在市民角度，有效解答市民提出的質疑，并給予幫助。