財會監(jiān)督橫向協(xié)同與縱向聯(lián)動實踐探索
——以浙江省湖州市為例

●浙江省湖州市財政局課題組

2020 年1 月，十九屆中央紀委四次全會首次將財會監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在黨內(nèi)監(jiān)督領導下與人大監(jiān)督、 民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等八大監(jiān)督并列，賦予財會監(jiān)督全新的定義和定位， 財會監(jiān)督進入新的歷史機遇期。2023 年2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》， 為新時代推進財會監(jiān)督工作提供了根本遵循。 2023年5 月，浙江省財政廳印發(fā)《浙江省進一步加強財會監(jiān)督工作的實施方案》， 為財會監(jiān)督工作落地實踐提供了指引。 當前財會監(jiān)督工作面臨著前所未有的機遇和挑戰(zhàn)， 如何從縱、橫兩個維度推進財會監(jiān)督走深走實，以適應新形勢下的發(fā)展要求，成為擺在財政工作者面前的重要命題。

一、內(nèi)涵及外延

財會監(jiān)督是依法依規(guī)對國家機關、企事業(yè)單位、其他組織和個人的財政、財務、會計活動實施的監(jiān)督。 它并非傳統(tǒng)意義上財政監(jiān)督、 財務監(jiān)督、會計監(jiān)督的簡單加總，而是三者的深度融合和凝練升華，是覆蓋了財政、財務、會計監(jiān)督的一種整體監(jiān)督行為，是涉及與國家財經(jīng)政策執(zhí)行和資金運行相關的單位和個人的經(jīng)濟活動。

財會監(jiān)督橫向協(xié)同是指同級監(jiān)督主體之間的溝通協(xié)作。 財政部門、有關部門、中介機構、行業(yè)協(xié)會等監(jiān)督主體在實施獨立監(jiān)督的基礎上加強溝通協(xié)作。 各級財政部門是本級財會監(jiān)督的主責部門，負責本級政府財會監(jiān)督協(xié)調(diào)工作，抓好統(tǒng)籌謀劃和督促指導，牽頭組織對財政、財務、會計法律法規(guī)及規(guī)章制度執(zhí)行情況的監(jiān)督；稅務、人民銀行、國有資產(chǎn)監(jiān)管、銀行保險監(jiān)管、證券監(jiān)管等部門積極配合、密切協(xié)同。

進一步延伸，財會監(jiān)督與其他各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)亦可納入橫向協(xié)同的范疇。 要堅持“一盤棋”理念，以黨內(nèi)監(jiān)督為引領，充分發(fā)揮財會監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的基礎性、支撐性作用，增強與其他監(jiān)督的協(xié)同性和聯(lián)動性，形成監(jiān)督合力。

財會監(jiān)督縱向聯(lián)動強調(diào)的是不同層級監(jiān)督主體之間的合作。 要建立健全財會監(jiān)督縱向聯(lián)動機制，加強分級管理，壓實各方責任。 浙江省湖州市財政局作為市級財政部門，對上要強化貫徹落實，明確財政部省財政廳的監(jiān)督重點，執(zhí)行省財政廳安排的監(jiān)督任務；對下要強化督促指導，加強對區(qū)、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財會監(jiān)督工作的業(yè)務指導，及時接收反饋下級部門的情況和問題。

從廣義的角度來看， 縱向聯(lián)動的實施主體并不局限于空間上的上下層級，從時間上來看，財政資金從源頭到使用末端的全周期管控也是財會監(jiān)督縱向聯(lián)動的一種表現(xiàn)形式。 本文所討論的橫向協(xié)同和縱向聯(lián)動囊括了狹義和廣義的內(nèi)容。

二、湖州市財會監(jiān)督工作成效

湖州市財政局堅持以財輔政， 準確把握新時代財會監(jiān)督的職能定位， 把黨的全面領導貫穿到財會監(jiān)督工作的全過程，統(tǒng)籌謀劃、守正創(chuàng)新，制定“財會監(jiān)督年”工作方案，構建“1+3+N”財會監(jiān)督體系。

（一）“1”是頂端注力

市財政局出臺《“財會監(jiān)督年”工作方案》，以局黨組為監(jiān)督工作“核心中樞”，組建工作專班，全面部署監(jiān)督工作， 審議年度監(jiān)督計劃， 定期聽取情況匯報，對重大問題及時研究并作出決策。財政監(jiān)督局履行牽頭抓總職責，圍繞《關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》，貫徹落實各項財會監(jiān)督工作，開展監(jiān)督工作規(guī)劃研究，推動財會監(jiān)督向縱深發(fā)展，除險保安再發(fā)力，重塑升級“財政大監(jiān)督”格局。

（二）“3”是內(nèi)聚合力

以督查、績效、內(nèi)控為著力點，“三駕馬車”并駕齊驅，構建“一體三維”財會監(jiān)督工作體系，大力推動內(nèi)部監(jiān)督力量協(xié)同作戰(zhàn)，堅決履行主責不旁落。

1.督查：開展五大領域提升行動。 聚焦決策部署，強化服務保障；聚焦突出問題，嚴肅財經(jīng)紀律；聚焦過緊日子，強化預算約束；聚焦財務會計，強化監(jiān)管自律；聚焦變革重塑，加強自身建設。

2.績效：線上與線下相結合評價。 線上自評覆蓋全單位，財政抽評覆蓋全部門。 首次在“預算一體化系統(tǒng)”中完成績效自評工作，實現(xiàn)預算項目事前、事中、事后信息流全閉環(huán)。

3.內(nèi)控：資金全流程閉環(huán)管理。 加強財政內(nèi)控建設，以基層財政資金安全為切入點，聯(lián)合駐局紀檢組開展全市財政內(nèi)控督導，深化結果運用，提請市委出臺《關于嚴格財政資金管理工作的意見》。 加強行政事業(yè)單位內(nèi)控建設，創(chuàng)新財會管理數(shù)字化舉措，拓展內(nèi)部監(jiān)督方法。

（三）“N”是多向協(xié)力

以構建左右協(xié)同、 上下聯(lián)動的多跨機制為夯實點，加強財會監(jiān)督主體橫向協(xié)同，市縣區(qū)縱向聯(lián)動。

1.橫向：多跨聯(lián)動，推動機制從建立到落地。 陸續(xù)出臺《關于進一步加強審計與財政協(xié)作配合提升監(jiān)督質(zhì)效的實施意見》《關于建立紀檢監(jiān)察運用財政績效管理結果機制的通知》《關于深化紀檢監(jiān)察監(jiān)督巡察監(jiān)督與財會監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的實施辦法》《紀檢監(jiān)察運用財政績效管理結果機制》等，在信息溝通、線索移送、協(xié)同監(jiān)督、成果共享、隊伍共建等多方面推動建章立制。依托預算管理一體化融入到人大“財效一指督”應用平臺的契機，構建財會監(jiān)督與人大監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的工作機制。 邀請財會監(jiān)督專家為紀委監(jiān)委干部講授《如何快速有效查閱行政事業(yè)單位賬務》課程。聯(lián)合市審計局開展“5+4”穩(wěn)進提質(zhì)政策專項審計。積極參與配合巡察工作，向巡察辦提供巡察對象的有關情況，僅2023 年以來，已提供信息涉及7 家單位32 個問題。

2.縱向：系統(tǒng)聯(lián)動，促進監(jiān)督工作落實落細。 市縣區(qū)融合一體化運作， 完善財政監(jiān)督系統(tǒng)一體化機制，在聯(lián)動監(jiān)督中實現(xiàn)交流提升，努力鍛造全市財政監(jiān)督業(yè)務鐵軍。依托財政“大監(jiān)督”機制，健全聯(lián)審聯(lián)評聯(lián)查工作機制，融合融通監(jiān)督檢查、預算管理、政府采購、績效評價、項目審核、內(nèi)審內(nèi)控等項目運作，充分發(fā)揮協(xié)同監(jiān)督檢查的威懾力， 在規(guī)范財政財務管理、提升會計信息質(zhì)量、維護財經(jīng)紀律和市場經(jīng)濟秩序、助推市場爬坡過坎等方面貢獻財會監(jiān)督力量。一是圍繞“智慧監(jiān)督”的新要求，組織召開全市財政監(jiān)督工作務虛會、案例分析會，在溝通協(xié)作中謀篇、在貫徹落實中謀劃、在創(chuàng)新制勝中謀招，以“大轉變”實現(xiàn)監(jiān)督效能“大提升”。 二是建立監(jiān)督檢查執(zhí)法辦案人員名錄庫， 在全市財政系統(tǒng)中遴選熟悉財政法律法規(guī)并具有執(zhí)法辦案經(jīng)驗的人員，聯(lián)合績效、法規(guī)等多個業(yè)務部門進行綜合培養(yǎng)， 并通過處室間聯(lián)動專項檢查、 市區(qū)縣會計信息質(zhì)量交叉檢查等項目增加實干經(jīng)驗，打造一支高素質(zhì)的監(jiān)督隊伍。

3.縱橫雙向聯(lián)動的典型做法。 以2023 年開展的農(nóng)機購置補貼專項檢查為例，省市縣三級聯(lián)動，走訪農(nóng)戶和經(jīng)銷商22 家，查出違規(guī)問題五大類。 相關線索移交稅務部門處理。 湖州出具的檢查報告成為省廳的應用模板，縱、橫雙向聯(lián)動的工作方式也得到上級肯定，并作為典型進行宣傳。

三、存在的困難與不足

（一）隊伍力量偏弱

2023 年6 月統(tǒng)計結果表明，全湖州財政系統(tǒng)僅市本級設置了專職財會監(jiān)督機構，各區(qū)縣監(jiān)督局均與其他科室合署辦公。 從事財會監(jiān)督工作人員數(shù)量，市本級5 人，各區(qū)/縣平均不到3 人，與省內(nèi)其他地市相比明顯偏少。 監(jiān)督隊伍老齡化問題嚴重，45歲以上超過50%。 為適應財會監(jiān)督新形勢新要求，財會監(jiān)督隊伍急需擴充，力量急需增強。

（二）監(jiān)督力度不夠

相對于同樣作為黨和國家監(jiān)督體系重要組成部分的審計監(jiān)督，財會監(jiān)督效力明顯偏弱。 從機構設置角度來看，財政監(jiān)督局只是作為財政局的內(nèi)設機構履行財會監(jiān)督的職能，而審計局則是作為獨立的部門履行審計監(jiān)督職責，獨立性、權威性和威懾力更強。 此外，財會監(jiān)督檢查過程中往往存在重過程輕結果的情況，監(jiān)督力度不夠強，處罰力度不夠大， 導致部分單位對于違規(guī)行為的風險意識不足，從而難以有效發(fā)揮震懾作用。

（三）方式手段落后

現(xiàn)階段仍以事后檢查為主， 具有明顯的滯后性、被動性，缺乏主動性和及時性。 主要依靠單一的人工審核和抽查，效率較低且容易出現(xiàn)疏漏，缺乏全面性和連續(xù)性。 監(jiān)督信息化薄弱，沒有開發(fā)獨立的財會監(jiān)督信息系統(tǒng)， 也沒有納入預算一體化平臺，在收集、整理、分析以及風險預警等方面缺少智能化技術手段，日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題和線索的能力較弱。

（四）行業(yè)監(jiān)管薄弱

近年來，會計師、資產(chǎn)評估相關中介行業(yè)加速發(fā)展，總量和規(guī)模不斷擴大。 目前，全湖州擁有會計師事務所23 家，資產(chǎn)評估事務所26 家，代理記賬機構200 家，均屬中小企業(yè)，規(guī)模較小，業(yè)務結構單一，整體盈利能力偏低。 盡管近年來財政等相關部門積極為中介行業(yè)做強做大創(chuàng)造條件，但依然是守成有余、創(chuàng)新不足。 而中介行業(yè)監(jiān)管薄弱，缺少有效的監(jiān)管機制，更可能導致一些機構存在低端業(yè)務惡性競爭、不正當?shù)膬r格競爭、違規(guī)操作等問題，這不僅影響了中介機構的信譽，削弱了作為中介機構應有的作用，也將對財會監(jiān)督的效力產(chǎn)生不利因素。

四、相關建議

（一）扎緊“鐵籬笆”，為橫向協(xié)同把舵聚力

1.齊抓共管，建立監(jiān)督主體橫向協(xié)同機制。加快推進制度建設，強化機制體制“硬支撐”，打造“齊抓共管”的財會監(jiān)督新格局。 理順財政部門、其他監(jiān)管部門、各單位、中介機構、行業(yè)協(xié)會等各類監(jiān)督主體的權責定位，突出財政部門的主責監(jiān)督職能。 更新現(xiàn)行的 《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》（2001 年）、《財政違法行為處罰處分條例》（2005 年），以符合新形勢下財會監(jiān)督主責部門的職責和定位。 建立健全“財政大監(jiān)督”機制，積極整合財政內(nèi)部力量，逐步構建日常監(jiān)管、重點檢查、績效考核、內(nèi)審內(nèi)控“四位一體”的“財政大監(jiān)督”格局。 加強對注冊會計師、資產(chǎn)評估、代理記賬等中介行業(yè)的監(jiān)督，規(guī)范行業(yè)秩序，推動行業(yè)健康發(fā)展。

2.數(shù)智賦能，實施財會數(shù)智監(jiān)督工程。順應當前信息技術革命帶來的機遇，做好頂層規(guī)劃，創(chuàng)新監(jiān)督思維、升級監(jiān)督工具、突破監(jiān)督方法，自上而下系統(tǒng)推進財會數(shù)智監(jiān)督工程。 探索建立財會監(jiān)督信息共享平臺，將分散建設的相關財會系統(tǒng)、監(jiān)管系統(tǒng)進行整合，打通財會信息壁壘，提高數(shù)據(jù)流動性。 海量采集各部門各類型財會信息，充分利用數(shù)據(jù)挖掘技術結合科學的數(shù)據(jù)分析方法，快速進行數(shù)據(jù)分析和風險識別， 揭示其中潛在的邏輯關系和規(guī)律，獲取有效疑點和關鍵線索，實現(xiàn)靶向監(jiān)督、精準監(jiān)督。深度梳理各項監(jiān)督政策與監(jiān)督案例，在平臺上予以集成匹配，根據(jù)文件性質(zhì)、問題類型及時推送相關監(jiān)督主體，實現(xiàn)政策文件“一鍵送達”，監(jiān)督案例“一庫通查”。

3.聚合力量，加強與其他監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)。在現(xiàn)有紀財聯(lián)動、財審聯(lián)動的基礎上，進一步建立健全紀財巡審貫通協(xié)調(diào)機制，完善相關工作細則，不斷提高協(xié)同配合密切程度、發(fā)現(xiàn)問題精準程度、成果運用有效程度，推動各類機制“神”“形”俱備，有效落地。 關注輿論監(jiān)督，暢通群眾意見反饋渠道，將社會關注、群眾關心的普遍性問題作為財會監(jiān)督的重要內(nèi)容。 將財會數(shù)智監(jiān)督工程納入國家監(jiān)督體系信息化建設，破除信息壁壘，變“單兵作戰(zhàn)”為“協(xié)同出擊”，有效運用“大數(shù)據(jù)”“大平臺”開展常態(tài)化監(jiān)督，實現(xiàn)計劃共商、監(jiān)督共推、信息共享、成果共用、整改共促、風險共防和問題共治。

（二）念好“緊箍咒”，為縱向聯(lián)動補齊短板

1.同頻共振，建立上下聯(lián)動機制。壓實財會監(jiān)督責任，加強上下聯(lián)動。 建立健全財會監(jiān)督年度報告機制、重大事項報告制度、多級聯(lián)查機制、交叉檢查機制。 各級財政部門要暢通財會監(jiān)督信息渠道，建立財會監(jiān)督要情專報和重大案件專報等機制，及時為同級黨委和政府及上級財政部門決策提供參考，推動縱向貫通的工作機制的建立， 實現(xiàn)同頻共振、同向發(fā)力。 持續(xù)更新監(jiān)督檢查執(zhí)法辦案人員名錄庫，以案為導，完善監(jiān)督人員隨機抽調(diào)機制，推動檢查項目與檢查人員雙交叉、雙聯(lián)動。

2.動態(tài)監(jiān)督，實現(xiàn)財政資金全流程可控。 將監(jiān)督之手覆蓋財政資金從預算申請、 撥付使用到績效評價的全過程。 當前的財會監(jiān)督項目多為專項監(jiān)督，側重事后，而日常監(jiān)督則可將監(jiān)督時點前移至事中。 將日常監(jiān)督作為專項監(jiān)督的基礎，專項監(jiān)督則是日常監(jiān)督的補充。 要牢固樹立“一盤棋”的理念，以“財政大監(jiān)督”為依托，強化日常監(jiān)督，建立健全日常監(jiān)督和專項監(jiān)督融合機制， 大力推動內(nèi)部監(jiān)督力量協(xié)同作戰(zhàn)，從而構建全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關聯(lián)的財政資金全流程監(jiān)管工作機制。

3.內(nèi)控升級，強化單位內(nèi)部監(jiān)督主體責任。進一步加強單位內(nèi)部監(jiān)督，強化單位內(nèi)控意識，落實單位內(nèi)部財會監(jiān)督主體責任， 完善內(nèi)部監(jiān)督實施辦法，建立并有效實施內(nèi)部控制管理制度，加快推進內(nèi)控信息化，重點關注對關鍵崗位和核心業(yè)務的風險防范。 以吳興區(qū)織里鎮(zhèn)基層數(shù)字監(jiān)管平臺為試點，建立六大經(jīng)濟業(yè)務運行和監(jiān)督管理模塊，內(nèi)嵌100 余項制度，設置600 多項智能提醒和預警規(guī)則，以財務為切入點，實現(xiàn)從資金源頭到使用末端的全鏈條跟蹤監(jiān)督，借助數(shù)字賦能打通財會監(jiān)督“最后一公里”。 在全市各單位著力推廣織里鎮(zhèn)內(nèi)控信息化的典型經(jīng)驗，并將數(shù)據(jù)和預警信息直接對接到財會監(jiān)督信息共享平臺，構建縱向監(jiān)督網(wǎng)絡，實現(xiàn)縱向到底、密度到點的財政資金全流程監(jiān)督。

（三）構建“智囊團”，為財會監(jiān)督助力支持

1.系統(tǒng)培育，鍛造財會監(jiān)督鐵軍。各級財政部門設置專職財會監(jiān)督機構，并配備與財會監(jiān)督職能任務相匹配的人員力量， 持續(xù)優(yōu)化監(jiān)督干部隊伍結構， 建立健全財會監(jiān)督人才評價和激勵約束機制。積極響應省廳財會監(jiān)督鐵軍強基行動，堅持系統(tǒng)方法培育監(jiān)督隊伍。 升級完善監(jiān)督檢查執(zhí)法辦案人員名錄庫，尤其是要吸收和培養(yǎng)數(shù)字化人才，提高監(jiān)督隊伍整體駕馭數(shù)據(jù)的能力。 以綜合創(chuàng)新思維推進財會監(jiān)督工作，聯(lián)合財政各個業(yè)務條線，采取長期化、常態(tài)化培養(yǎng)模式，組織專題講座、網(wǎng)絡課堂以及以處室為單位的小專題、案例式教學等綜合業(yè)務培訓，通過實戰(zhàn)訓練錘煉干部，提升專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，努力造就一支政治過硬、業(yè)務熟練、能打硬仗的財會監(jiān)督“鐵軍”。

2.激發(fā)活力，加強財會人員隊伍建設。財會人員是監(jiān)督第一道關卡。 一是從單位角度，建議建立總會計師制度，設置專職財會機構，職能涵蓋日常財會和內(nèi)審內(nèi)控工作。 拓寬財會人員職業(yè)晉升渠道，提升財會人員話語權，增加職業(yè)歸屬感、獲得感。 二是從財政角度，建議出臺指導性意見，對單位專職財會機構職數(shù)設置及人員配置提出專業(yè)化指引。 加高財會行業(yè)準入門檻，改革會計繼續(xù)教育，完善考級激勵機制。 組建財會咨詢顧問團，集中財政、會計師事務所中的優(yōu)秀人才，共享資源，共同分析、測評業(yè)務，壯大業(yè)務處理能力，為企業(yè)事業(yè)單位提供財會業(yè)務指導，充分發(fā)揮注冊會計師參與企業(yè)經(jīng)營發(fā)展方向的咨詢工作。 三是從社會角度，加強會計人員職業(yè)道德修養(yǎng)，將職業(yè)道德和會計人員職稱晉升和誠信體系相關聯(lián)， 建立真實有效的誠信評價體系，進一步規(guī)范會計從業(yè)人員執(zhí)業(yè)水準，促進行業(yè)健康良性發(fā)展。