上海鞏固和完善農村基本經營制度措施成效、問題及對策分析

■余亦欣 周維良 張 穎

農村土地改革是解決“三農”問題的關鍵。上海各級農業農村部門認真貫徹落實黨的二十大精神和中央經濟工作會議、中央農村工作會議精神，深入貫徹落實習近平總書記關于“三農”工作的重要論述，扎實做好農村承包地管理和改革工作，規范引導農村土地有序流轉，發展多種形式的規模經營，不斷鞏固和完善農村基本經營制度，為推進鄉村全面振興、實現農業農村現代化增加動力。

一、主要措施及成效

（一）以農村土地承包經營權確權登記頒證為基礎，穩定農戶承包權

自2009 年起，上海積極推進開展穩定和完善土地承包關系各項工作。2011 年奉賢、金山兩區列入農業農村部全國農村土地承包經營權確權登記頒證試點，至2017 年底，全市在全國率先基本完成確權登記頒證工作。2019 年以來，上海先后多次開展確權登記頒證“回頭看”工作，不斷提高確權登記頒證工作質量，有效解決了承包地長期存在的漏人漏地，地塊位置、地塊面積、農戶共有人等信息不準，登記簿不健全，檔案管理不規范等歷史遺留問題。目前，全市確權登記頒證率達99.7%，基本做到應發盡發，依法落實了農民的土地承包經營權，進一步強化了家庭承包經營的基礎性地位，為鞏固和完善農村基本經營制度奠定了堅實基礎。

（二）以引導規范土地經營權流轉為重點，持續放活土地經營權

近年來，上海始終采取有效措施，推進土地經營權流轉規范有序發展，支持培育家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體，不斷推進農業適度規模經營，取得了階段性成效。目前，全市農村承包地流轉率約91%，位居全國前列。

一是完善政策引導農村土地規范流轉。2015年，上海市委、市政府印發《上海市貫徹〈關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見〉的實施意見》，重點明確規范土地流轉行為、加強土地流轉用途管制、扶持發展新型農業經營主體、健全多元化社會化服務組織等具體工作，9 個涉農區均出臺實施意見。同時，各區結合工作實際安排專項資金，加大政策支持力度推進土地規范流轉，均有不同程度的土地流轉費補貼，如浦東新區對流轉達到20 畝以上的規模經營主體補貼1000 元／畝·年，嘉定區對流轉后退休農民補貼347.5 元/人·月，金山區對委托流轉的農戶補貼300 元／畝·年，寶山區對符合要求的規模經營單位設置獎補標準等。

二是積極推進農地進入公共資源交易平臺公開流轉交易。2015 年起，上海依托上海農業要素交易所、上海農村產權交易所等公開交易平臺，在鄉鎮層面開展農村土地進入市場公開交易，鼓勵集體將農戶委托的土地進入平臺進行公開流轉交易，并從2018 年起，每年開展土地經營權流轉公開交易市場規范化建設工作，切實規范開展流轉市場的政策咨詢、信息發布、合同簽訂、權益評估、融資擔保、檔案管理等服務，引導和促進土地經營權規范有序流轉。目前，全市共建立85 家鄉鎮農村土地流轉公開交易市場，累計公開流轉交易2.6 萬宗，涉及農村土地面積226 萬畝，交易金額60.5 億元。

三是加強土地經營權流轉指導。制定統一格式的《農戶承包地委托流轉書示范文本》《上海市農村土地經營權流轉合同示范文本》等，鼓勵引導農戶通過與集體經濟組織簽訂書面協議將其承包地委托給集體統一對外流轉，在合同中明確土地流轉價格、期限、用途等核心要素，并設計開發流轉合同電子版本（含二維碼），建立流轉合同網簽制度，引導集體對新簽、續簽的土地流轉合同通過網上簽訂，實現土地流轉合同的信息化管理，切實維護農戶合法的經營權益。目前，本市委托流轉率近99%，示范流轉合同簽訂率近100%。

（三）以完善“三權分置”制度為主線，激活農村土地改革動力

近年來，上海深入推進農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”改革，不斷探索更多放活土地經營權的有效途徑。一是農村土地經營權入股，2014年金山區在張堰鎮、廊下鎮、楓涇鎮試點組建土地股份合作社，在引導農戶通過委托將土地流轉給新型經營主體的同時，探索將農戶的土地承包經營權折價入股加入農民專業合作社或集體農場，在獲得土地生產經營基本收益的基礎上，還可分享股份合作社經營收益分紅的二次分配。二是農村土地履約保證保險，2015 年本市第一單土地流轉信托落地浦東，浦東新區農業農村委和安信農業保險公司加強合作，按照政府引導、市場運作原則，明確如果土地受讓方違約退出或不能支付流轉租金，由保險機構按照保險合同約定進行賠付，預防規避土地流轉風險。三是農村土地經營權抵押融資，2016 年中國人民銀行等部門聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，對土地經營權抵押的類型、對象、條件及用途等做出了具體規定，允許農村土地經營權作為抵押物進行融資，上海金山、奉賢等區積極開展試點工作，通過探索建立農村土地經營權價值評估、交易鑒證、抵押物處置、風險補償等機制，進一步緩解了新型農業經營主體融資難、融資貴問題。

（四）以探索農村土地承包經營權自愿有償退出為突破，深化農村土地制度改革

2015 年以來，中央明確提出保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓。松江區于2015 年開始探索農村土地承包經營權自愿有償退出，通過政府主導，將農村土地承包經營權自愿有償退出與老年農民養老相結合，引導老年農民通過退出農村土地承包經營權換取退養補助金，60 周歲退地老年農民在領取每月平均1400 元養老保障金的基礎上，由區財政每人每月再補貼984 元（2015 年為150 元，2023 年上漲至984 元），通過鼓勵老年農民自愿有償退出農村土地承包經營權，退出的土地經村集體經濟組織通過公開交易統一流轉給家庭農場，大多以適度規模化生產的形式種植地域特色的品牌稻米，切實提升了老年農民養老保障水平，促進了農業適度規模經營。

（五）以解決承包地細碎化為試點，探索農村土地流轉集中連片

2023 年，上海積極貫徹《農業農村部關于穩妥開展解決承包地細碎化試點工作的指導意見》，組織各涉農區探索解決承包地細碎化問題的辦法和路徑，結合各區實際工作情況，選擇浦東新區泥城鎮公平村以村為單位先行先試開展試點工作，公平村在尊重農戶意愿的基礎上，通過“承包權不動，經營權連片”的方式，開展農村土地經營權地塊互換，通過農戶與農戶之間地塊互換、農戶與經營者主體地塊互換，經營主體土地連片程度明顯提高，有效解決了土地細碎化問題，推動了農村土地適度規模經營，促進了農業增效和農民增收。

二、存在的主要問題

雖然本市深化農村土地改革工作取得了階段性成效，為全國面上積累了可復制可推廣的經驗，在實際工作調研中，也發現一些不足。

（一）基層農經機構作用尚未充分發揮

機構改革后，部分涉農區的農經職能逐步弱化，工作人員不同程度的流失，多數鄉鎮單位將農經工作分散在多個部門，僅有1－2 個崗位具體承擔農經職能，部分鄉鎮的農經人員力量不足，人員更換頻繁，工作隊伍穩定性不強，在一定程度上影響了農村改革發展任務的落實。

（二）土地流轉期限制約規模經營主體發展

隨著農業扶持力度的不斷加大，部分農戶對土地收益的預期普遍過高，不愿與經營主體簽訂長期合同，寧愿選擇短期多次流轉，流轉價格高直接影響經營者流入土地的積極性，流轉期限短又進一步影響經營者加大投入、改善基礎設施、改良土壤等的意愿，制約土地流轉和規模化經營。

（三）土地流轉引導和管理服務仍待進一步加強

在本市農村土地流轉過程中，還存在極少量的農戶自行流轉行為，也存在流轉合同不夠規范，少部分經營者因經營不善、資金短缺和市場因素等原因，不按合同及時支付流轉費用，或僅支付部分流轉費用等合同違約現象，同時，也存在一定程度的信息服務不到位，流入方、流出方信息不對稱等現象。

三、繼續深化農村土地制度改革的思考及建議

引導土地經營權有序流轉、發展適度規模經營、創新和完善農村基本經營制度是全面貫徹落實中央深化農村改革精神的重要內容，也是加快促進現代農業可持續發展的必然要求。結合上海當前工作實際，對下一步工作提出以下幾點建議。

（一）切實提高基層人員履職能力

建議完善機構設置，加強農經機構建設，優化機構編制和人員管理，確保農經工作事有人干，責有人擔，推動落實好農村改革工作。同時，要注重強化鄉鎮土地流轉管理服務中心日常管理和服務職能，加大基層農經隊伍業務培訓力度，提高培訓工作的計劃性、針對性、有效性，提高基層工作人員履職能力和水平。

（二）鼓勵農村土地長期集中連片流轉

加快土地流轉是做好土地延包、發展農村經濟的重要保障。建議進一步創新完善農業的支持保護政策體系，合理制定地區流轉指導價，既要維護承包方的權益，又要保護經營者的生產積極性，提高農戶委托流轉承包土地意愿，消除農民土地流轉后顧之憂，促進土地流轉價格、期限不斷趨于合理，引導農戶長期流出土地，切實解決土地“流出難”“不穩定”等問題，進一步推進農業適度規模經營。

（三）積極穩妥做好延包試點工作

上海農村土地二輪承包于2029 年到期，按農業農村部工作要求，2023 年青浦區朱家角鎮張馬村和周蕩村已基本完成延包試點工作，2024 年青浦區將開展整鎮試點工作。在延包關口期，如何在協調推動第二輪到期后承包地平穩過渡的同時，緩解人地矛盾，維護農民承包權益，是下一步工作當中的重點問題。建議充分利用好第二輪承包到期之前的窗口期，聚焦重點難點問題，以農村社會穩定為前提，因地制宜、分類施策，穩妥有序實施試點，在試點工作過程中總結提煉可復制、可推廣的經驗，形成延包工作的規范程序和具體辦法。

（四）注重加強工商資本租賃農地監管

《農村土地經營權流轉管理辦法》明確了對工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的審查審核具體規定，以及建立風險保障制度的要求。本市正在研究相關政策，在現有工作的基礎上，進一步健全完善工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的制度機制，建立社會資本長期集中連片流轉準入制度。鼓勵和支持各區根據實際情況探索土地股份合作、土地入股、土地托管等適度規模經營的有效實現形式，積極探索承包地的自愿有償退出路徑，構思配套政策，進一步深化農村土地制度改革。□