上海鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度措施成效、問題及對策分析

■余亦欣 周維良 張 穎

農(nóng)村土地改革是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。上海各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認真貫徹落實黨的二十大精神和中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議精神，深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述，扎實做好農(nóng)村承包地管理和改革工作，規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，不斷鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，為推進鄉(xiāng)村全面振興、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化增加動力。

一、主要措施及成效

（一）以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)

自2009 年起，上海積極推進開展穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系各項工作。2011 年奉賢、金山兩區(qū)列入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點，至2017 年底，全市在全國率先基本完成確權(quán)登記頒證工作。2019 年以來，上海先后多次開展確權(quán)登記頒證“回頭看”工作，不斷提高確權(quán)登記頒證工作質(zhì)量，有效解決了承包地長期存在的漏人漏地，地塊位置、地塊面積、農(nóng)戶共有人等信息不準(zhǔn)，登記簿不健全，檔案管理不規(guī)范等歷史遺留問題。目前，全市確權(quán)登記頒證率達99.7%，基本做到應(yīng)發(fā)盡發(fā)，依法落實了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，進一步強化了家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，為鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度奠定了堅實基礎(chǔ)。

（二）以引導(dǎo)規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為重點，持續(xù)放活土地經(jīng)營權(quán)

近年來，上海始終采取有效措施，推進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范有序發(fā)展，支持培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，不斷推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，取得了階段性成效。目前，全市農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)率約91%，位居全國前列。

一是完善政策引導(dǎo)農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)。2015年，上海市委、市政府印發(fā)《上海市貫徹〈關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見〉的實施意見》，重點明確規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為、加強土地流轉(zhuǎn)用途管制、扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、健全多元化社會化服務(wù)組織等具體工作，9 個涉農(nóng)區(qū)均出臺實施意見。同時，各區(qū)結(jié)合工作實際安排專項資金，加大政策支持力度推進土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，均有不同程度的土地流轉(zhuǎn)費補貼，如浦東新區(qū)對流轉(zhuǎn)達到20 畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體補貼1000 元／畝·年，嘉定區(qū)對流轉(zhuǎn)后退休農(nóng)民補貼347.5 元/人·月，金山區(qū)對委托流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶補貼300 元／畝·年，寶山區(qū)對符合要求的規(guī)模經(jīng)營單位設(shè)置獎補標(biāo)準(zhǔn)等。

二是積極推進農(nóng)地進入公共資源交易平臺公開流轉(zhuǎn)交易。2015 年起，上海依托上海農(nóng)業(yè)要素交易所、上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所等公開交易平臺，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面開展農(nóng)村土地進入市場公開交易，鼓勵集體將農(nóng)戶委托的土地進入平臺進行公開流轉(zhuǎn)交易，并從2018 年起，每年開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公開交易市場規(guī)范化建設(shè)工作，切實規(guī)范開展流轉(zhuǎn)市場的政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、權(quán)益評估、融資擔(dān)保、檔案管理等服務(wù)，引導(dǎo)和促進土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。目前，全市共建立85 家鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易市場，累計公開流轉(zhuǎn)交易2.6 萬宗，涉及農(nóng)村土地面積226 萬畝，交易金額60.5 億元。

三是加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)。制定統(tǒng)一格式的《農(nóng)戶承包地委托流轉(zhuǎn)書示范文本》《上海市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本》等，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)戶通過與集體經(jīng)濟組織簽訂書面協(xié)議將其承包地委托給集體統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)，在合同中明確土地流轉(zhuǎn)價格、期限、用途等核心要素，并設(shè)計開發(fā)流轉(zhuǎn)合同電子版本（含二維碼），建立流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽制度，引導(dǎo)集體對新簽、續(xù)簽的土地流轉(zhuǎn)合同通過網(wǎng)上簽訂，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)合同的信息化管理，切實維護農(nóng)戶合法的經(jīng)營權(quán)益。目前，本市委托流轉(zhuǎn)率近99%，示范流轉(zhuǎn)合同簽訂率近100%。

（三）以完善“三權(quán)分置”制度為主線，激活農(nóng)村土地改革動力

近年來，上海深入推進農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革，不斷探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑。一是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股，2014年金山區(qū)在張堰鎮(zhèn)、廊下鎮(zhèn)、楓涇鎮(zhèn)試點組建土地股份合作社，在引導(dǎo)農(nóng)戶通過委托將土地流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體的同時，探索將農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)折價入股加入農(nóng)民專業(yè)合作社或集體農(nóng)場，在獲得土地生產(chǎn)經(jīng)營基本收益的基礎(chǔ)上，還可分享股份合作社經(jīng)營收益分紅的二次分配。二是農(nóng)村土地履約保證保險，2015 年本市第一單土地流轉(zhuǎn)信托落地浦東，浦東新區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委和安信農(nóng)業(yè)保險公司加強合作，按照政府引導(dǎo)、市場運作原則，明確如果土地受讓方違約退出或不能支付流轉(zhuǎn)租金，由保險機構(gòu)按照保險合同約定進行賠付，預(yù)防規(guī)避土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險。三是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資，2016 年中國人民銀行等部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，對土地經(jīng)營權(quán)抵押的類型、對象、條件及用途等做出了具體規(guī)定，允許農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物進行融資，上海金山、奉賢等區(qū)積極開展試點工作，通過探索建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估、交易鑒證、抵押物處置、風(fēng)險補償?shù)葯C制，進一步緩解了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難、融資貴問題。

（四）以探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自愿有償退出為突破，深化農(nóng)村土地制度改革

2015 年以來，中央明確提出保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。松江區(qū)于2015 年開始探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自愿有償退出，通過政府主導(dǎo)，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自愿有償退出與老年農(nóng)民養(yǎng)老相結(jié)合，引導(dǎo)老年農(nóng)民通過退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換取退養(yǎng)補助金，60 周歲退地老年農(nóng)民在領(lǐng)取每月平均1400 元養(yǎng)老保障金的基礎(chǔ)上，由區(qū)財政每人每月再補貼984 元（2015 年為150 元，2023 年上漲至984 元），通過鼓勵老年農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，退出的土地經(jīng)村集體經(jīng)濟組織通過公開交易統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場，大多以適度規(guī)模化生產(chǎn)的形式種植地域特色的品牌稻米，切實提升了老年農(nóng)民養(yǎng)老保障水平，促進了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

（五）以解決承包地細碎化為試點，探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中連片

2023 年，上海積極貫徹《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于穩(wěn)妥開展解決承包地細碎化試點工作的指導(dǎo)意見》，組織各涉農(nóng)區(qū)探索解決承包地細碎化問題的辦法和路徑，結(jié)合各區(qū)實際工作情況，選擇浦東新區(qū)泥城鎮(zhèn)公平村以村為單位先行先試開展試點工作，公平村在尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，通過“承包權(quán)不動，經(jīng)營權(quán)連片”的方式，開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)地塊互換，通過農(nóng)戶與農(nóng)戶之間地塊互換、農(nóng)戶與經(jīng)營者主體地塊互換，經(jīng)營主體土地連片程度明顯提高，有效解決了土地細碎化問題，推動了農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，促進了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

二、存在的主要問題

雖然本市深化農(nóng)村土地改革工作取得了階段性成效，為全國面上積累了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，在實際工作調(diào)研中，也發(fā)現(xiàn)一些不足。

（一）基層農(nóng)經(jīng)機構(gòu)作用尚未充分發(fā)揮

機構(gòu)改革后，部分涉農(nóng)區(qū)的農(nóng)經(jīng)職能逐步弱化，工作人員不同程度的流失，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位將農(nóng)經(jīng)工作分散在多個部門，僅有1－2 個崗位具體承擔(dān)農(nóng)經(jīng)職能，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)人員力量不足，人員更換頻繁，工作隊伍穩(wěn)定性不強，在一定程度上影響了農(nóng)村改革發(fā)展任務(wù)的落實。

（二）土地流轉(zhuǎn)期限制約規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展

隨著農(nóng)業(yè)扶持力度的不斷加大，部分農(nóng)戶對土地收益的預(yù)期普遍過高，不愿與經(jīng)營主體簽訂長期合同，寧愿選擇短期多次流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)價格高直接影響經(jīng)營者流入土地的積極性，流轉(zhuǎn)期限短又進一步影響經(jīng)營者加大投入、改善基礎(chǔ)設(shè)施、改良土壤等的意愿，制約土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營。

（三）土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)和管理服務(wù)仍待進一步加強

在本市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，還存在極少量的農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)行為，也存在流轉(zhuǎn)合同不夠規(guī)范，少部分經(jīng)營者因經(jīng)營不善、資金短缺和市場因素等原因，不按合同及時支付流轉(zhuǎn)費用，或僅支付部分流轉(zhuǎn)費用等合同違約現(xiàn)象，同時，也存在一定程度的信息服務(wù)不到位，流入方、流出方信息不對稱等現(xiàn)象。

三、繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革的思考及建議

引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、創(chuàng)新和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度是全面貫徹落實中央深化農(nóng)村改革精神的重要內(nèi)容，也是加快促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。結(jié)合上海當(dāng)前工作實際，對下一步工作提出以下幾點建議。

（一）切實提高基層人員履職能力

建議完善機構(gòu)設(shè)置，加強農(nóng)經(jīng)機構(gòu)建設(shè)，優(yōu)化機構(gòu)編制和人員管理，確保農(nóng)經(jīng)工作事有人干，責(zé)有人擔(dān)，推動落實好農(nóng)村改革工作。同時，要注重強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心日常管理和服務(wù)職能，加大基層農(nóng)經(jīng)隊伍業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，提高培訓(xùn)工作的計劃性、針對性、有效性，提高基層工作人員履職能力和水平。

（二）鼓勵農(nóng)村土地長期集中連片流轉(zhuǎn)

加快土地流轉(zhuǎn)是做好土地延包、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的重要保障。建議進一步創(chuàng)新完善農(nóng)業(yè)的支持保護政策體系，合理制定地區(qū)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價，既要維護承包方的權(quán)益，又要保護經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性，提高農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)承包土地意愿，消除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后顧之憂，促進土地流轉(zhuǎn)價格、期限不斷趨于合理，引導(dǎo)農(nóng)戶長期流出土地，切實解決土地“流出難”“不穩(wěn)定”等問題，進一步推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

（三）積極穩(wěn)妥做好延包試點工作

上海農(nóng)村土地二輪承包于2029 年到期，按農(nóng)業(yè)農(nóng)村部工作要求，2023 年青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)張馬村和周蕩村已基本完成延包試點工作，2024 年青浦區(qū)將開展整鎮(zhèn)試點工作。在延包關(guān)口期，如何在協(xié)調(diào)推動第二輪到期后承包地平穩(wěn)過渡的同時，緩解人地矛盾，維護農(nóng)民承包權(quán)益，是下一步工作當(dāng)中的重點問題。建議充分利用好第二輪承包到期之前的窗口期，聚焦重點難點問題，以農(nóng)村社會穩(wěn)定為前提，因地制宜、分類施策，穩(wěn)妥有序?qū)嵤┰圏c，在試點工作過程中總結(jié)提煉可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，形成延包工作的規(guī)范程序和具體辦法。

（四）注重加強工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管

《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》明確了對工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的審查審核具體規(guī)定，以及建立風(fēng)險保障制度的要求。本市正在研究相關(guān)政策，在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，進一步健全完善工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的制度機制，建立社會資本長期集中連片流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度。鼓勵和支持各區(qū)根據(jù)實際情況探索土地股份合作、土地入股、土地托管等適度規(guī)模經(jīng)營的有效實現(xiàn)形式，積極探索承包地的自愿有償退出路徑，構(gòu)思配套政策，進一步深化農(nóng)村土地制度改革。□