大都市主城片區(qū)全域土地綜合整治模式思考
——以閔行大治河南全域土地綜合整治為例

■寧秀紅

《上海市城市總體規(guī)劃（2017－2035 年）》提出以中心城為主體，將中心城周邊包含閔行在內的4個主城片區(qū)納入主城區(qū)統(tǒng)一管理，承載全球城市主要功能。閔行大治河以南有6 個規(guī)劃保留保護村，處于黃浦江-大治河-金匯港三水交匯區(qū)，橫向跨度約5 公里，總面積約15.15 平方公里，是閔行區(qū)推進鄉(xiāng)村振興工作的重要區(qū)域。

2022 年5 月，上海以“市區(qū)一體、實施行動”為總體思路，推進全域土地綜合整治，目前已形成2 個報部試點，8 個市級試點。其中閔行大治河南全域土地綜合整治即為8 個市級試點之一。2023 年3 月，上海市規(guī)劃資源局針對黃浦江－大治河－金匯港三水交匯灣區(qū)周邊地區(qū)開展空間設計概念方案國際征詢，大治河南六村處于三水交匯第四象限，同時，主要道路可直達一三象限，是未來區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略高地，其全域土地綜合整治模式具有重要參考價值。

一、區(qū)域發(fā)展核心問題

（一）空間格局相對無序，各類用地相互嵌套制約發(fā)展

大治河以南六村土地利用可概括為“三分田四分林水，一分宅基兩分其他”。其中，八成耕地為永久基本農(nóng)田，以糧食種植為主；從空間布局來說，雖然耕地基本全部流轉，但因宅基、林地、產(chǎn)業(yè)用地等嵌套，合作社承包土地連續(xù)面積小于100 畝耕地占比接近一半。建設用地中，近60%為宅基地，自然村組30 戶以下約為30%，相對較為零散，宅基與耕地相互嵌套是耕地零散的主要原因之一，同時宅基零散又致使天然氣、污水管網(wǎng)等基礎難以配套完善，區(qū)域內公共服務設施也以提供基礎服務為主，能級較低。綜合分析來看，明確區(qū)域發(fā)展方向，規(guī)劃引導相關用地布局優(yōu)化，是促進區(qū)域發(fā)展的基礎。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級較低，對現(xiàn)有資源“借力”程度需提升

目前大治河以南六村主要以一產(chǎn)農(nóng)業(yè)為主，形成“一稻、一菜、一漁、一市”品牌，但農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較低。二產(chǎn)在五量調控背景下，大部分已被減量化，剩余少量以租賃為主。三產(chǎn)發(fā)展已形成零星亮點，但對區(qū)域發(fā)展拉動力有限，亟待解決的問題包含以下三個方面：一是區(qū)位、交通優(yōu)勢對產(chǎn)業(yè)用地“加持”力度有限。大治河南雖為閔行最南端，但到市中心僅約40 分鐘車程。目前產(chǎn)業(yè)用地布局相對零星，且距離主要道路有一定距離，使其區(qū)位交通優(yōu)勢未得到充分顯化。二是基礎配套設施成本較高。因大治南天然氣、污水管網(wǎng)等基礎配套尚待完善，因此產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需基礎設施需采用其他方式解決配套問題，相對來說使用成本較高。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向尚未“聚焦”。大治河以南周邊有戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新人才，但對區(qū)域的輻射帶動力有限，未形成新質生產(chǎn)力，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向尚需進一步“聚焦”，形成核心競爭力。

（三）歷史項目建設有成效，但系統(tǒng)性統(tǒng)籌安排需加強

大治河以南六村已開展農(nóng)民相對集中居住、清潔小流域、道路建設與修復、公益林建設、高標準農(nóng)田建設等工作，但從目前現(xiàn)狀來看，區(qū)域內農(nóng)宅、公服配套、河道道路聯(lián)通度、林地空間利用、農(nóng)田連片程度仍有待提升，也充分說明鄉(xiāng)村振興不是一次性建設，而是持續(xù)性優(yōu)化調整。在項目過程中，不同部門在項目推進的空間、時序上存在銜接問題，如農(nóng)村道路“白改黑”，應以該路段周邊砂石粉碎廠減量化為前提，否則道路“白改黑”后期修繕性投資大；道路建設需與林地、高標準農(nóng)田建設空間、時間銜接，避免重復開挖。

二、“三集中兩整合”全域土地綜合整治思路

全域土地綜合整治“三集中兩整合”模式指在全域土地綜合整治推進過程中結合區(qū)域資源稟賦和發(fā)展趨勢，推進農(nóng)民相對集中、產(chǎn)業(yè)相對集中、農(nóng)田（林地）相對集中，從而達到優(yōu)化國土空間格局目的，同時整合各級各類項目、資金，促進區(qū)域鄉(xiāng)村振興的模式。

（一）農(nóng)民相對集中思路

大治河以南6 村農(nóng)戶約2550 戶，其中自然村組30 戶以下約30%，自西向東2010 年后翻建比例由35%逐漸增至70%，但翻建無法解決停車、天然氣、污水管網(wǎng)、公服配套能級低的問題，農(nóng)民相對集中居住成為改善居住環(huán)境、優(yōu)化發(fā)展空間的需求。一是在什么尺度上相對集中居住。從歷年農(nóng)民集中居住工作推進來看，農(nóng)戶對熟悉的村落的感情深，跨村相對集中居住，農(nóng)戶意愿度低，跨組推進相對集中居住較跨村容易被接受。因此全域土地綜合整治農(nóng)民相對集中居住以村內相對集中居住為主。二是哪些村的農(nóng)戶需要集中居住。考慮到大治河以南六村自東向西自2010 年后翻建比例依次增大的問題，且相對于西部4 個村，東部兩個村因推進鄉(xiāng)村振興示范村建設和重大項目如題橋發(fā)射塔動拆遷等，現(xiàn)有農(nóng)宅空間分布已相對集中。因此全域土地綜合整治重點推進西部4 個村農(nóng)民相對集中居住。三是在哪里相對集中居住。影響房屋價值的第一要素是區(qū)位和交通，因此在大治河以南區(qū)域靠北部區(qū)位優(yōu)勢更為突出，主要道路銜接浦星公路使得交通也更為便利。同時，考慮到本次農(nóng)民相對集中居住需改善農(nóng)戶生活條件問題，靠近主要道路豐南路，基礎設施如天然氣、污水管網(wǎng)等建設成本也相對較低，因此沿區(qū)域內最靠北側的主要道路豐南路布設農(nóng)民相對集中區(qū)。四是如何提升相對集中居住“軟條件”。區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善，是“軟條件”的核心。大治河以南田、林、水資源非常豐富，因此本次全域土地綜合整治農(nóng)民相對集中居住，結合周邊生態(tài)資源優(yōu)勢，打造了“曲水鄉(xiāng)居”“圩田人家”“林田村落”三大主題民居，力求實現(xiàn)曲水繞人家的意境，提高農(nóng)戶居住“幸福感”。

（二）產(chǎn)業(yè)相對集中思路

根據(jù)區(qū)域發(fā)展核心問題，本次全域土地綜合整治在農(nóng)民相對集中居住空間布局基本明確的前提下，推進產(chǎn)業(yè)相對集中。一是考慮發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)。大治河以南空間肌理在歷史演進過程中已形成特定格局，西部可重點依托三水匯發(fā)展高能級研發(fā)、商業(yè)產(chǎn)業(yè)，北部重點依托大治河和老閘港形成的島嶼，發(fā)展與水歷史相關的主題產(chǎn)業(yè)，主打休閑、娛樂、體育等慢生活場景，同時該區(qū)域也是農(nóng)民相對集中居住區(qū)，平時消費人群潛力足，晚上、周末及節(jié)假日可導流大治河以北都市人群；南部林地成片適宜打造靜謐休閑場景；東部現(xiàn)狀農(nóng)田居多，同時因題橋發(fā)射塔、規(guī)劃殯葬區(qū)等影響，適宜以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主。二是產(chǎn)業(yè)向哪里相對集中。基于對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向分析，在空間布局時重點考慮兩大因素，即區(qū)位、交通，因此產(chǎn)業(yè)用地主要向縱橫交通“十字交匯”集中，降低基礎設施建設成本，同時最大程度顯化產(chǎn)業(yè)用地價值，后續(xù)通過集體土地經(jīng)營性建設用地作價入股方式，保障集體經(jīng)濟利益。但南部片林多以“浸入”式小產(chǎn)業(yè)地塊為主，滿足市場主體打造靜謐休閑場景的需求。三是如何體現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)特征。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)特征的體現(xiàn)可以概括為“在最美的地方興起新經(jīng)濟”，即產(chǎn)業(yè)用地周邊生態(tài)環(huán)境營造尤為關鍵。在大治河以南全域土地綜合整治中產(chǎn)業(yè)用地與農(nóng)田、林地、設施農(nóng)用地綜合考慮，形成既有辦公空間，又有休憩空間，又有實踐空間的業(yè)態(tài)組合，可導入農(nóng)業(yè)機器人相關業(yè)態(tài)。

（三）農(nóng)田相對集中思路

在推進農(nóng)民相對集中、產(chǎn)業(yè)相對集中前提下，推進農(nóng)田向適度規(guī)模經(jīng)營集中。一是農(nóng)田空間上相對集中。主要考慮與林、水之間的關系。結合農(nóng)田、林地現(xiàn)狀空間布局，最大程度上降低空間布局調整力度，即宜林則林，宜農(nóng)則農(nóng)。南部現(xiàn)狀林地相對成片，則周邊農(nóng)田予以調整，東部現(xiàn)狀農(nóng)田相對連片，則林地予以調整。但是農(nóng)、林、水不是絕對連片，而是相對適度集聚。一方面利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，另一方面林、水以廊道形式穿插農(nóng)田中，最大程度保留鄉(xiāng)村自然風貌。二是農(nóng)田承包經(jīng)營權相對集中。農(nóng)田空間上相對集中后，承包經(jīng)營權也應進一步集中，引入更高能級市場主體，發(fā)展現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間領域，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。

（四）“兩整合”主要思路

全域土地綜合整治是一個綜合性平臺，其項目類型可概括為國土空間綜合整治與生態(tài)修復、農(nóng)田建設、生態(tài)造林、水環(huán)境整治、村莊建設與整治、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)六大類。

項目整合思路主要包括“兩統(tǒng)一，一建設一調整”。一是建設目標統(tǒng)一。全域土地綜合整治六大類項目涉及規(guī)劃資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、綠化市容局、水務局、交通局等各條線部門，因此關于區(qū)域發(fā)展目標需要在各個部門層面達成一致，形成共識，才能聚合各部門之力，達到發(fā)展目標。二是空間布局統(tǒng)一。在目標明確后，關于區(qū)域的用地空間布局，結合“三集中”思路，在整體層面達成一致。三是項目清單建設。項目清單建設是在各部門歷史項目梳理的基礎上，結合本次全域土地綜合整治需求，提出需要建設的內容，形成項目清單，并納入各部門近期建設計劃。四是時序調整，結合項目之間的空間關系，調整項目建設時序。

資金整合思路包括兩方面，一是政府資金整合，結合各級各類政策，整合各級各類財政資金。另一方面，是通過各級各類財政資金整合，拉動和引導市場資金投入，尤其是市場主體對產(chǎn)業(yè)項目的投入，才能真正激活區(qū)域發(fā)展活力，形成新質發(fā)展力，為區(qū)域建立“造血”機制。

三、全域土地綜合整治“三集中兩整合”模式思考

大治河以南全域土地綜合整治采用“三集中兩整合”模式主要是綜合考慮到其主城片區(qū)區(qū)位優(yōu)勢、現(xiàn)階段發(fā)展訴求和未來發(fā)展趨勢等各方面因素確定，可為其他靠近中心城區(qū)的區(qū)域開展全域土地綜合整治提供參考。但在遠郊區(qū)開展全域土地綜合整治時，需重點評估鄉(xiāng)村自然肌理、資源稟賦、發(fā)展目標等。

一是農(nóng)戶意愿問題。 農(nóng)民相對集中居住在實施層面核心問題是農(nóng)民意愿問題。大治河以南六村農(nóng)宅自住率較高，農(nóng)戶對自身居住條件改善訴求較大，相對集中居住意愿度較高，農(nóng)戶的關注點主要集中于“相對集中居住相對于動遷、上樓的政策優(yōu)惠”、“建筑面積是否會減少”“自留地如何處理”“未來生活成本是否會提高”等問題，因此對于區(qū)域農(nóng)民集中居住政策設計和樣板房的設計要求較高。

二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益共享問題。 產(chǎn)業(yè)用地相對集中使大治河以南六村西部和北部區(qū)位較好的村落在空間上擁有的產(chǎn)業(yè)用地較多，如何在產(chǎn)業(yè)用地空間布局有所側重的前提下，實現(xiàn)區(qū)域利益共享是后續(xù)發(fā)展過程中需破解的命題。強化區(qū)、鎮(zhèn)、村多級組織統(tǒng)籌能力，建立區(qū)域利益共享機制是后續(xù)整區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的關鍵。

三是如何顯化區(qū)域生態(tài)價值問題。 生態(tài)資源是鄉(xiāng)村賴以發(fā)展的稀缺資源，也是鄉(xiāng)村的特征要素，農(nóng)田及林地資源相對集中后，隨著距離農(nóng)宅、產(chǎn)業(yè)用地遠近，也會有多種發(fā)展模式，距離近的區(qū)域，更側重于生態(tài)環(huán)境營造，距離遠的地區(qū)如何顯化其生態(tài)價值，是鄉(xiāng)村發(fā)展過程中需重點考慮的問題。

四是實施層面項目統(tǒng)籌問題。 全域土地綜合整治形成了一張綜合性項目清單，并整合了各級各類政策資金以及市場主體資金，但全域土地綜合整治是涉及面廣的宏大工程，實際項目推進可能會受到各級財政、項目實施進度等多方面因素影響，因此項目與資金統(tǒng)籌問題在實施全過程都需予以高度關注，統(tǒng)籌各級協(xié)調解決。□