大都市主城片區全域土地綜合整治模式思考
——以閔行大治河南全域土地綜合整治為例

■寧秀紅

《上海市城市總體規劃（2017－2035 年）》提出以中心城為主體，將中心城周邊包含閔行在內的4個主城片區納入主城區統一管理，承載全球城市主要功能。閔行大治河以南有6 個規劃保留保護村，處于黃浦江-大治河-金匯港三水交匯區，橫向跨度約5 公里，總面積約15.15 平方公里，是閔行區推進鄉村振興工作的重要區域。

2022 年5 月，上海以“市區一體、實施行動”為總體思路，推進全域土地綜合整治，目前已形成2 個報部試點，8 個市級試點。其中閔行大治河南全域土地綜合整治即為8 個市級試點之一。2023 年3 月，上海市規劃資源局針對黃浦江－大治河－金匯港三水交匯灣區周邊地區開展空間設計概念方案國際征詢，大治河南六村處于三水交匯第四象限，同時，主要道路可直達一三象限，是未來區域發展的戰略高地，其全域土地綜合整治模式具有重要參考價值。

一、區域發展核心問題

（一）空間格局相對無序，各類用地相互嵌套制約發展

大治河以南六村土地利用可概括為“三分田四分林水，一分宅基兩分其他”。其中，八成耕地為永久基本農田，以糧食種植為主；從空間布局來說，雖然耕地基本全部流轉，但因宅基、林地、產業用地等嵌套，合作社承包土地連續面積小于100 畝耕地占比接近一半。建設用地中，近60%為宅基地，自然村組30 戶以下約為30%，相對較為零散，宅基與耕地相互嵌套是耕地零散的主要原因之一，同時宅基零散又致使天然氣、污水管網等基礎難以配套完善，區域內公共服務設施也以提供基礎服務為主，能級較低。綜合分析來看，明確區域發展方向，規劃引導相關用地布局優化，是促進區域發展的基礎。

（二）產業發展能級較低，對現有資源“借力”程度需提升

目前大治河以南六村主要以一產農業為主，形成“一稻、一菜、一漁、一市”品牌，但農業現代化水平較低。二產在五量調控背景下，大部分已被減量化，剩余少量以租賃為主。三產發展已形成零星亮點，但對區域發展拉動力有限，亟待解決的問題包含以下三個方面：一是區位、交通優勢對產業用地“加持”力度有限。大治河南雖為閔行最南端，但到市中心僅約40 分鐘車程。目前產業用地布局相對零星，且距離主要道路有一定距離，使其區位交通優勢未得到充分顯化。二是基礎配套設施成本較高。因大治南天然氣、污水管網等基礎配套尚待完善，因此產業發展所需基礎設施需采用其他方式解決配套問題，相對來說使用成本較高。三是產業發展方向尚未“聚焦”。大治河以南周邊有戰略新興產業和科技創新人才，但對區域的輻射帶動力有限，未形成新質生產力，在產業發展方向尚需進一步“聚焦”，形成核心競爭力。

（三）歷史項目建設有成效，但系統性統籌安排需加強

大治河以南六村已開展農民相對集中居住、清潔小流域、道路建設與修復、公益林建設、高標準農田建設等工作，但從目前現狀來看，區域內農宅、公服配套、河道道路聯通度、林地空間利用、農田連片程度仍有待提升，也充分說明鄉村振興不是一次性建設，而是持續性優化調整。在項目過程中，不同部門在項目推進的空間、時序上存在銜接問題，如農村道路“白改黑”，應以該路段周邊砂石粉碎廠減量化為前提，否則道路“白改黑”后期修繕性投資大；道路建設需與林地、高標準農田建設空間、時間銜接，避免重復開挖。

二、“三集中兩整合”全域土地綜合整治思路

全域土地綜合整治“三集中兩整合”模式指在全域土地綜合整治推進過程中結合區域資源稟賦和發展趨勢，推進農民相對集中、產業相對集中、農田（林地）相對集中，從而達到優化國土空間格局目的，同時整合各級各類項目、資金，促進區域鄉村振興的模式。

（一）農民相對集中思路

大治河以南6 村農戶約2550 戶，其中自然村組30 戶以下約30%，自西向東2010 年后翻建比例由35%逐漸增至70%，但翻建無法解決停車、天然氣、污水管網、公服配套能級低的問題，農民相對集中居住成為改善居住環境、優化發展空間的需求。一是在什么尺度上相對集中居住。從歷年農民集中居住工作推進來看，農戶對熟悉的村落的感情深，跨村相對集中居住，農戶意愿度低，跨組推進相對集中居住較跨村容易被接受。因此全域土地綜合整治農民相對集中居住以村內相對集中居住為主。二是哪些村的農戶需要集中居住。考慮到大治河以南六村自東向西自2010 年后翻建比例依次增大的問題，且相對于西部4 個村，東部兩個村因推進鄉村振興示范村建設和重大項目如題橋發射塔動拆遷等，現有農宅空間分布已相對集中。因此全域土地綜合整治重點推進西部4 個村農民相對集中居住。三是在哪里相對集中居住。影響房屋價值的第一要素是區位和交通，因此在大治河以南區域靠北部區位優勢更為突出，主要道路銜接浦星公路使得交通也更為便利。同時，考慮到本次農民相對集中居住需改善農戶生活條件問題，靠近主要道路豐南路，基礎設施如天然氣、污水管網等建設成本也相對較低，因此沿區域內最靠北側的主要道路豐南路布設農民相對集中區。四是如何提升相對集中居住“軟條件”。區域生態環境改善，是“軟條件”的核心。大治河以南田、林、水資源非常豐富，因此本次全域土地綜合整治農民相對集中居住，結合周邊生態資源優勢，打造了“曲水鄉居”“圩田人家”“林田村落”三大主題民居，力求實現曲水繞人家的意境，提高農戶居住“幸福感”。

（二）產業相對集中思路

根據區域發展核心問題，本次全域土地綜合整治在農民相對集中居住空間布局基本明確的前提下，推進產業相對集中。一是考慮發展什么產業。大治河以南空間肌理在歷史演進過程中已形成特定格局，西部可重點依托三水匯發展高能級研發、商業產業，北部重點依托大治河和老閘港形成的島嶼，發展與水歷史相關的主題產業，主打休閑、娛樂、體育等慢生活場景，同時該區域也是農民相對集中居住區，平時消費人群潛力足，晚上、周末及節假日可導流大治河以北都市人群；南部林地成片適宜打造靜謐休閑場景；東部現狀農田居多，同時因題橋發射塔、規劃殯葬區等影響，適宜以發展現代農業為主。二是產業向哪里相對集中。基于對區域產業發展方向分析，在空間布局時重點考慮兩大因素，即區位、交通，因此產業用地主要向縱橫交通“十字交匯”集中，降低基礎設施建設成本，同時最大程度顯化產業用地價值，后續通過集體土地經營性建設用地作價入股方式，保障集體經濟利益。但南部片林多以“浸入”式小產業地塊為主，滿足市場主體打造靜謐休閑場景的需求。三是如何體現鄉村產業特征。鄉村產業特征的體現可以概括為“在最美的地方興起新經濟”，即產業用地周邊生態環境營造尤為關鍵。在大治河以南全域土地綜合整治中產業用地與農田、林地、設施農用地綜合考慮，形成既有辦公空間，又有休憩空間，又有實踐空間的業態組合，可導入農業機器人相關業態。

（三）農田相對集中思路

在推進農民相對集中、產業相對集中前提下，推進農田向適度規模經營集中。一是農田空間上相對集中。主要考慮與林、水之間的關系。結合農田、林地現狀空間布局，最大程度上降低空間布局調整力度，即宜林則林，宜農則農。南部現狀林地相對成片，則周邊農田予以調整，東部現狀農田相對連片，則林地予以調整。但是農、林、水不是絕對連片，而是相對適度集聚。一方面利于農業規模化發展，另一方面林、水以廊道形式穿插農田中，最大程度保留鄉村自然風貌。二是農田承包經營權相對集中。農田空間上相對集中后，承包經營權也應進一步集中，引入更高能級市場主體，發展現代設施農業，拓展農業生產空間領域，提高農業現代化水平。

（四）“兩整合”主要思路

全域土地綜合整治是一個綜合性平臺，其項目類型可概括為國土空間綜合整治與生態修復、農田建設、生態造林、水環境整治、村莊建設與整治、鄉村產業六大類。

項目整合思路主要包括“兩統一，一建設一調整”。一是建設目標統一。全域土地綜合整治六大類項目涉及規劃資源局、農業農村委、綠化市容局、水務局、交通局等各條線部門，因此關于區域發展目標需要在各個部門層面達成一致，形成共識，才能聚合各部門之力，達到發展目標。二是空間布局統一。在目標明確后，關于區域的用地空間布局，結合“三集中”思路，在整體層面達成一致。三是項目清單建設。項目清單建設是在各部門歷史項目梳理的基礎上，結合本次全域土地綜合整治需求，提出需要建設的內容，形成項目清單，并納入各部門近期建設計劃。四是時序調整，結合項目之間的空間關系，調整項目建設時序。

資金整合思路包括兩方面，一是政府資金整合，結合各級各類政策，整合各級各類財政資金。另一方面，是通過各級各類財政資金整合，拉動和引導市場資金投入，尤其是市場主體對產業項目的投入，才能真正激活區域發展活力，形成新質發展力，為區域建立“造血”機制。

三、全域土地綜合整治“三集中兩整合”模式思考

大治河以南全域土地綜合整治采用“三集中兩整合”模式主要是綜合考慮到其主城片區區位優勢、現階段發展訴求和未來發展趨勢等各方面因素確定，可為其他靠近中心城區的區域開展全域土地綜合整治提供參考。但在遠郊區開展全域土地綜合整治時，需重點評估鄉村自然肌理、資源稟賦、發展目標等。

一是農戶意愿問題。 農民相對集中居住在實施層面核心問題是農民意愿問題。大治河以南六村農宅自住率較高，農戶對自身居住條件改善訴求較大，相對集中居住意愿度較高，農戶的關注點主要集中于“相對集中居住相對于動遷、上樓的政策優惠”、“建筑面積是否會減少”“自留地如何處理”“未來生活成本是否會提高”等問題，因此對于區域農民集中居住政策設計和樣板房的設計要求較高。

二是產業發展利益共享問題。 產業用地相對集中使大治河以南六村西部和北部區位較好的村落在空間上擁有的產業用地較多，如何在產業用地空間布局有所側重的前提下，實現區域利益共享是后續發展過程中需破解的命題。強化區、鎮、村多級組織統籌能力，建立區域利益共享機制是后續整區域聯動發展的關鍵。

三是如何顯化區域生態價值問題。 生態資源是鄉村賴以發展的稀缺資源，也是鄉村的特征要素，農田及林地資源相對集中后，隨著距離農宅、產業用地遠近，也會有多種發展模式，距離近的區域，更側重于生態環境營造，距離遠的地區如何顯化其生態價值，是鄉村發展過程中需重點考慮的問題。

四是實施層面項目統籌問題。 全域土地綜合整治形成了一張綜合性項目清單，并整合了各級各類政策資金以及市場主體資金，但全域土地綜合整治是涉及面廣的宏大工程，實際項目推進可能會受到各級財政、項目實施進度等多方面因素影響，因此項目與資金統籌問題在實施全過程都需予以高度關注，統籌各級協調解決。□