全民所有建設用地資產清查價格體系建設的浙江實踐與思考

□浙江廣廈建設職業技術大學 許 葳

□浙江省測繪科學技術研究院 李媛媛

全民所有自然資源資產清查（以下簡稱“資產清查”）是統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的基礎，是落實全民所有自然資源資產有償使用制度、國有資產報告制度和自然資源資產產權制度改革等中央改革任務的重要途徑。2021 年，自然資源部在全國范圍內啟動全民所有自然資源資產清查第二批試點，浙江省積極響應，開展了全省全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、海洋和水7 類自然資源資產的清查工作。其中，全民所有建設用地資產經濟價值最高，其價格體系建設顯得尤為重要。

本文依據《全民所有自然資源資產清查技術指南（試行稿）》，在浙江省開展全民所有建設用地資產清查價格體系建設的實證研究。設定全民所有建設用地資產清查價格內涵為：2020 年12 月31 日各類土地用途法定最高年期的完整國有建設用地出讓土地使用權的地面地價，以縣級基準地價為基礎，通過必要的修正、調整和補充完善后，形成基于清查時點的、基本內涵統一的、全域覆蓋的浙江省全民所有建設用地資產清查省級價格體系（以下簡稱“建設用地省級價格體系”）。

一、浙江省建設用地省級價格體系技術框架

首先，以縣為單位收集現行基準地價，并統一修正到資產清查價格內涵。其次，將基準地價地類對應轉換為“國土三調”分類中的二級地類，對無法轉換的地類設置地類賦值規則，制作基準地價矢量圖。再次，將現行基準地價矢量成果中未覆蓋的區域補充價格賦值規則，形成覆蓋全域全地類的清查價格矢量成果。最后，設區市和省級依次進行清查價格區域內匯總平衡，形成清查價格體系后提交國家統籌平衡，并根據統籌平衡意見完善后形成建設用地資產清查省級價格體系。

▲圖1 全民所有建設用地清查價格體系建設技術路線

二、浙江省建設用地省級價格體系實踐探索

（一）浙江省現行基準地價情況

采集全省90 個縣（市、區）最新（截止到2021 年）制定的城鎮基準地價成果，包括文檔、級別地價圖和表格資料，對清查收集的各項資料的內容完備狀況、時效性、客觀性、代表性等進行檢查和校驗，剔除不符合要求和明顯偏離正常情況的數據。經過分析存在以下問題：一是部分縣級別地價圖為柵格圖需要矢量化，影響土地分級的精度；二是基準日跨度較大，收集到現行基準地價的基準日最早為2015 年3月31 日制定，最新基準日為2021年10 月1 日，跨度為5 年，且部分縣正式發布的基準地價不滿足期日要求，采用了經專家評審后未正式公布的基本地價更新成果；三是各地基準地價差距很大，全省最高級別地價為杭州市上城區商服用地，最低級別地價為武義縣交通運輸用地；四是部分縣未對特定用途土地的容積率、土地使用年期和實際通平程度做明確規定。

（二）資產清查價格內涵修正

將現行基準地價的價格內涵統一修正為全民所有建設用地資產清查價格內涵，即2020 年12 月31 日各類土地用途法定最高年期的完整國有建設用地出讓土地使用權的地面地價。需統一地價表現形式，并開展年期修正和期日修正等。

1.地價表現形式修正

將以樓面價表達的基準地價統一為地面地價，根據基準地價內涵中的設定容積率將其換算為地面地價。

地面價格=樓面價格×容積率 （1）

2.年期修正

對于地方現有基準地價中存在政策性年期設定，通過測算年期修正系數，將其修正到法定最高出讓年期時的清查價格。

式中：

Ky——年期修正系數；

r——土地還原率，各地根據當地的地價監測指標（首選）或土地交易價格推算設定，不超過6%；

n1——基準地價中的政策性年期；

n2——法定最高出讓年期，根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，居住用地為70 年，工業用地、教育、科技、文化、衛生、體育用地、綜合或者其他用地為50年，商業、旅游、娛樂用地為40 年。

3.期日修正

本輪清查的基準時點確定為2020 年12 月31 日。參照當地的地價監測指標（首選）或土地交易價格測算期日修正系數，將基準地價修正到清查價格的統一內涵。杭州市蕭山區、寧波市海曙區、江北區、鄞州區、鎮海區、北侖區、奉化區、象山縣、溫州市鹿城區、甌海區、龍灣區、洞頭區、金華市浦江縣、衢州市常山縣等14 個縣（市、區）本輪進行了地價修正。其他地區由于土地市場發育程度較低、交易稀少，或近年土地市場運行平穩，地價波動微弱的地區，以及清查時點距基準地價未超過3 年的，不進行期日修正。

4.其他內容

“使用權類型”“通平程度”“容積率”均按照基準地價內涵的設定內容填寫，不同級別對應的通平程度、容積率等參數不同時，采用最高級別對應的參數；若無“容積率”時設定為“1”。

（三）地類銜接

將基準地價體系中涉及的各類國有建設用地地類均與“國土變更調查”地類逐一對應，對應表如下。

（四）價格補充

1.補充矢量范圍

將現行基準地價矢量成果和資產清查建設用地實物量進行疊加后，對城鎮基準地價覆蓋外的區域，無地價信號的價格進行補充，實現價格體系的全域覆蓋。根據土地取得成本測算區位修正系數，將征地補償標準作為土地取得成本的核心指標，修正公式如下：

式中：

P——待測算地價水平；

P末——末級地的基準地價水平；

Q——區位修正系數；

A1——基準地價未覆蓋空間上的征地補償標準均值；

A末——末級地內的征地補償標準均值。

2.補充地類

部分市縣無農村宅基地（0702）、空閑地（1201）等價格水平，查詢當地的地價政策，約定該類用地的價格參照標準的，根據其思路選擇參照的基準地價類型。基于區位特征和貢獻原則，對于成本已攤入周邊經營性用地供應價格的城區內市政道路用地、公園綠地等，應避免經濟價值的重復累計，可不單獨確定其價格；上述情況之外的各類用地的價格確定原則如下：公共管理與公共服務用地中的機關團體新聞出版用地（08H1）價格水平，參考機關團體用地、新聞出版社用地平均價格；科教文衛用地（08H2）價格水平，參考教育用地、科研用地、醫療衛生用地、社會福利用地、文化設施用地、體育用地平均價格。公共設施用地、公園與綠地參照所在區域工業用地的基準地價；交通運輸用地參照所在區域工業用地的基準地價。物流倉儲用地（0508）價格水平，在“國土三調”分類中屬于“商業服務業設施用地”，但在基準地價體系分類中屬于“工業用地”，其市場價格水平值顯著區別于“商業用地”，參照物流倉儲用地細分價格。特殊用地（09）價格水平，無法人工判別至二級類，因此參考宗教用地、殯葬用地、風景名勝設施用地平均價格。

表1 國有建設用地二級地類對應基準地價地類表

（五）統籌平衡

以市轄區為統計口徑計算商業服務業設施用地（05H1）、城鎮住宅用地（0701）、工業用地（0601）以及公共管理與公共服務用地（08）等地類的最高級別地價、最低級別地價、城區內各級別面積加權平均地價、市轄區內各級別面積加權平均地價，補充政府最新公布的市轄區征收農用地區片綜合地價面積加權平均值，補充本用途交易樣點平均地價、GDP 總量、GDP 增速、常住人口狀況、城鎮居民人均可支配收入、城鎮居民人均可支配收入增速、固定資產投資增速、規模以上工業增加值、規模以上工業增加值增速等信息。采用序列化分析法，分析國有建設用地清查價格體系與城鎮土地等別、社會經濟指標、土地市場狀況等相關因素的匹配程度，分析結果的合理性、協調性，逐級對商業服務業設施用地、城鎮住宅用地、工業用地以及公共管理與公共服務用地價格進行統籌平衡。

參照綜合用地地價，結合其他地類地價，核算調整了杭州市公共管理與公共服務用地本用途交易樣點平均地面地價。根據寧波五區地價動態監測指標數據，修正了寧波市城鎮住宅用地清查價格。按照地類的實際數量來核算加權平均地價，調整了溫州市商業服務業設施用地清查價格。根據紹興其他各縣（市、區）的住宅用地價格以及諸暨市近幾年的住宅價格，修正了紹興市城鎮住宅用地最高級別地價。根據蓮都區2018—2020 年地價動態監測數據及土地使用權網上交易系統數據，更新了麗水市商業服務業設施用地、城鎮住宅用地、工業用地、公共管理與公共服務用地的本用途交易樣點平均地面價格。

▲圖2 市轄區內商業服務業設施用地各級別面積加權平均地價

三、浙江省建設用地省級價格體系建設成果及分析

最終形成了浙江省建設用地省級價格體系建設成果。根據市轄區范圍統計，浙江省國有建設用地價格體系中，商業服務業設施用地各級別面積加權平均地價最高為寧波市，最低為衢州市；城鎮住宅用地各級別面積加權平均地價最高為寧波市，最低為麗水市；工業用地各級別面積加權平均地價最高為寧波市，最低為麗水市；公共管理與公共服務用地各級別面積加權平均地價最高為杭州市，最低為衢州市。

四、結語

通過收集浙江省內現行基準地價，統一修正價格內涵，銜接地類、補充價格和統籌平衡等多個環節，形成了全省域覆蓋的全民所有建設用地資產清查省級價格體系，相關成果已經應用于浙江省資產清查中全民所有建設用地資產經濟價值核算，實現了中觀尺度下國有建設用地資源資產價格的全省可比，有利于保護好、使用好、管理好國有建設用地資源資產，防止國有資產流失，也有利于加強和完善國有自然資源資產管理。下一步，應進一步研究資產清查價格體系更新機制，進一步明晰資產清查價值核算目的及成果應用場景，同時加強與政府公示地價體系、城市地價動態監測體系等的銜接，促進自然資源整體保護、合理利用和系統修復，為推進自然資源管理領域治理能力與治理體系現代化、履行“兩統一”職責，支撐浙江省特色自然資源資產產權制度改革，提供科學、準確、及時的數據與決策支撐。