關于推進土地儲備項目跟蹤審計管理的思考
——以寧波市級做地項目為例

□寧波市自然資源整治儲備中心 華哲凱

跟蹤審計作為政府投資項目的重要審計手段，有著越來越廣泛和深入的應用前景。土地儲備作為政府精準配置資源的有效工具，具有投資金額大、建設周期長、參建主體多、社會關注度高等特點，因其涉及環節眾多，需要監督控制的風險點也較多。2021年起，寧波市對市級土地儲備項目建立全過程跟蹤審計，初步形成一套市整備中心主導、專業機構具體實施、各參建主體協調配合的運行管理機制。

一、寧波市級做地項目跟蹤審計的做法和成效

2019 年，寧波市委市政府出臺了《關于構建集中財力辦大事財政政策體系的實施意見》，對區縣（市）土地管理體制機制進行重大調整，明確了市級土地儲備范圍和做地模式。2021 年，寧波市自然資源和規劃局、市財政局出臺了《市級土地儲備項目做地管理辦法（試行）》，市級做地項目由此引入全過程跟蹤審計。

（一）跟蹤審計主要管理模式

根據《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》，土地儲備項目實施過程中，土地儲備機構可根據項目管理需要，委托有資質的中介機構實施跟蹤審計。寧波市自然資源整治儲備中心（以下簡稱“寧波市整備中心”）在市自然資源和規劃局、市財政局和市審計局的指導下開展工作，具體委托市政府采購中心，通過公開招投標選定有資質的中介機構為項目提供全過程跟蹤審計咨詢。中介機構由會計師事務所牽頭工程造價咨詢機構組成聯合體，對每個項目單獨實施審計。做地主體、屬地政府、項目所在街道等各參建主體積極配合。寧波市整備中心會同市自然資源和規劃局、市財政局、市審計局等相關部門對審計質量不定期抽查檢測，對項目推進過程中的問題參考審計建議及時研究解決。

（二）跟蹤審計主要內容及特點

土地儲備項目跟蹤審計的主要工作內容為對土地儲備項目全過程的真實性、合法性、效益性及成本列支、會計核算的規范性等提供審計咨詢，包括但不限于收集審計證明材料、核對合同等基礎資料、審查資金來源使用結余情況、配合審計檔案歸檔立卷、出具審計報告和審計意見單等一系列工作。呈現以下五個特點。

1.工作范圍廣。范圍涵蓋征地拆遷跟蹤審計、工程建設項目跟蹤審計（包括前期準備階段、施工期間階段、竣工決算階段）、項目總決算審核及其他相關審計咨詢服務，覆蓋土地儲備項目的全生命周期。

2.審核資料多。涉及資料包括前期謀劃、征拆程序、協議補償、工程建設、財務資金、資產管護、出讓收入等各方面，跟項目相關的所有資料原則上都在審計取證范圍內。

3.溝通層面寬。跟審工作貫穿于項目實施各環節，審計組需深入現場，了解項目進展、收集證明材料、參加協調會議、協助政策解釋等。需與各級政府部門溝通匯報，與包括拆遷戶在內的利益方交涉。

4.審計成果豐富。審計成果包括造價管理咨詢意見書、控制管理過程文件及跟蹤審計報告、跟蹤審計意見單、階段性報告、結算審核報告、決算審核報告等，廣泛應用于項目推進、預算管理和資金撥付各個環節。

5.擔負雙重職責。人員專業涵蓋財務審計、工程造價、土建安裝、市政園林等多個領域。履行審計監督職責的同時也提供專業咨詢服務,具有“審計+咨詢”雙重職責。

▲宜居寧波（東部新城生態長廊二期）

（三）跟蹤審計工作開展情況和成效

寧波市整備中心開展跟蹤審計工作兩年多以來，先后對20 個新增市級做地項目實施跟蹤審計，總投金額超700億元，收儲面積近千公頃，征拆面積超300 萬方。具體工作中，采用“業務+財務+主體+其他”四方聯管模式：業務部門通過跟蹤審計掌握做地進度并推動項目實施，財務部門負責審計委托并監督工作質量，做地主體與審計組日常對接，其他參建方配合調查取證。寧波市整備中心會同相關政府部門定期對審計成果抽查檢測，并組織參建主體開展實地調研、專題培訓、業務交流等，對工作中碰到的具體問題共同研究解決。

至2023 年末，已審核投資額近300 億元，先后有十余家審計機構參與跟蹤審計工作，有力保障了項目安全高效實施。

總的來說，土地儲備項目跟蹤審計工作，以投資控制為主要目標，從資金結算、工程建設、項目管理、政策法務等多角度進行審核把關，對項目形成必要監督制約作用，促進規范征遷程序、改善建設管理、防止資金挪用、節約建設成本、提高資金效益五大績效目標實現，同時，有助于加強廉政建設，遏制舞弊行為，具有“防腐拒變”的免疫功效。

二、跟蹤審計管理中幾個重點關注環節及處理方式

跟蹤審計工作始于可行性研究和實施方案，終于財務決算審核和項目績效評價，貫穿于項目的全生命周期，是業財融合背景下的全面審計。從管理角度看，有四個環節需重點關注。

一是審計機構的遴選環節。土地儲備項目跟蹤審計采購預算金額大、社會關注度高，一般委托政府采購中心進行公開招標。因其“重實務、重現場、重過程”的特性，相較于資產規模、營收利潤、人員數量等一般性指標，在招標時更側重于對政策掌握程度、對屬地情況了解、同類項目實施經驗等與項目直接相關的評價指標。處理方式：與集中采購機構溝通采購需求時，突出項目針對性，設置講標和答辯環節，考察項目負責人專業能力和項目熟悉程度。

二是審計檔案的管理環節。土地儲備項目實施周期普遍較長，期間可能因機構調整、人員調崗、檔案交接等各項變動，導致檔案缺失而影響審計工作。處理方式：土地儲備機構牽頭建立覆蓋項目全生命周期的審計檔案管理體系，涵蓋檔案的收集、保存、使用以及保密等各環節。根據工作流程，制定檔案標準化目錄，進行電子化存檔管理和流程節點關聯，并設置調閱查詢權限，實現項目檔案的安全、便捷、高效使用。

三是審計成果的認定環節。根據審計法和寧波市內部審計工作規定，審計報告應當征求意見。經各方一致認可并有效認定的審計成果有助于對重要事項及時決策，有利于對發現問題的整改糾偏。在實際工作中，為兼顧審計質量與工作效率，視審計成果復雜程度進行分類認定。處理方式：對于審計意見單等事實清晰、證據充分、意見明確的單一事項審計成果，可由審計組直接出具；對于審計報告等相對復雜的階段性成果，需書面征求做地主體、業務部門和財務部門意見；對重點難點問題，在事先溝通和征求意見基礎上，組織專題會議研究討論，必要時邀請市自然資源和規劃局、市財政局、市審計局等指導。

四是審計機構的激勵約束環節。目前對跟蹤審計激勵手段主要為審計咨詢服務費，以分項審定投資額為基數按照分類費率分階段計付。約束手段主要為審計法律法規、行業自律機制以及委托合同的約束性條款。處理方式：建立服務質量評價體系，指標包括程序履行、人員到位、服務響應、成果質量、單位滿意度等類型，定期實施動態評價監測，作為計費浮動參考依據。對發現重大問題等有突出表現的，按挽回經濟損失金額一定比例給與額外獎勵；對存在失職或對重大問題負有責任的，終止委托甚至取消同類項目投標資格，并依法追究責任。

三、關于下步改進跟蹤審計工作的幾點建議

土地儲備項目跟蹤審計目前在寧波市級項目開展試點，為更有效推進該項工作，下一步建議在三方面予以改進。

一是出臺專門管理制度。寧波市目前已出臺《市級土地儲備項目做地管理辦法（試行）》《市級土地儲備項目成本核算管理辦法（試行）》以規范土地儲備項目管理，其中關于跟蹤審計相關條款較為框架和原則性。實際工作中，很大程度參照工程建設項目相關規定。操作層面上，尚缺乏專門管理辦法及實施細則。建議在工作程序、技術要求、費率標準等方面制定一套適合土地儲備項目的運行規則，適時出臺跟蹤審計管理辦法，使后續工作有章可循。

二是建立供應商入庫機制。理論上跟蹤審計到位時間需提前于項目進展。但因政府采購流程等原因，跟蹤審計項目招標往往耗時較長，審計保障可能滯后。實際工作中也確實存在“先拆后審”的情況。對可行性研究、實施方案編制等前期謀劃工作的審計更要進行事后回溯，這與跟蹤審計覆蓋項目全生命周期的制度設計初衷有所偏離。為提高審計機構選定效率并確保公平，建議參照司法機關選任破產管理人的方式，通過招標入圍選定一批符合要求的供應商后，再逐個項目搖號輪候，必要時可引入公證。

三是探索數字化賦能途徑。目前審計人員將大量時間耗費在基礎資料整理等機械操作上，關于數據核對、檔案管理、信息傳遞、意見征詢等工作基本通過線下方式，數據標準、報告格式等要素也未得到有效統一。在科技強審政策背景下，跟蹤審計在數字化方面有廣闊探索空間。建議圍繞跟蹤審計工作場景，以數字化思維方式制定作業流程和技術標準，通過OCR 識別、RPA 輔助等技術手段提高基礎工作效率。建立集中管理平臺，與項目、預算、資金、合同、檔案等多個內外部平臺安全交互，進一步發揮審計協同效應，擴大成果應用范圍。