“雙循環(huán)”背景下縣域國(guó)土空間格局優(yōu)化
——以東陽(yáng)市為例

□浙江省國(guó)土空間規(guī)劃研究院 金宇潔

□東陽(yáng)市自然資源和規(guī)劃局 張丹麗 韋 緯

加快構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局是當(dāng)前黨和國(guó)家做出的重大戰(zhàn)略部署，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出了新的要求，國(guó)土空間格局優(yōu)化需要以此為背景作出調(diào)整。本文以東陽(yáng)市國(guó)土空間格局優(yōu)化為例，分析“雙循環(huán)”新發(fā)展格局構(gòu)建的特點(diǎn)、要求和趨勢(shì)，初步建立了基于處理產(chǎn)業(yè)與消費(fèi)、供給與需求、集聚與分散、城市與鄉(xiāng)村、品質(zhì)與創(chuàng)新五對(duì)相互關(guān)系為焦點(diǎn)的縣域國(guó)土空間規(guī)劃方法框架，為加快構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局和完善國(guó)土空間規(guī)劃提供思路和方法。

一、“雙循環(huán)”與國(guó)土空間格局優(yōu)化

（一）“雙循環(huán)”提出的背景

構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際“雙循環(huán)”新發(fā)展格局需要依托國(guó)內(nèi)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，充分挖掘內(nèi)需潛力，化解外部不利影響，保證全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行和大局穩(wěn)定。當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨俄烏沖突、關(guān)鍵技術(shù)“卡脖子”、糧食安全危機(jī)等多重挑戰(zhàn)，為此中國(guó)積極調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，將國(guó)內(nèi)大循環(huán)作為“雙循環(huán)”的主導(dǎo)，保證重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)形成完整有韌性的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，確保極端情況下經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定。

（二）國(guó)土空間格局優(yōu)化可為構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局提供支撐

國(guó)土空間格局優(yōu)化是總體規(guī)劃的核心環(huán)節(jié)，合理的國(guó)土空間格局可為“雙循環(huán)”新發(fā)展格局提供支撐。一方面，通過(guò)錨定保護(hù)類空間，保障糧食和生態(tài)安全，協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展之間的空間矛盾，為持續(xù)構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局提供底線保障；另一方面，通過(guò)集聚城鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)空間，提升中心城市和城市群的綜合承載能力，為構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局提供持續(xù)穩(wěn)定的動(dòng)力源。

（三）國(guó)土空間格局優(yōu)化可為資源要素的流動(dòng)提供引導(dǎo)

優(yōu)化各類資源配置是總體規(guī)劃的重要命題，國(guó)土空間格局優(yōu)化一方面可通過(guò)調(diào)節(jié)空間供需配置，引導(dǎo)各類資源要素合理流動(dòng)，推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局；另一方面通過(guò)統(tǒng)籌安排重要空間節(jié)點(diǎn)的位置、能級(jí)及功能，布局重要基礎(chǔ)設(shè)施廊道的走向，提升區(qū)域間的互聯(lián)互通水平，促進(jìn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的統(tǒng)一和要素的自由流動(dòng)，推動(dòng)形成強(qiáng)大的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)。

二、“雙循環(huán)”背景下國(guó)土空間格局優(yōu)化的要求和內(nèi)涵

（一）“雙循環(huán)”背景下格局優(yōu)化的要求

構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局是一個(gè)系統(tǒng)工程，關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通無(wú)阻，目前影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的因素，包含了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性因素和需求側(cè)潛力釋放問(wèn)題，為此需要從戰(zhàn)略和政策上作出調(diào)整。

一是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，適度提高供給體系對(duì)國(guó)內(nèi)需求的適配性。促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施的支撐引領(lǐng)作用，提升服務(wù)業(yè)的效率和質(zhì)量。二是擴(kuò)大內(nèi)需。挖掘包含新型城鎮(zhèn)化在內(nèi)的國(guó)內(nèi)消費(fèi) ，進(jìn)一步釋放內(nèi)需潛力；堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先，提高居民收入水平。三是統(tǒng)籌發(fā)展和安全。貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，確保糧食、能源和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全，提高應(yīng)對(duì)公共安全的保障能力。除此之外，構(gòu)建新發(fā)展格局還需要關(guān)注創(chuàng)新和協(xié)同。構(gòu)建新發(fā)展格局最本質(zhì)的特征是實(shí)現(xiàn)高水平的自立自強(qiáng)，加強(qiáng)自主創(chuàng)新。

因此，“雙循環(huán)”大背景對(duì)國(guó)土空間格局優(yōu)化的具體要求可以概括為：以守牢國(guó)土安全底線為前提，以提升人民生活品質(zhì)為目標(biāo)，以合理配置要素為抓手，構(gòu)建主體功能凸顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量的空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局為核心的基本空間框架。

（二）“雙循環(huán)”背景下格局優(yōu)化的內(nèi)涵

中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃及格局優(yōu)化的內(nèi)涵作了明確要求，即體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性和注重操作性。“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的構(gòu)建要求，進(jìn)一步豐富了格局優(yōu)化的內(nèi)涵，至少包括五個(gè)方面內(nèi)涵的拓展：一是將包括土地空間在內(nèi)的自然資源作為參與“雙循環(huán)”產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)要素予以有效組織；二是將新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、空間品質(zhì)提升、城鄉(xiāng)生活圈建設(shè)等作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和擴(kuò)大內(nèi)需的結(jié)合點(diǎn)；三是協(xié)調(diào)優(yōu)化保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，將生態(tài)保護(hù)、耕地保護(hù)作為空間格局優(yōu)化的基礎(chǔ)，以控制線及用途轉(zhuǎn)用限制等方式統(tǒng)籌空間利用；四是國(guó)土空間格局優(yōu)化需重視創(chuàng)新發(fā)展，有效組織和滿足創(chuàng)新要素的環(huán)境建設(shè)；五是協(xié)調(diào)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間以及各類型功能分區(qū)之間的空間結(jié)構(gòu)和布局形態(tài)。

三、“雙循環(huán)”背景下縣域國(guó)土空間格局優(yōu)化的基本框架

（一）總體框架：格局、要素、品質(zhì)一體化

目前基于“雙循環(huán)”的國(guó)土空間規(guī)劃研究尚不充分，就規(guī)劃的邏輯來(lái)看，需要建立以“產(chǎn)業(yè)與消費(fèi)引導(dǎo)—空間格局重塑—設(shè)施有效投放—土地要素保障—品質(zhì)空間塑造”為核心的空間規(guī)劃體系，并結(jié)合糧食、生態(tài)等安全為背景的“三區(qū)三線”劃定，提升空間資源配置利用水準(zhǔn)，進(jìn)而形成支撐“雙循環(huán)”的國(guó)土空間格局。

這一空間規(guī)劃體系可稱為“格局、要素、品質(zhì)”一體化，其中空間格局重塑為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，空間格局應(yīng)有效指導(dǎo)區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)生活配套設(shè)施的布局。其余每一環(huán)節(jié)均構(gòu)成前后雙向制約，而這一連鎖調(diào)整均需建立于城市產(chǎn)業(yè)與消費(fèi)布局影響下的空間格局重塑基礎(chǔ)之上，體現(xiàn)出“雙循環(huán)”新格局構(gòu)建的要求與焦點(diǎn)，其關(guān)系如圖1 所示。

（二）基本框架的內(nèi)涵邏輯與焦點(diǎn)

構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局要求提高供給體系對(duì)國(guó)內(nèi)需求的適配性、擴(kuò)大內(nèi)需、統(tǒng)籌發(fā)展和安全，同時(shí)關(guān)注創(chuàng)新和協(xié)同。因此在空間上，需要正確處理五對(duì)焦點(diǎn)關(guān)系，即產(chǎn)業(yè)與消費(fèi)、供給與需求、集聚與分散、城市與鄉(xiāng)村、品質(zhì)與創(chuàng)新。

1.注重產(chǎn)業(yè)與消費(fèi)對(duì)空間格局的相互影響。傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)規(guī)劃將研究視角聚焦在“理性規(guī)劃模型”的構(gòu)建上，注重形態(tài)而易忽視經(jīng)濟(jì)研究。而在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局時(shí)，尤其需要重視產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益及其作為公共政策的基礎(chǔ)性作用，注重產(chǎn)業(yè)與消費(fèi)對(duì)空間格局的相互影響。一是以“新需求牽引新供給”的用地配置方式，為新興產(chǎn)業(yè)在融合集中發(fā)展中可能形成的重要節(jié)點(diǎn)提供空間；二是需要明確各地的消費(fèi)轉(zhuǎn)型路徑，并為可能的消費(fèi)格局演化預(yù)留彈性。

▲圖1 “雙循環(huán)”背景下國(guó)土空間格局優(yōu)化的基本關(guān)系

2.注重空間供給與需求的相對(duì)均衡。傳統(tǒng)規(guī)劃編制多以編制主體基于土地發(fā)展權(quán)的訴求為出發(fā)點(diǎn)，而忽視空間供給約束，片面擴(kuò)大需求，導(dǎo)致空間低效。“雙循環(huán)”背景下，需要更注重空間供需之間的匹配：一是需要提高土地資源要素的配置效率，進(jìn)一步挖掘“存量”空間，通過(guò)國(guó)土綜合整治、城市有機(jī)更新、低效用地再開(kāi)發(fā)等手段，提升國(guó)土空間活力和資源配置效率；二是仍需堅(jiān)持生態(tài)安全、糧食安全等理念，以“雙評(píng)價(jià)”“雙評(píng)估”等為基礎(chǔ)，妥善處理“三生”空間矛盾。

3.注重統(tǒng)籌空間要素的集聚與分散。與傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)規(guī)劃中過(guò)于強(qiáng)調(diào)“點(diǎn)軸”式發(fā)展模式不同，在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中，部分要素會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化集聚，以提升空間使用效率；另一部分要素則需要均衡分散，用以保障區(qū)域均衡發(fā)展及國(guó)土安全?？臻g的組織模式應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)多中心、網(wǎng)絡(luò)化、融合式發(fā)展，不進(jìn)行“攤大餅”式的開(kāi)發(fā)建設(shè)。因此，縣域國(guó)土空間格局優(yōu)化會(huì)強(qiáng)化“全域全要素”的結(jié)構(gòu)特征，即“點(diǎn)軸”要素之外的“群、圈、片、廊”等結(jié)構(gòu)要素。

4.注重區(qū)域城鄉(xiāng)的空間協(xié)同。傳統(tǒng)規(guī)劃受制于行政治理和地方發(fā)展的自主性，趨向于安排內(nèi)部完整的空間結(jié)構(gòu)；而“雙循環(huán)”新格局重視地區(qū)間的開(kāi)放和差異，需要實(shí)現(xiàn)基于主體功能定位的區(qū)域分工。因此，縣域國(guó)土空間格局會(huì)更多表現(xiàn)出區(qū)域間的協(xié)同，部分地區(qū)的空間結(jié)構(gòu)可能并不完整，需要擴(kuò)大協(xié)同范圍。城鄉(xiāng)間的協(xié)同則不再視鄉(xiāng)村為背景，而是需要整合城鄉(xiāng)資源要素，明確城鄉(xiāng)間的圈、群關(guān)系，通過(guò)設(shè)置城鄉(xiāng)間要素流動(dòng)通道等方式促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

▲圖2 東陽(yáng)市原城鄉(xiāng)總體規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)

5. 注重創(chuàng)新環(huán)境和空間品質(zhì)相互促進(jìn)?！半p循環(huán)”的核心要求是提升供給體系間的關(guān)聯(lián)并予以創(chuàng)新，突破形成“卡脖子”的核心科技。因此縣域國(guó)土空間格局優(yōu)化中需要特別注重推進(jìn)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈深度融合，結(jié)合新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，塑造和提供滿足創(chuàng)新活動(dòng)開(kāi)展的生態(tài)環(huán)境。此外，還注重創(chuàng)新環(huán)境和空間高品質(zhì)間的平衡，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈、知識(shí)鏈和社區(qū)生活圈的深度融合激發(fā)創(chuàng)新可能性，建立以“活力”為核心的功能復(fù)合和公共空間體系。

四、“雙循環(huán)”背景下東陽(yáng)市國(guó)土空間規(guī)劃格局優(yōu)化實(shí)證

（一）東陽(yáng)市國(guó)土空間規(guī)劃格局優(yōu)化要點(diǎn)

東陽(yáng)市地處浙江省中部地區(qū)丘陵盆地地帶，總體呈現(xiàn)“三山夾兩盆，兩盆涵兩江”的地貌形態(tài)，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、塊狀經(jīng)濟(jì)特色明顯，文化影響顯著。

在編的東陽(yáng)市國(guó)土空間總體規(guī)劃，提出從浙江特色的塊狀經(jīng)濟(jì)走向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)的“內(nèi)循環(huán)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，進(jìn)而修正原版總體規(guī)劃中“兩原兩帶”空間結(jié)構(gòu)，提出了“雙循環(huán)”背景下的“T 軸城市組團(tuán)+小城鎮(zhèn)魅力環(huán)+外圍生態(tài)屏障”的空間新格局，如圖2 所示。

（二）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與空間結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)分析

首先對(duì)地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)作出判斷，將東陽(yáng)12 個(gè)主要工業(yè)產(chǎn)業(yè)門(mén)類與全國(guó)主要同類優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)區(qū)進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，做出將生物醫(yī)藥、磁性電子和影視文化為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的趨勢(shì)判斷，確定產(chǎn)業(yè)空間布局為“2+n”（經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、橫店產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)及其他產(chǎn)業(yè)區(qū)），初步形成“T”軸城市組團(tuán)，成為縣域新的空間主結(jié)構(gòu)。

（三）基于空間供需平衡的考量

考慮到新增建設(shè)用地指標(biāo)及空間趨向緊約束的現(xiàn)實(shí)條件，規(guī)劃做出“控制增量、挖掘存量、做實(shí)流量”的優(yōu)化考量：在符合開(kāi)發(fā)邊界管控要求的前提下，增量指標(biāo)及空間重點(diǎn)投放至“T 軸城市組團(tuán)”，點(diǎn)狀投放至“小城鎮(zhèn)魅力環(huán)”中的主要城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)，同時(shí)推動(dòng)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)鄉(xiāng)村建設(shè)用地“村改居”；其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要通過(guò)建設(shè)用地存量挖潛來(lái)獲得發(fā)展空間；外圍鄉(xiāng)村地區(qū)則通過(guò)整治等手段產(chǎn)生“流量”，專項(xiàng)用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村居建設(shè)和環(huán)境改善，使全域建設(shè)空間和指標(biāo)基本供需平衡。

（四）基于保護(hù)要求的空間聚散

東陽(yáng)市國(guó)土空間格局優(yōu)化在強(qiáng)化中心城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)空間基礎(chǔ)上，注重統(tǒng)籌發(fā)展和安全之間的關(guān)系，對(duì)約占全域面積42%的永久基本農(nóng)田和生態(tài)紅線進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。在此基礎(chǔ)上開(kāi)展對(duì)“非建設(shè)”空間的研究：認(rèn)為都市邊緣地區(qū)具備多要素復(fù)合發(fā)展?jié)摿?，因此在格局?yōu)化中提出在盆地和丘陵交界地帶培育“小城鎮(zhèn)魅力環(huán)”，連城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)全域格局優(yōu)化。

（五）實(shí)施區(qū)域與城鄉(xiāng)間的協(xié)調(diào)

“雙循環(huán)”背景下，融入金義都市區(qū)成為東陽(yáng)市空間格局優(yōu)化的重要目標(biāo)。相應(yīng)的空間優(yōu)化策略包括：以東陽(yáng)高鐵新城為支點(diǎn)，聯(lián)系橫店和磐安縣城，形成義甬舟通道和義東浦磐發(fā)展帶為支撐的“T 軸城鎮(zhèn)群”，預(yù)留南馬—畫(huà)水—義烏赤岸—金義都市新區(qū)戰(zhàn)略廊道，構(gòu)建江北、白云兩個(gè)一體化協(xié)同區(qū)域等。此外，小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)，根據(jù)其自身?xiàng)l件和潛力以組團(tuán)形式進(jìn)行功能強(qiáng)化，例如“魅力環(huán)”中的“田園城市”巍山—歌山、南馬—花園。

▲圖3 東陽(yáng)市區(qū)域一體化發(fā)展格局

（六）關(guān)于創(chuàng)新和空間品質(zhì)提升

創(chuàng)新和空間品質(zhì)提升主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)鏈、知識(shí)鏈和社區(qū)生活圈的深度復(fù)合上?？傮w規(guī)劃強(qiáng)化白云片區(qū)、東部新城等區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群的構(gòu)建，建立基于行政-商貿(mào)-科教空間形成的城市中心區(qū)域，并將其劃設(shè)為22 個(gè)“15 分鐘生活圈”，通過(guò)基于“兩鏈一圈”的公共生活空間的重新構(gòu)建，優(yōu)化城鎮(zhèn)品質(zhì)環(huán)境，培育以公共空間為主體，社區(qū)創(chuàng)新為載體的創(chuàng)新環(huán)境。

五、結(jié)論和討論

在東陽(yáng)市國(guó)土空間格局優(yōu)化中，著眼構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，初步建立了基于處理產(chǎn)業(yè)與消費(fèi)、供給與需求、集聚與分散、城市與鄉(xiāng)村、品質(zhì)與創(chuàng)新五對(duì)相互關(guān)系為焦點(diǎn)的縣域國(guó)土空間格局優(yōu)化方法框架，與傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)規(guī)劃形成邏輯、要素組織、表達(dá)形式等方面的區(qū)別。反觀這一框架，仍然可在以下兩個(gè)方面進(jìn)行提升。

一是應(yīng)統(tǒng)籌考慮格局優(yōu)化與底線管控之間的關(guān)系。在市縣層面，要從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度構(gòu)建相對(duì)穩(wěn)定的城市結(jié)構(gòu)形態(tài)，在城市的動(dòng)態(tài)發(fā)展中兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全韌性。底線管控關(guān)乎生態(tài)和糧食安全，但可在底線管控的實(shí)際工作中統(tǒng)籌考慮空間的動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

二是從理論上講，格局優(yōu)化應(yīng)是國(guó)土空間規(guī)劃框架中的一環(huán)，不能脫離總體框架而單獨(dú)存在。在東陽(yáng)市的實(shí)踐中，僅對(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)行了單獨(dú)研究，而未對(duì)其在總體框架中的作用及與其他部分的關(guān)聯(lián)進(jìn)行探討和實(shí)證，是這一實(shí)踐中的不足和遺憾。

加快構(gòu)建“雙循環(huán)”新格局提出以來(lái)，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)形態(tài)正在發(fā)生一系列重要而顯著的變化，也對(duì)國(guó)土空間的規(guī)劃格局、要素投放及治理機(jī)制等提出了新的要求?？h域國(guó)土空間規(guī)劃作為“多規(guī)合一”的全域全要素法定規(guī)劃，強(qiáng)烈影響著生產(chǎn)力的布局和地區(qū)發(fā)展。在新的國(guó)土空間規(guī)劃編制進(jìn)程中，仍然需要重視格局優(yōu)化的引領(lǐng)作用，通過(guò)基于“雙循環(huán)”格局的內(nèi)涵、要求和價(jià)值取向，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃基于自然地理格局、充分考量經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、內(nèi)外協(xié)調(diào)、注重創(chuàng)新等多元因素，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間格局整體優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。