廣西高校新校區(qū)基建融資現(xiàn)狀及其風險防范

盤長麗　邱宗國

摘 要：隨著高校新校區(qū)基建項目規(guī)模的不斷擴大和超出償還能力的過度負債的增加，一些高校陷入巨大的債務風險中。廣西高校新校區(qū)建設要重視基建融資存在的風險問題，立足自身實際情況，分析風險，通過合理控制規(guī)模、拓寬融資渠道、加強債務管理等手段有效防范風險，確保高校新校區(qū)基建順利進行。

關(guān)鍵詞：廣西高校；新校區(qū)；基本建設；融資現(xiàn)狀；風險防范

中圖分類號：G64 文獻標識碼：A 文章編號：0450-9889（2024）03-0089-05

隨著我國高等教育大眾化步伐的快速推進，廣西眾多高校為了擴大招生規(guī)模，紛紛啟動了新校區(qū)建設。據(jù)統(tǒng)計，2016年至2023年秋季學期，廣西高校啟動建設的新校區(qū)多達33個，使用完成投資超過392億元。（數(shù)據(jù)來源于廣西壯族自治區(qū)教育廳網(wǎng)站網(wǎng)頁，http：//jyt.gxzf.gov.cn/jyxw/jyyw/t11112991.shtml）高校基本建設，特別是高校新校區(qū)建設有利于高校改善辦學基礎條件，壯大高等教育在校生人數(shù)規(guī)模，解決廣西作為欠發(fā)達地區(qū)高等教育發(fā)展與人民群眾不斷增長的教育消費間的矛盾，進一步推動廣西高等教育事業(yè)更好更快地發(fā)展。

然而，隨著高校新校區(qū)基建項目規(guī)模的不斷擴大和超出償還能力的過度負債的增加，尤其是還貸高峰期的相繼來臨，一些高校陷入巨大的債務風險之中。特別是在當前宏觀政策調(diào)控背景下，作為高校財政供給的政府進一步收緊錢袋子，減少財政撥款，銀行也因為高校還款違約率提升，開始對高校基建項目“惜貸”，這對正在進行大規(guī)模基建的高校特別是起步較晚的高校而言無疑影響很大。如何拓展新校區(qū)基建融資渠道，在風險可控的范圍內(nèi)有效解決建設資金問題是許多高校謀求自身發(fā)展的關(guān)鍵。順利融資和化解債務風險不僅事關(guān)高校穩(wěn)定有序運行，而且是政府合理管控債務，堅決守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性債務風險底線的重要任務。

一、J高校新校區(qū)基本建設融資現(xiàn)狀分析

一段時間以來，廣西各大高校基本建設都是依賴政府財政撥款來進行。由于新校區(qū)建設投資巨大，政府財政撥款很難滿足經(jīng)費需求，大部分高校新校區(qū)建設資金需要通過銀行貸款等融資渠道予以解決。作為國家全額撥款事業(yè)單位的J高校亦不例外。該校在通過建設新校區(qū)極大地改善辦學條件的同時，也背上了沉重的債務負擔。不斷膨脹的建設資金本息壓力成為學校正常辦學的潛在威脅，不容忽視。該校的問題在廣西高校建設過程中普遍存在，因此選作典型案例進行分析。

（一）J高校新校區(qū)基本建設情況

2016年，J高校獲自治區(qū)發(fā)改委的批復，著手開始大規(guī)模的新校區(qū)建設。新校區(qū)建設項目占地354 667平方米，總建筑面積約243 132平方米，項目共分三期進行，自治區(qū)發(fā)改委批復項目投資估算為8.42億元。目前已完成前二期建設，累計完成投資6.63億元，后續(xù)建設資金還需陸續(xù)投入2.73億元左右，超出估算0.94億元。具體各期資金需求情況詳見表1。

（二）J高校新校區(qū)基本建設融資現(xiàn)狀分析

J高校作為國家全額撥款事業(yè)單位，其收入來源于政府財政撥款及學雜費收入。開展新校區(qū)建設以來，隨著招生人數(shù)的逐年擴大，學校各項收入、支出指標相應大幅增加，每年結(jié)余的資金相當有限，難以滿足新校區(qū)建設的資金需求，資金缺口極大，需要J高校多渠道融資。近幾年，J高校基本建設的融資渠道主要是銀行貸款和申請政府專項債。J高校新校區(qū)基建資金來源情況詳見表2。

通過表2可以看到，J高校在新校區(qū)基本建設的資金籌措主要是通過舉債的方式獲得，即向銀行貸款和申請政府專項債，舉債金額占全部投資資金來源的75%左右；其次就是政府財政劃撥資金，其占到基本建設投資的22%左右；而自籌經(jīng)費和其他資金來源之和不足占全部資金來源的2%。巨額舉債對目前J高校的財務造成了很大的壓力和挑戰(zhàn)。

二、廣西高校新校區(qū)基建融資存在的風險問題分析

（一）融資需求持續(xù)居高不下，財政經(jīng)費支持增長乏力

近年來，為了支持高校新校區(qū)建設，廣西加大了政府財政支持教育建設的力度，全區(qū)教育經(jīng)費總投入呈現(xiàn)逐年大幅度增加之勢。2021年，全區(qū)教育經(jīng)費總投入為1 644.87億元，年度增長6.68%，占區(qū)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的6.64%。（數(shù)據(jù)來源于廣西壯族自治區(qū)全區(qū)與自治區(qū)本級2022年預算執(zhí)行情況和2023年預算草案的報告）特別是“十四五”以來，廣西繼續(xù)推進南寧教育園區(qū)、桂林高校集聚區(qū)和高校重大項目建設，通過實施教育強國工程、中西部基礎能力建設工程，統(tǒng)籌中央預算內(nèi)投資、自治區(qū)專項補助資金和債券資金176.7億元支持高校新校區(qū)基本建設。（數(shù)據(jù)來源于廣西新聞網(wǎng)http：//news.gxnews.com.cn/staticpages/20230928/newgx6514ceb5-21298714.shtml）按照《中華人民共和國教育法》有關(guān)規(guī)定，政府舉辦的高校以政府投入為主，但由于目前自治區(qū)財力主要保障高校日常運轉(zhuǎn)和提升內(nèi)涵建設，對高校基建投入的支持非常有限。以2020年為例，自治區(qū)本級財政安排高校基建類資金僅為6.825億元，不到當年高校基建類項目資金需求的十分之一。近兩年情況未得到明顯改善。

造成廣西高校新校區(qū)基建融資需求較大，融資規(guī)模偏大最主要的原因是高校數(shù)量及招生人數(shù)規(guī)模的快速擴張。2016年以來，廣西高校數(shù)量從73所增至87所，招生人數(shù)從24.84萬擴大到33.2萬，2022年廣西高校在校生140.75萬人，是10年前（2012年）的2.23倍，凈增約77.83萬人，增長123%。而財政投入遠遠不能滿足高校建設發(fā)展的需求。依據(jù)廣西壯族自治區(qū)教育廳每年公布的《全區(qū)教育經(jīng)費執(zhí)行情況》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，高等教育生均一般公共預算教育經(jīng)費支出、生均一般公共預算教育事業(yè)費支出、生均一般公共預算公用經(jīng)費支出在一些年份出現(xiàn)明顯下降的情況，全區(qū)一般公共預算教育經(jīng)費占一般公共預算支出的比例也并非都是逐年增加。高校只能通過向銀行貸款等方式籌集建設資金，助推了融資規(guī)模的持續(xù)擴張。

（二）過度依賴有息融資，債務負擔過重，財務風險陡增

在廣西財政投入遠遠不能滿足高校新校區(qū)建設發(fā)展需求的情況下，高校主要通過向銀行貸款、申請政府專項債券等方式籌集高校新校區(qū)建設資金，對高校建設發(fā)展起到巨大的促進作用。但隨著區(qū)內(nèi)高校新校區(qū)建設快速發(fā)展，高校債務總額迅速增加，學校金融財務風險越來越大。以有數(shù)據(jù)可查的2020年為例，全區(qū)59所公辦高校債務總額245.09億元，資產(chǎn)負債率為29.61%，其中銀行貸款89.42億元、政府專項債券127.64億元，占債務總額的88.56%。近兩年，廣西公辦高校債務有增無減。依據(jù)高校債務情況、資產(chǎn)負債率、年度還本付息與非限定收入比率等指標狀況，經(jīng)測算分析，截至2022年底，受新校區(qū)建設影響，資產(chǎn)負債率達到50%及以上的高校共有23所，占到全區(qū)公辦高校數(shù)量的40%；依據(jù)當年事業(yè)收入等主要因素測算，其還本付息支出超過當年事業(yè)收入30%的高校有4所，這些高校債務狀況均達到了風險監(jiān)控預警控制線。（數(shù)據(jù)來源：自治區(qū)教育廳、自治區(qū)財政廳關(guān)于2022年全區(qū)公辦高校債務風險監(jiān)控預警情況的通報）雖然我區(qū)公辦高校總體債務風險水平可控，但也出現(xiàn)少數(shù)高校債務風險承受能力不足、債務水平偏高、收入增長對還本付息支持乏力等問題，財務風險巨大。

（三）融資渠道單一，社會資本沒有得到充分引入

從表2可知，J高校新校區(qū)基本建設資金來源主要依靠政府的投入和銀行貸款融資，其他融資渠道如科技成果轉(zhuǎn)化、校辦企業(yè)創(chuàng)收、社會捐贈等對建設資金籌集的貢獻很小，占全部資金來源的比例還達不到5%。廣西其他在建高校新校區(qū)基建融資結(jié)構(gòu)與J高校境況相似。從整體來看，廣西高校新校區(qū)基建融資缺乏對社會資本的有效引入，BOT、TOT、PPP、ABS、PFI、BLT等新興融資方式在新校區(qū)基本建設中未得到廣泛應用。究其原因主要在于：高校管理者辦學思想固化，融資理念落后，融資渠道探索創(chuàng)新能力不強；高校新校區(qū)建設融資市場環(huán)境不佳，法規(guī)制度約束因素過多，政策指導和服務支持力度不足，很難激發(fā)社會資本的投入熱情。［1］

（四）基建融資資金使用效率不高，財務風險預警機制不完善

廣西高校新校區(qū)基建融資普遍存在資金利用效率不高的問題。一方面，雖然高校普遍建立了較為完善的財務制度，但由于新校區(qū)基建投資容易受政策環(huán)境影響，需要兼顧均衡，建設資金季節(jié)特點突出，使得項目預算很難做到科學管理，大部分新校區(qū)基建項目出現(xiàn)超預算現(xiàn)象。“概算超估算、預算超概算、決算超預算”的“三超”現(xiàn)象較為嚴重，高校預算審核不嚴，使基建資金使用效率較差。［2］另一方面受到傳統(tǒng)體制辦學觀念的影響，部分高校新校區(qū)基建項目建設重在花錢，甚至經(jīng)常出現(xiàn)不計成本與投資效益而突擊花錢的現(xiàn)象。而高校管理者不能正確預測學校的融資能力和償債能力，罔顧預算安排，對各類與基建有關(guān)的資源沒有進行綜合的計劃和管理，盲目擴大基建規(guī)模，預算執(zhí)行的力度和審計監(jiān)督的強度不夠，使高校新校區(qū)基建資金使用效率較低。

當前，廣西大部分高校都還沒有建立健全有效的財務風險預警機制，不同程度地存在財務狀況失衡情形。特別是對新校區(qū)基建債務風險缺失識別、測度和防范的應急處置機制，對潛在財務風險缺少處置預案，一旦發(fā)生風險，后果不堪設想。因此，對風險預警機制的忽視將會影響高校新校區(qū)基建融資的使用效率，影響高校辦學效益。

三、廣西高校基建融資的風險防范措施

（一）加大政府財政支持力度，合理控制融資規(guī)模

當前，廣西高等教育正處在快速發(fā)展的歷史時期，高等教育毛入學率每年增長均高于全國平均水平，2023年已達到52.4%，但距離全國平均水平59.6%還有不小的差距。高校類型設置不盡合理，地域布局有待調(diào)整，學科建設、科研能力、教學水平、基礎設施建設等辦學條件與發(fā)達地區(qū)相比還有很大的差距，這些問題都亟需政府加大資金投入力度。從實際行動上看，一方面，要確保教育財政撥款的增長應高于財政經(jīng)常性收入的增長，優(yōu)化財政預算支出結(jié)構(gòu)，根據(jù)高校擴大招生的實際情況適度增加財政生均撥款額度，加大政府財政撥款用于高校新校區(qū)基建融資的比例，充分保障廣西高校新校區(qū)基建融資有源頭活水；另一方面，要合理調(diào)節(jié)擴招速度，抑制擴張沖動，強化融資約束，防止出現(xiàn)由于盲目擴招而導致基建規(guī)模無序擴大。在調(diào)節(jié)擴招速度上要合理有序安排，優(yōu)化招生結(jié)構(gòu)，測算與招生人數(shù)增長相匹配的新校區(qū)建設投資規(guī)模，保證二者相互適應，協(xié)調(diào)共進。［3］要加強對高校發(fā)展的思想引導，樹立以辦學質(zhì)量為先的教育發(fā)展觀念，防止新校區(qū)基建項目擴張沖動。要強化融資約束，通過建立健全審核審批考核制度辦法、項目審計等約束手段，全面加強項目監(jiān)管，防止高校新校區(qū)基建融資規(guī)模盲目擴張。

（二）完善融資優(yōu)惠政策，減輕債務負擔

面對高校新校區(qū)基建融資困境，作為教育事業(yè)發(fā)展主導力量的各級政府，要研究有針對性的各項融資優(yōu)惠政策，減輕高校的債務負擔，確保高校債務安全，助推防范化解金融風險。在財政政策上，要出臺優(yōu)惠政策提高新校區(qū)基建融資銀行貸款、政府債券的貼息比例，減輕有息融資利息支付壓力；要積極研究、穩(wěn)妥推進對高校新校區(qū)基建融資資金適度進行政府化債，化解部分高校債務風險。［4］對舊校區(qū)土地資源、教育資源轉(zhuǎn)讓收入應全額返現(xiàn)支付高校用于新校區(qū)建設。同時，在稅收政策上，對廣西高校新校區(qū)基本建設過程中的土地使用費、城建配套費、消防安全費、防空費、白蟻防護費等各項稅費應給予相應的優(yōu)惠減免；最大限度地發(fā)揮稅收調(diào)控政策的引導作用，調(diào)動企業(yè)、個人捐資建校的熱情，推行社會捐資助學稅收減免政策，減少學校舉債。

（三）拓寬融資渠道，探索多元化融資路徑

廣西高校新校區(qū)基建融資渠道結(jié)構(gòu)單一，主要依賴財政撥款、地方政府專項債、辦學收入和銀行貸款。相對于國內(nèi)外高校重要籌資來源的社會捐贈，廣西高校獲得的社會捐贈則少之又少，其他方式的融資路徑所占比例更少。當前又面臨著財政用于高等教育基本建設資金有限、政府專項債券額度呈下坡趨勢、銀行貸款規(guī)模嚴格受限的三大困境，探索、創(chuàng)新引入以社會資本為主體的多元化基建融資渠道是必然的選擇。

高校新校區(qū)基建融資要根據(jù)自身實際情況，在不增加高校自身負債情況下探索擴充引入社會資本參與新校區(qū)建設的融資方式，具體包括但不限于如BOT、TOT、PPP、ABS、PFI、BLT、融資租賃、混合所有制改革等融資途徑。目前，廣西高校在建新校區(qū)通過PPP融資成功的還不多，僅有廣西醫(yī)科大學玉林校區(qū)項目、廣西交通職業(yè)技術(shù)學院昆侖校區(qū)二期建設項目成功實現(xiàn)PPP融資。可見，推廣社會資本參與新校區(qū)建設的多元化融資方式空間巨大。為此，地方政府要在政策上破除體制機制的障礙，大力推行鼓勵高校項目采用PPP模式，引入優(yōu)質(zhì)社會資本參與高校項目的融資、建設、運營、維護和管理等工作，有效緩解高校建設資金短缺壓力，進一步改善高校辦學條件。［5］建設新校區(qū)的高校要認真學習領會《廣西進一步加快推進PPP工作促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展十條措施》《自治區(qū)本級高校PPP項目推進工作方案》《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》等一系列配套政策，借鑒區(qū)內(nèi)外成功案例，積極主動地探索實踐新校區(qū)基建存量債務項目，通過引入社會資本方緩解債務壓力，有效防范債務風險。［6］

（四）提高融資資金利用效率，加強債務審核管理

高校新校區(qū)基建融資資金要全面納入預算管理。通過科學合理的經(jīng)費預算，對資金使用情況進行總體及分環(huán)節(jié)的用前預測，準確計算新校區(qū)基建造價成本，嚴格執(zhí)行預算計劃。同時，要加強對基建項目的全過程監(jiān)管，建立融資資金使用管理指標體系，從業(yè)務、財務、效益等多維度指標促進資金管理的科學化、精細化水平。［7］

加強高校新校區(qū)基建債務管理要完善高校新增債務審核。新增債務要嚴格履行審批手續(xù)，規(guī)范新增債務申報材料，明確高校新增債務申請流程，完善高校新增債務審核內(nèi)容，明確不得舉債的事項；加強高校新校區(qū)基建債務管理要建立債務風險預警機制。通過測算資產(chǎn)負債率、非限定收入與債務倍數(shù)、各年度還本付息與非限定收入比率等指標，評估各高校債務風險狀況。［8］如發(fā)現(xiàn)有可能會發(fā)生難以按期足額償付的債務相關(guān)情況時，應立即組織學校相關(guān)部門研判債務風險狀況，排查風險原因。在保障學校基本支出和正常運轉(zhuǎn)支出前提下，可采取調(diào)減投資計劃、統(tǒng)籌各類結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、處置資產(chǎn)、調(diào)整部門預算支出結(jié)構(gòu)、舊校區(qū)置換、貸款展期等方式籌措資金償還到期債務，控制債務風險。

（五）健全債務風險預警工作機制，加強債務風險管控

一是要進一步增強風險意識，堅持底線思維。各高校要本著節(jié)儉辦學原則，堅持不發(fā)生學校系統(tǒng)性財務風險或重大金融風險的底線思維，科學制訂學校中長期發(fā)展規(guī)劃和建設專項規(guī)劃，按照規(guī)劃先行、規(guī)模適當、經(jīng)濟適用的原則進行建設發(fā)展。要改變過去重投入、重建設，輕管理、輕效益發(fā)展模式，科學合理地制訂建設資金籌措方案，嚴格評估項目現(xiàn)金流和收益情況，有效防范債務風險發(fā)生。

二是要建立健全高校政府債務風險監(jiān)控預警工作機制。通過債務系統(tǒng)等現(xiàn)代化信息手段對本單位債務風險狀況進行常態(tài)分析，采取動態(tài)監(jiān)控、風險預警提示等系列措施進行日常監(jiān)控預警管理，全面分析梳理法定限額內(nèi)債務和監(jiān)測平臺統(tǒng)計監(jiān)測的債務分年度到期情況，制訂債務還款計劃，按月更新到期債務明細臺賬，全面排查風險隱患。

三是要建立債務風險事件報告與追責制度。要及時發(fā)現(xiàn)問題，并將處置結(jié)果向行業(yè)主管部門報告，不得瞞報、遲報、漏報、謊報。對預計難以按期支付學校到期債務可能引發(fā)風險事件或預計達到風險監(jiān)控預警控制線等事項，要提前以書面報告的形式向?qū)W校主管部門報告，并抄送上級債務主管部門。通過強調(diào)風險事件及時報告、劃分風險事件及等級劃分、啟動應急響應和應急處置、追究責任等程序有效處置債務風險；加強高校新校區(qū)基建債務管理要落實高校債務監(jiān)管責任。按照“誰舉債、誰負責”的原則，建立高校舉債終身問責和債務問題倒查機制，做到終身問責、倒查責任。

四是要進一步加強債務風險管控。對債務負擔較重、還本付息支出風險較高且達到風險監(jiān)控預警控制線的學校，特別是資產(chǎn)負債率和還本付息能力都超過風險監(jiān)控預警控制線的高校，除新校區(qū)建設外，政府原則上不應再支持學校新建項目，不再審批其新增債務（含政府專項債券）。同時根據(jù)自治區(qū)政府有關(guān)要求，督促指導債務負擔重、風險較高的學校通過盤活閑置資產(chǎn)、壓縮一般支出、優(yōu)化存量債務、統(tǒng)籌財政專項補助等多種方式化解學校債務風險。

參考文獻

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［8］廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強政府性債務管理防范化解政府性債務風險的意見［Z］.桂政辦發(fā)〔2018〕6號.

注：本文系廣西教育科學“十四五”規(guī)劃2021年度專項課題“高校基建項目融資渠道及風險防范研究”（2021ZJY1852）、廣西教育科學“十四五”規(guī)劃2021年度專項課題“廣西高校基本建設資金籌措及償還困難問題研究”（2021ZJY1863）的研究成果。

（責編 秦越霞）