政策工具視角下我國土壤修復投融資政策文本分析

張家峰 孫凱成 陶吉 杜蕓 劉碧云

（南京工業大學經濟與管理學院，江蘇 南京 211816）

1 引言

城市經濟的快速發展造成土壤污染嚴重，帶來了環境與健康風險，阻礙城市的經濟發展，引起社會的廣泛關注［1］。2016 年5 月，國務院印發的《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”），是我國土壤環境管理的綱領性文件。2019 年1 月《中華人民共和國土壤污染防治法》頒布實施，土壤污染防治工作最終上升到法律層面。

我國沒有出臺專門針對土壤修復投融資的法律法規，但中央政府出臺的土壤污染防治相關法規文件中明確在該領域建立投融資機制的重要性。“土十條”明確提出加強投融資模式創新，通過政府與社會資本合作，利用財政資金的撬動功能，積極發展綠色金融，鼓勵符合條件的土壤治理修復企業發行股票。《中華人民共和國土壤污染防治法》提出加大土壤污染防治資金投入力度，建立土壤污染防治基金。鼓勵金融機構加大對土壤污染風險管控和修復項目的信貸投放。土壤修復投融資相關的政策為土壤修復投融資提供了法律保障，我國已初步形成了污染場地修復投融資政策體系［2］。

目前，我國土壤修復資金匱乏，主要資金來源中央以及地方政府［3］。我國土壤修復工作的順利開展需要政府大力扶持以及社會資本的參與。為此，政府需要營造良好的融資環境，吸引社會資本參與土壤修復。我國土壤修復投融資政策將來的制定傾向，很大程度上影響土壤修復行業的走向以及污染防治工作的開展。因此，對我國近年來土壤修復投融資相關政策進行文本分析，準確認識現有土壤修復投融資相關政策存在的問題，為后期投融資政策的調整與制定提供客觀依據，對于完善我國土壤修復投融資的政策設計，吸引更多社會資本參與土壤修復行業，提高政策效果，具有重要的現實意義。

2 文獻綜述

國外對于土壤修復的投融資研究較早，對于我國開展土壤修復有一定的借鑒作用。

對于土壤修復投融資的主體研究，Whitney H［4］認為美國土壤污染嚴重，污染者難以承擔場地修復的資金。而Craig R K［5］表示，《超級基金法》旨在處理有毒物質的排放或可能造成的危害，對于場地的管理和修復要按照“污染者付費”的原則。對于土壤修復投融資相關的政策研究，Yount K R 等［6］指出，小型污染場地難以滿足政府的政策以及計劃的要求，難以獲得政府補貼以及私人投融資；大型污染場地受益者是開發商，小型污染場地的受益者為公眾，有效的政策與計劃需要根據不同污染場地的需求而制定。Percival R V 等［7］認為《超級基金法》的管理與追責機制等相對完善，在處理歷史遺留的污染場地修復問題上有一定的參考價值，在制定土壤污染防治基金和立法方面有借鑒作用。Annemarie P van Wezel 等［8］對土壤修復資金進行了研究，并提出相應的替代方案，對完善荷蘭土壤修復治理的資金保障體系具有重大意義。

隨著我國土壤修復工作的穩步推進，國內學者也逐漸開展對土壤修復投融資的研究。

對于土壤修復投融資的主體研究，王健［9］將土壤修復責任主體按性質劃分為一般責任主體和特殊責任主體，其認為一般責任主體即污染者應當優先承擔污染場地的治理修復工作，當其不能承擔或不能完全承擔責任時，由特殊責任主體即政府通過污染場地治理修復基金承擔相應的補充責任。王歡歡［10］認為，污染場地修復的責任人應承擔場地修復責任、后續管控責任和潛在責任，行政主管部門承擔定期或不定期的監管責任。李義松與楊子欣［11］根據國外的有關法規將責任主體劃分為污染者、土地使用權人和政府，其中污染者應當承擔首要的修復責任。對于土壤修復投融資相關的政策研究，董戰峰等［12］通過評估我國土壤污染修復與治理投融資政策現狀，提出“十三五”時期我國土壤修復與治理的投融資機制建設的政策建議，為“十三五”時期我國土壤修復投融資模式創新提供管理技術支撐。隋易橦與王育才［13］通過對國外土壤修復資金保障的分析，提出關于健全土壤污染修復資金的法律制度的建議。歐長娥［14］認為，雖然《中華人民共和國土壤污染防治法》已正式頒布，但其責任主體類型尚不清楚，污染場地修復的責任主體不明確，參與者或利益相關者之間存在推諉責任的問題，不利于土壤修復投融資工作的開展。

綜上所述，關于土壤修復投融資主體以及相關政策的研究比較豐富，為本文奠定了基礎。本文運用政策工具對我國2013—2022 年土壤修復投融資相關政策進行文本分析，并基于已有研究提出制定我國土壤修復投融資政策的對策建議。

3 數據來源與研究方法

3.1 數據來源

本文在文本收集與篩選的過程中以“土壤治理”“農用地治理”“礦山治理”“建設用地治理”“投融資”等為關鍵詞檢索了國務院、國家相關部委和機構等網站，選取已頒布實施的法律法規、決定、辦法等。具體檢索要求如下：（1）篩選自2012 以后發布的政策文件。2012 年召開黨的十八大標志著我國土壤污染治理開啟新階段，從此土壤修復政策文件出臺密集，因此2012 年之后的政策具有研究價值。（2）為了保證政策的針對性與規范性，剔除不同時具備土壤修復投融資內容的文件。（3）剔除已不具備法律效力的文件，由于部分政策文件已有所更新，已廢止的政策不在本文研究范圍之內。共篩選出2013—2022 年土壤修復投融資相關政策文件20 份，見表1。

3.2 研究方法

政策工具分類源于德國經濟學家Kirsechen，其將政策工具分為64 類，此后其他學者基于不同學科也形成較為經典的政策工具分類。Schneider，Ingram等根據政策執行的方式，將政策工具分為學習型、勸說型、能力型、誘因型和權威型5 類［15］。Rothwell，Zegveld 等根據政策執行力的影響因素，將政策工具劃分為環境型、需求型和供給型3類［16］。Howlett，Ramesh 根據干預程度強弱，將政策工具劃分為強制型、混合型和自愿型3 類［17］。本文借鑒Howlett，Ramesh 等的政策工具分類思想，將土壤修復投融資相關政策分為強制型、混合型和自愿型。我國土壤修復需要巨大資金，同時，我國土壤污染治理起步晚，污染地塊的責任主體難以確定，并且土壤修復投資回報率低，僅有少數發達城市的地塊修復因具有很高的價值而對社會資本具有吸引力，因此需要政府干預推進土壤修復投融資以及治理工作。這與這種政策工具分類方法強調政府作為干預者以及推動者的角色一致，所以采用這種政策工具分類方法具有理論的適用性以及現實的操作性。

（1）X 維度：政策工具維度。本文參考Howlett 等將政策工具分為強制型、混合型和自愿型3 類，見圖1。

圖1 我國土壤修復投融資政策工具分類

強制型政策工具主要依靠政府采取強制型的手段措施，直接將政策措施作用于目標主體，土壤修復投融資具體包括公共事業、資金支持和命令性與權威性工具等方式。自愿型政策工具基于目標主體的自愿，政府干預程度較低，土壤修復投融資具體包括公眾參與、市場等方式。混合型政策工具處于強制型政策工具和自愿型政策工具之間，兼具強制型與自愿型政策工具的雙重特性，政府雖然有權進行干預，但最終決策權仍在目標主體一方，土壤修復投融資具體包括補償機制、環境創造和引導等方式。

（2）Y 維度：目標主體維度。目前，土壤修復投融資的模式分別是政府付費、污染者付費以及受益者付費。《土壤污染防治行動計劃》出臺后，明確責任由造成土壤污染的單位或個人承擔。責任主體發生改變的，由改變后的責任主體承擔相關責任；而對于責任主體滅失或責任主體不明確的，由土地使用權人承擔相關責任。政府部門修復與治理污染場地的資金來源主要分為中央土壤污染防治專項資金、地方土壤污染防治專項基金、財政資金與社會資本的融合以及一些地方政府的創新型投融資模式。受益者付費主要是由社會資本出資修復。因此，本文將政策作用主體分為中央政府、地方政府、污染人、土地使用權人以及社會資本5 類。

本文對作用這5 類目標主體的政策工具進行統計歸納，再結合Howlett 和Ramesh 的政策分類方法，構建二維分析框架，見圖2。

圖2 我國土壤修復投融資政策工具二維分析框架

3.3 政策文本編碼

我國目前沒有專門出臺土壤修復投融資的法律法規，自土壤修復治理以來，涉及土壤修復投融資的政策內容相對較少，為了充分利用已有政策文件，本文對涉及土壤修復投融資內容的20 份政策文本進行逐句分析，依據政策序號—項目章節—項目小節—第幾句話的形式逐一編碼，如1－3－2－1 代表第1 份政策文件中第3 章節的第2 小節的第1 句話。若政策文件為條款形式，則依據政策序號—條款序號—第幾句話的形式逐一編碼，如12－2－1 代表第12 份政策文件中第2 條的第1 句話。將政策文本中與土壤修復投融資無關的內容排除，共得到有效編碼131 條，見表2。

表2 我國土壤修復投融資政策文本編碼示例

4 編碼結果分析

4.1 政策工具維度分析

按照政策工具分類統計，我國土壤修復投融資相關政策在自愿型、混合型和強制型政策工具中有不同比例的分布。強制型工具使用最頻繁，占比73%，共96 條；其次是混合型工具，占比約15%，共20 條；自愿型工具使用比例最低，占比12%，共15條。我國土壤修復投融資工作主要依靠強制型工具，反映出中央政府對于依法治國的重視。同時，強制型工具效率高，約束性強，可以避免不確定的因素，減少政策推行的分歧問題。混合型與自愿型工具則作為輔助工具，地方政府落實中央政策時，給予地方政府一定的發揮空間，因地制宜，營造合適的融資環境，引導社會資本參與土壤修復。對于公眾在土壤修復投融資問題的認識上仍然有很大的發揮空間。

在強制型工具中，命令性與權威性工具使用最多，占比44.8%，資金支持與公共事業分別占比38.5%，16.7%。我國土壤立法逐漸完善，明確“誰污染，誰治理”的原則，明確責任由造成土壤污染的單位或個人承擔，為我國土壤修復投融資工作提供了保障。由于土壤污染嚴重，污染地塊數量多，許多污染企業僅靠自有資金無法滿足修復要求，同時，仍有較多污染地塊責任主體滅失，從而由地方政府承擔修復責任。因此中央設立專項資金支持，地方政府出資或采取融資手段進行修復。

在混合型工具中，環境創造使用次數最多，占比45%，補償機制與引導分別占比35%，20%。政府為了吸引社會資本參與土壤修復，通過PPP 模式、設立基金以及綠色金融等營造良好的融資環境，減輕社會資本的融資壓力，同時建立完善補償機制，實行退稅減稅等政策手段，引導社會資本參與土壤修復工作。

自愿型工具總體使用偏少，僅依靠市場和公眾參與。發達城市的污染地塊具有潛在的市場價值，按照“誰受益，誰治理”的模式，充分利用市場機制，引導和鼓勵社會資本參與土壤修復。同時鼓勵公眾捐贈財產，支持土壤修復工作。由于價值較高的污染地塊數量較少，且土壤修復資金缺口巨大，造成自愿型工具使用有限。政策工具中工具內容分布見表3。

表3 政策工具中工具內容分布條

4.2 作用主體維度分析

按照作用主體分類統計，我國土壤修復投融資相關政策在中央政府、地方政府、污染人、土地使用權人和社會資本投融資主體中有不同比例的分布（見圖3）。地方政府為目標主體的頻次最高，為39次，其余依次是中央政府32 次、污染人31 次、社會資本19 次、土地使用權人10 次。地方政府作為目標主體頻次最高，主要是因為地方政府需要落實中央政策；其次，我國存在大量責任滅失的污染地塊，由地方政府承擔修復責任。然而，地方政府資金受限，需要通過政策手段吸引社會資本參與土壤修復。中央政府作為目標主體頻次僅次于地方政府，因為中央政府首先需要落實政策，同時要向各地方提供一定的資金、政策支持。“誰污染，誰治理”是我國土壤修復投融資的主要模式之一，污染人成為土壤修復投融資相關政策的目標主體次數較多。當污染人丟失時，土地使用權人承擔修復責任。對于社會資本，由于土壤修復的投資回報率低，投資周期長，對于社會資本政府多采用鼓勵、吸引的手段。因此，社會資本作為目標主體的頻次較少。

圖3 目標主體編碼次數

4.3 X－Y 交叉分析

中央政府與地方政府主要使用強制型與混合型政策工具，且政府使用工具內容主要為資金投入與公共事業。中央以及地方政府對于土壤修復高度重視，先后成立中央土壤污染防治基金、國家綠色發展基金以及省級土壤污染防治基金，為土壤修復投融資工作提供資金保障。同時，政府為了吸引社會資本參與土壤修復工作，也在運用混合型政策工具，建立和完善補償機制、利用PPP 模式（Public-Private-Partnership，公共私營合作制）、減稅免稅、提供貸款等減輕社會資本的融資壓力，營造良好的融資環境。污染人作為土壤修復的主要責任人，僅采用強制型工具，依照法律要求其應承擔土壤修復的責任，責任主體滅失或責任主體不明確的，由土地使用權人承擔相關責任。社會資本主要使用混合型與自愿型的政策工具。混合型工具主要依靠政府引導，在政府的激勵措施下，以政府主導的方式來進行土壤修復投融資工作。自愿型政策工具多為社會資本因污染地塊治理之后有一定的收益，采取受益者付費模式，同時按照法律法規的規定給予稅收優惠。政府鼓勵社會各界積極參與土壤修復工作。我國土壤修復投融資二維分析見圖4。

圖4 我國土壤修復投融資二維分析

5 結論和政策建議

5.1 結論

政策工具既是達成政策目標的手段，也是對政策信息的反饋。本文依據2013—2022 年我國土壤修復投融資相關政策，運用Howlett，Ramesh 政策分類工具思想，構建以政策工具為橫軸、目標主體為豎軸的二維分析框架，揭示我國土壤修復投融資相關政策的政策工具使用情況以及政策作用目標主體情況，主要結論如下：第一，我國土壤修復投融資政策匱乏，政策中關于投融資的內容相對較少，投融資政策體系有待完善；第二，我國土壤修復投融資依靠政府主導，強制型工具使用過多，混合型與自愿型工具使用較少，政策工具內部結構不平衡；第三，政府為土壤修復投融資相關政策中作用最多的政策目標主體，社會資本嚴重參與不足。

5.2 政策建議

綜合上述結論以及我國土壤修復投融資現狀，提出以下政策建議：

（1）完善土壤修復投融資政策體系。目前中央及地方政府出臺的相關法規文件初步形成了我國污染場地修復投融資政策體系，政策指導下的投融資機制有利于我國土壤修復市場的快速發展。為了保障土壤修復投融資工作的開展，深入打好污染防治攻堅戰，政府應針對土壤修復出臺專門的投融資政策，完善土壤修復投融資政策體系，保障投融資工作順利進行，幫助企業以及投資機構合理開展土壤修復投融資活動。

（2）均衡使用政策工具。做好土壤修復工作離不開強制型、混合型與自愿型政策工具的合理協調應用。土壤修復前期，由于污染地塊數目大，強制型工具效率高，約束性強，利于推動土壤修復工作的開展。但土壤修復中后期，需要依靠混合型與自愿型工具統籌資金，開拓土壤修復市場，利用市場機制吸引社會資本參與，以促進土壤修復行業的持續發展。為保障污染防治工作的順利推進，在未來制定政策時應持續利用強制型工具提供資金投入，同時加大混合型與自愿型政策工具的使用力度，營造良好的融資環境。

（3）充分發揮社會資本的作用。土壤修復工作開展以來，中央以及地方采取設立專項資金等措施，為土壤修復提供了大量的資金。由于我國土壤修復資金缺口大，中央土壤污染防治專項資金的總體規模縮小，增長趨勢較慢，無法保證將來持續且穩定的資金供給，從而難以滿足土壤污染實際防治過程中的大量資金需求。因此要吸引社會資本參與土壤修復。在未來政策制定時應考慮社會資本的作用，加大對其進行政策傾斜。通過政策引導形成以政府為主導、社會資本協同合作的局面。