證明事項告知承諾制在監管制度方面的規范化探索

陳靜波

證明事項告知承諾是行政許可領域的一種創新制度，指行政相對人在辦理行政事務或接受公共服務時，只需對需要證明內容的真實性、完整性進行書面承諾即可辦理。證明事項告知承諾的法律屬性究竟是什么，目前法律界尚未形成統一的認識，本文側重于從道德義務和法律義務的角度進行分析。

一、證明事項告知承諾制的法理辨析

道德義務是基于一定社會關系而形成的，依靠內心信念建立起來的一種約定應為或不為某些行為的內在要求。法律義務是由國家通過制定法律的形式要求行為主體為或者不為的某種行為。從概念上分析，告知承諾制實質上是一種道德義務，即要求相對人依靠內心信念保證其對承諾事實作出真實意思表示。

由此提出疑問：告知承諾制是否必然增加相對人的義務，從而減少行政機關的義務呢？其實，告知承諾制在形式上更便捷，減輕了相對人的負擔；如違反承諾，則相對人需承擔相應后果，這與法定要件形式下的法定義務基本一致。對于行政機關而言，行政機關承擔的審查義務由事前審查轉移到事中事后監管。換言之，行政機關受理申請后，只要相對人作出承諾，即“默認”其滿足法定條件，但實際是否符合，最終仍由行政機關承擔審查責任。因此，在告知承諾制下，只有行政相對人履行誠實守信的道德義務，才能實現行政效能與便民高效的雙贏。

二、推行證明事項告知承諾制工作的現實困境

（一）證明事項告知承諾制的合法性困境

1.缺乏法律法規強有力的支撐

證明事項告知承諾制在國家層面僅出臺了《國務院辦公廳關于全面推行證明事項和涉企經營許可事項告知承諾制的指導意見》；在地方，主要通過發布各職能部門實施方案、暫行辦法等規范性文件的形式予以規范，現階段尚未出臺相關具有較強法律效力的法律法規。

2.與現行法律法規存在沖突

《中華人民共和國行政許可法》規定了行政機關實施行政許可應當依照法定程序，對審批材料進行實質審查。但是，證明事項告知承諾制突破了上述規定，將事前實質審查轉變為形式審查。這種方式是對傳統許可嚴格邏輯的突破，也是對原有法定審批程序的突破，在一定程度上違反了法律優位原則。此外，傳統行政許可機關對審批決定的實質合法承擔責任，而承諾制許可是承諾人對虛假承諾等承擔責任，這在一定程度上改變了責任分配方式，也與現行法律相違背。

（二）事中事后核查監管的實施困境

1.事中事后監管措施力度不夠

實行證明事項告知承諾制，弱化了事前對申請人提交材料的審核把關，更加強調加強事中事后的監管來替代事前的實質審查。但是，從目前執法實踐來看，大部分監管機關往往通過隨機抽查或違法線索舉報來進行監管，手段較為單一，監管范圍和力度并沒有加大，甚至在某些方面有所減輕。

2.事中事后核查監管責任落實不足

在實際履職過程中，個別單位并沒有認真履行事中事后核查的職責，沒有對承諾人提交的承諾材料的真實性、合法性進行核實，甚至只有在接到舉報或者審批的事項產生不良后果時才去核查，造成監管的被動性和滯后性。這對行政機關的公信力產生影響，甚至存在涉訴法律風險。

3.審批與監管部門之間行政協助不到位

在實行行政審批制度改革的地方，審批與監管分離，將多個政府部門的行政許可事項進行集中，由一個行政機關統一行使相關行政審批職責，而事中事后監管職責仍歸屬于原單位。在實際履職過程中，由于各單位之間存在信息共享不及時、平臺不互通、部門協助程序不通暢等原因，故事中事后監管職責往往不能及時有效地履行到位。

（三）信用監管層面的困境

1.信用監管制度不夠完善

目前，社會信用體系尚未完全建立?，F實中，還存在不少違背誠實信用原則的行為。在告知承諾制下，申請人在追求辦證效率的情況下，往往直接簽字承諾。在某些情況下，申請人由于缺乏相應法律知識，對承諾的內容的法律后果認知不夠，可能會因錯誤理解而作出不實承諾。

2.失信懲戒力度不夠

目前，不實（虛假）承諾的法律后果主要是承擔相應行政行為失效的法定后果，懲罰力度較輕。若事中核實或事后監管發現申請人作出了不實承諾，則行政機關對該事項終止辦理，已經辦結的撤銷該事項行政審批決定。在制度層面，作出撤銷決定并不難，但需要對先前擁有資質時所進行的活動承擔責任，如恢復原狀、返還財產等。這在實踐中可能會成為難題。如果撤銷該資質、恢復原狀則會對國家、社會公共利益造成重大損害，那應該如何處理？參照《中華人民共和國行政訴訟法》的相關規定，對上述情況只確認該行政行為違法但不撤銷，此舉對申請人的虛假承諾行為懲戒力度較小，不足以對其他人產生警誡作用。

三、證明事項告知承諾制規范化

路徑探索

（一）加快制定證明事項告知承諾制相關法律法規

現階段，證明事項告知承諾制在一定程度上突破了審批機關的實質審查的法定義務，與現有法律規定的審批模式存在沖突。對于證明事項告知承諾制的合法性困境，曾有學者建議由全國人大常委會授權，給予部分試點地區先行先試的合法性基礎。

但是，隨著2020年《國務院辦公廳關于全面推行證明事項和涉企經營許可事項告知承諾制的指導意見》出臺，證明事項告知承諾制改革已經從試點階段進入全面推行階段，重新進行授權試點并不符合現實需要和經濟效益。目前，更合理的解決途徑是采用漸進修法的方式使立法主動適應改革，在吸收和總結各地經驗做法的基礎上，加快制定相關法律法規，為全面推行證明事項告知承諾制提供強有力的支持。

（二）全面夯實事中事后核查監管

政府部門對證明材料真實性的核查包括主動核查與被動核查。實踐中，一些監管機關往往以被動核查為主，主動核查存在缺失，具有一定隱患。為防止申請人通過虛假承諾獲得不正當利益，損害公共利益，監管機關需提高主動核查比重，多種核查方式相結合，為全面夯實事中事后監管提供有效的制度保障和有力的技術支撐。下面介紹具體措施。

第一，細化核查制度、嚴格監管責任。推動監管機關實現從抽查制到普查制的轉變，縮短作出審批決定和開展核查之間的空白期。如，要求監管機關在申請人獲得行政審批后30日內對申請人承諾事項的真實性進行實質審查，在60日內整改后仍不符合條件的，依法撤銷審批決定。同時，強化對監管責任落實的考核和監管失職的責任追究，倒逼監管機關提高對事中事后監管的重視程度。

第二，加強行政協作配合。暢通行政審批機關與職能監管機關的溝通渠道，推廣“互聯網+政務服務”模式，運用政務一體化平臺，實現審批件的一鍵流轉，及時告知和提醒監管機關。為防止出現機關之間存在不配合、推諉拖延等問題，相關部門應明確辦理時限和結果，并將各單位行政協助情況納入考核標準。

（三）健全信用監管機制

證明事項告知承諾制僅基于對當事人承諾的形式審查作出行政審批，以社會誠信為基礎，旨在提高全社會的信用度，更好地培育證明事項告知承諾制土壤。目前，我國的信用信息平臺建設仍有待加強，各區域信用信息的搜集和匯總缺乏統一標準和平臺，這為信用數據的有效利用增加了難度。

建議從國家層面加強信用信息平臺建設，并完善與政務一體化平臺的信息共享和鏈接，為證明事項告知承諾制提供可靠的技術保障。審批機關通過一鍵查詢申請人在信息平臺中的誠信檔案，根據審批人信用等級，結合證明事項的特點和風險，實施分類精準監管，個性化適用核查監管方式。對于證明事項核查難度較大且有不實承諾等失信行為的申請人，不適用或者附條件適用告知承諾制。對于可以通過在線核查的證照類證明事項，及時核查并給予審批。對于具有一定風險、核查具有一定難度、但申請人信用狀況良好、信用等級高的情況，適用告知承諾制，在審批后及時通過現場核查、協助核查、公示核查等手段進行核查監管。同時，要加大對虛假承諾的懲戒力度，建議將虛假承諾作為一種獨立的違法行為，提高對不實（虛假）承諾的行政處罰力度。

結語

證明事項告知承諾制是貫徹落實黨中央、國務院關于深化“放管服”改革、優化營商環境的重要舉措。隨著行政審批制度改革的深入推進，證明事項告知承諾制便民、高效的優勢將不斷顯現。今后，要重點從建立完善的證明事項告知承諾制法律規范體系，出臺嚴格的事中核查事后監管制度，暢通政務信息共享工作平臺，優化證明事項告知承諾制清單及執行舉措，加快社會信用體系建設等方面，不斷推進證明事項告知承諾制的有效實施，有力推動形成法治化營商環境，切實增強群眾獲得感，提升滿意度。