政府購買老年教育服務：研究現狀、問題分析與改革策略

［摘要］隨著我國服務型政府建設的推進，政府購買老年教育服務將成為擴大老年教育供給、促進老年教育高質量發展的有效治理方式。政府購買老年教育服務的形式一般有直接資助、合同購買、政府補貼（服務券）、委托管理和共建共享等。在分析政府購買老年教育服務中購買主體、服務承接方和服務對象的不同價值取向和行動邏輯的基礎上，提出框定政府購買老年教育服務的政策邊界、做好政府購買老年教育服務的制度設計、設計政府購買老年教育服務的路徑等改革策略。

［關鍵詞］老年教育；政府購買；政策邊界；制度設計；老年教育生產者

［作者簡介］吳盛雄（1972- ），男，福建壽寧人，福建開放大學終身教育服務中心主任，研究員；沈光輝（1964- ），男，福建福州人，福建開放大學副校長，教授。（福建" 福州" 350003）

［基金項目］本文系2023年福建省社會科學基金項目“共同富裕背景下福建省新型老年教育服務體系建設研究”（項目編號：FJ2023B28，項目負責人：吳盛雄）和2023年全國教育科學規劃教育部重點課題“基于大數據的我國老年教育供需匹配度動態監測與評價模型研究”（項目編號：DKA230448，項目負責人：沈光輝）的階段性研究成果。

［中圖分類號］G720" " ［文獻標識碼］A" " ［文章編號］1004-3985（2024）07-0013-07

伴隨著我國人口老齡化進一步加速，老年人的學習需求日益旺盛，各地老年教育學位“一座難求”等現象時常見諸報端。當前，我國老年教育存在著管理體制和保障機制不健全、資源配置不均衡、市場化水平不高、社會參與度不足等問題。

2016年，國務院辦公廳印發《老年教育發展規劃（2016—2020年）》，提出要“激發社會活力，繼續探索和完善政府購買服務機制，引導社會力量積極參與”。2021年，中共中央、國務院印發《關于加強新時代老齡工作的意見》，明確提出“將老年教育納入終身教育體系”“采取促進有條件的學校開展老年教育、支持社會力量舉辦老年大學（學校）等辦法”“推動擴大老年教育資源供給”。可見，通過政府購買老年教育服務等方式，鼓勵和支持社會力量舉辦或參與老年教育，為老年人學習提供方便，意義重大。

一、政府購買老年教育服務的內涵界定與研究現狀

（一）政府購買老年教育服務的內涵界定

政府購買公共服務是指政府為實現公眾參與社會公共服務管理的目標，將原來直接提供的、為社會公眾服務的事項，通過直接撥款、公開招標、授權、資助等形式，以合同、協議等方式向承接主體（有資質的企事業單位、公益組織和個人）購買的一種新型管理服務模式。［1］公共服務具有普遍性、公益性、平等性和政府主導性等特征，關鍵在于政府承擔、定項委托、合同管理和評估兌現。

所謂政府購買老年教育服務，是指政府通過財政撥款、授權委托或合同外包等形式，向社會組織或機構購買老年教育服務的一種公共服務供給方式。其實質是政府將老年教育服務供給讓渡給社會組織或機構，由社會組織或機構按照合同約定提供老年教育服務，政府承擔監督和評估的責任。

關于老年教育服務是否屬于公共服務產品，能否納入政府購買服務的范疇，國內尚存疑議。聯合國教科文組織認為，受益群體廣，且具有較強非功利的教育形態屬于公共教育產品，公共教育產品是公共服務產品的重要組成部分。［2］從老年教育的本質屬性和服務范圍來看，老年教育服務面向全社會老年群體，以提高老年人的生命質量和生活品質為核心目標，幫助老年人更好地融入社會，不僅與民生社會事業緊密相連，更直接關系到社會的和諧穩定，具有普遍性和鮮明的公益性；從老年教育服務的資源配置和財政供給來看，政府不僅是老年教育服務的核心提供者，更是其主導者。政府在老年教育服務中扮演的角色體現了行政式供給的特點，即憑借行政權力和公共資源，直接提供并管理老年教育服務。同時，政府在這一領域中的非競爭性地位也顯而易見，這確保了老年教育服務的公平性和普惠性。顯然，老年教育服務具有明顯的公共服務產品的屬性和特征，應納入政府購買服務的范疇。

在考慮老年教育服務的投入和費用分擔時，需要綜合考慮政府和市場的作用。一方面，政府作為公共服務的提供者，應承擔老年教育服務的主要投入責任，確保有效供給和社會福祉的最大化。另一方面，市場也可以在老年教育服務中發揮重要作用。通過引入市場競爭機制，形成多元化的投入和費用分擔機制，激發市場活力，提高老年教育服務的質量和效率。

（二）政府購買老年教育服務的研究現狀

近年來，隨著政府角色和職能發生較大改變，學界日益關注政府購買教育公共服務，其中不乏針對職業教育、繼續教育、學前教育等教育領域的實踐與探索。

英國自20世紀70年代末開始對涉老方面的公共服務進行了自由化與市場化的改革，擴大了政府購買服務的范圍，將傳統福利國家的國家照顧模式轉換為社區照顧模式，通過市場競爭等機制為老年人或殘障人士購買社區照顧服務。美國探索通過“民辦公助”等購買形式，推動多元化的教育機構和組織，如老年學學會、退休聯邦雇員全國協會、老年寄宿學校等開展老年教育。同時，美國還建立了多種形式和不同層次的老年教育機構和組織，如社區學院、高等教育機構、民間組織等。這些機構和組織通過與政府、企業和社會合作，為老年人提供形式多樣的教育服務。此外，澳大利亞、日本等國家也都有類似的實踐。案例表明，政府購買老年教育服務是一種可行的公共服務供給方式，能夠提高服務效率和質量，滿足老年人的教育需求。

我國對于政府購買老年教育服務的研究尚處于初期階段，相關的研究文獻較少。我國當前開展的社區教育與老年教育，在辦學屬性和服務對象上大體相當，社區教育的服務對象近七成為老年群體。因此，本研究以“政府購買服務”“老年教育”“社區教育”等為關鍵詞，在中國知網上進行搜索，共獲取相關文獻59篇。在政府購買社區教育服務的路徑選擇上，楊海華、謝宗佚基于學習者中心理論，對農村社區教育開展政府購買服務項目制開展研究，提出通過信息收集、學習需求、學習反饋、評估機制等手段來提高政府購買服務的有效性［3］；程仙平認為，政府購買老年教育服務是公共治理視域下市場有限介入的制度設計，借鑒引用政府購買服務理念符合公共治理要約精神，并提出從政府、教育服務提供者、學習者三方角度實施政府購買社區老年教育服務的操作策略［4］。在政府購買老年教育服務的屬性分析上，周翠萍等學者基于史密斯政策執行模型，對政府購買老年教育服務執行的政策開展分析，提出老年教育屬于準公共教育服務產品的觀點，承擔老年教育服務的供給是政府基本的公共服務職能［5］；王中等學者從供給側改革的角度，關注多元化的教育服務產品供給，提出政府雖是教育公共服務的主體，但不意味著要包辦一切事務，應建立起政府、公眾、社會機構等多元供給機制，以滿足教育群體的多樣化學習需求［6］；許云萍認為，政府購買社區教育服務應該從制度設計、學習者需求和契約精神培養幾個方面加以推進［7］。在政府購買老年教育服務的承接主體上，學者們大多關注社會組織、企業等非公組織，而對高等院校、開放大學、老年大學（學校）等院校和從事生產經營活動的企事業單位、具備條件的個人等承接主體的研究較少。

綜上所述，學者普遍關注養老、助老服務等領域，強調政府購買老年教育服務的必要性，而對政府購買老年教育服務的過程管理、合同管理、行為和對策等關注不多。本研究基于公共管理視角，探討政府購買老年教育服務的必要性和可行性，提出政府購買老年教育服務的改革策略，以破解我國老年教育的發展困境。

二、政府購買老年教育服務的現有形式

政府購買老年教育服務的形式一般有直接資助、合同購買、政府補貼（服務券）、委托管理和共建共享等。購買方式的選擇，不僅依賴于服務的性質和目標，還受制于資金和政策指導。通過這些形式，政府能夠靈活地響應老年教育市場的變化，滿足老年群體的多樣化需求，促進老年教育服務的持續改進和優化。

其一，直接資助。直接資助是當前我國老年教育辦學資金來源的主要形式。政府以財政撥款、學位補貼、專項經費等形式對開展老年教育的機構、院校、老年大學（學校）進行直接資助。直接資助也包含實物資助和優惠政策資助等購買形式。例如，我國的大部分公益性老年大學，其辦學經費和辦學項目由財政部門或主管部門采取直接撥付或獎勵補助等方式進行直接支助。直接資助一定程度上保障了我國老年教育的基本辦學，但直接資助是依賴公權力來達到購買目標，無法形成有效競爭，資源調配能力有限，購買效益無法得到充分有效的發揮。

其二，合同購買。合同購買指政府通過購買合同約定，對可評估量化且具備市場化運作的老年教育服務購買項目，明確內容、標準、價格、支付方式等，通過競爭性承接程序確定承接主體，并根據合同履約情況向承接主體支付相應的費用。合同購買通過市場競爭關系可以激發多元承接主體的參與積極性和主動性，滿足老年教育發展多元化的要求。目前，由于缺乏上位的操作規范和標準，合同購買僅在我國少數地方試點開展。

其三，政府補貼（服務券）。政府補貼（服務券）指政府通過財政轉移支付或提供一定的財政經費補貼等對服務承接主體給予一定經費資助的購買形式，具體表現為“代金券”“學習券”等。2004年，我國首張“終身學習券”在杭州市上城區試點。其形式是政府將終身教育財政經費折算成“學習券”發放給老年人，老年人憑券自主選擇老年教育機構，機構通過回收的“學習券”與政府實行費用兌換。［8］這種形式尊重服務對象的多元化需求，一定程度上保證了市民能按需選學，實現了公共服務的交換和交易。

其四，委托管理。委托管理指政府將老年教育服務的運營和管理委托給符合條件的機構，由機構負責提供老年教育服務。政府根據機構提供服務的數量、質量支付相應費用，并對機構的運營和管理進行監督和評估。一般認為，委托管理是體制內的招投標，是一種“內部合同”，無法形成長效的政府購買教育服務機制。

其五，其他方式。政府與機構共建共享老年教育資源，機構提供老年教育服務，政府提供一定的資金支持。除此之外，還有政府或社會組織對老年教育的公益創投、參與式預算等。

三、目前政府購買老年教育服務存在的問題

老年教育服務是政府公共服務的重要組成部分，采取政府購買手段符合公共治理的要約精神。梳理近年來我國各地政府購買老年教育服務的試點工作，發現存在的問題主要有：

其一，購買制度不健全。政府是購買老年教育服務的主體，同時也是購買服務的參與者、設計者，政府的行為直接影響政府購買服務行為的發生。

當前，國家層面尚未出臺政府購買老年教育服務的專門文件，缺乏政府購買老年教育在服務范圍、資金投放形式、服務評價方面的上位法則和標準依據。各地在政府購買老年教育服務過程中采取的政策和措施也不一致，導致對購買服務過程中的制度設計、資金托管、監督審計、稅收制度等環節的界定各不相同，影響購買服務的積極性。

其二，購買路徑不清晰。科學、規范、透明的購買服務環境能夠激發市場活力，提高社會組織參與老年教育的積極性。

當前，我國政府購買老年教育服務工作機制還未建立，尚未形成規范的購買程序和系統性的指導意見。政府為規避責任，容易采取直接資助、資金補貼等形式實現政府采購，導致采購主體單一、購買流于形式等現象。部分試點地區還存在購買流程不夠透明、購買程序不規范等現象，與政府購買老年教育服務的初衷相背離，達不到教育治理的效果。

其三，社會組織培育不足。在我國，各類社會組織是承接政府購買老年教育服務的主要力量。通常情況下，社會組織發展越活躍、越成熟的區域，其社會資源整合能力越強，政府購買服務機制的運行也更為順暢有效。實際上，由于政府在公共資源分配和采購決策中占據主導地位，往往決定著哪些教育服務項目“可買，可不買”，導致社會組織在購買服務中話語權不足，參與主動性、積極性不高。同時，社會組織也存在內部發展參差不齊的問題。部分社會組織人員不足、體量不大、資金不足、服務內容單一，導致服務承接能力薄弱，專業性不夠，不利于政府購買老年教育服務的順利實施。

其四，監督和評價機制不完善。監督和評價機制在政府購買老年教育服務中扮演著至關重要的角色，是確保老年教育服務的質量和效率、保障資金的合理有效使用、促進服務提供者改進和創新的重要工具。

當前，政府在購買老年教育服務過程中，對購買內容、服務定價缺乏清晰規范的監督標準，對服務提供者的績效評估、資金使用等方面缺乏有效的監管，風險防控意識不夠，第三方評估機制尚不健全，部分地方還存在“政府買，政府評”的項目購買評價機制，容易造成政府購買老年教育服務因疏于監管而質量不高、效果不佳。

四、政府購買老年教育服務的改革策略

（一）框定政府購買老年教育服務的政策邊界

政策邊界是政府購買老年教育服務制度設計的關鍵。政府作為傳統的公共服務生產提供者，在政府購買服務中承擔著主體地位。［9］政府購買老年教育服務的政策邊界如何框定，即“邊界”到哪里顯得尤為重要。若政府購買范圍過于寬泛，則超出政府財政負擔，進而影響政府的整體預算統籌，無法使制度長期持續；若政府購買范圍過窄，則無法滿足百姓對公共服務的需求，政府購買服務失去現實意義。因此，在政府購買服務的現實操作過程中，對公共服務購買邊界和購買產品的屬性界定尤為必要。

1.從教育治理角度來看。教育治理體系現代化，就是要體現教育公平、均衡，不斷擴大優質教育資源覆蓋面，吸引更多社會主體參與到教育治理活動中，構建社會廣泛參與的教育治理新格局。教育治理的核心在于推動政府職能由直接管理向間接監管、由微觀干預向宏觀指導轉變，將政府權限和職能從“全能”往“有限”轉移。政府不再因“劃槳”而事務纏身，而是致力于教育事業的統籌規劃、政策設計、資源配置、質量監控等“掌舵”職能。［10］因此，政府對老年教育的管理需要實現資源的優化配置，以更好地滿足老年人的多元化學習需求。

2.從供給側角度來看。政府購買老年教育服務必須處理好公益性與非公益性老年教育、基礎型與消費型老年教育、城市與鄉村老年教育之間的關系。政府因財政問題無法“統包統攬”，因此購買服務首先應著眼于基礎性、普惠性和兜底性的老年教育，對于非公益性、消費型的老年教育則應委托市場，采取市場行為，實行自主調節。［11］同時，要關注老年教育的受眾面，兼顧城鄉區域間的差異。老年教育資源要重心下移，面向社區和農村，著力解決基層老年教育資源短缺、供給不充分等現實問題，讓基層、農村的老年人也能享受“政策紅利”。

3.從需求側角度來看。政府購買老年教育服務要著眼于老年人的現實需求，分析和挖掘老年教育服務的需求點，可以對老年教育的教學、服務、管理等多項服務實施綜合購買，也可以聚焦師資、場地、課程等單項層面的購買，做到精準施策、因地制宜，避免供需之間的錯位和政策偏離。

（二）做好政府購買老年教育服務的制度設計

1.明晰政府購買老年教育服務的政策依據。政府購買老年教育服務，就是利用治理理念實現公共教育服務的科學化管理、有效供給和合理調配，強調政府、社會、市場、受眾四維框架。在我國，政府是整個購買老年教育服務流程的主導者和設計者。因此，有必要發揮自身公權力效能，研究制定購買老年教育的政策制度。

在頂層設計上，需要遵循立法先行原則，從制度設計和法律保障上為老年教育發展創設良好的環境。必須明確各參與主體的社會地位、法定職責，明確購買和承接主體的內涵、范圍、路徑、方式等內容，為政府購買老年教育服務提供法源保障。在運行機制上，需要健全政府購買老年教育服務的質量標準、購買機制、激勵機制和風險防范機制。在服務機制上，需要建立政府購買老年教育服務的監督機制、考核機制與反饋機制，對承接主體定期進行考核檢驗，收集和分析各項事務的進展情況，及時發現問題并及時解決，保證購買服務項目的順利開展。

2.建立多元主體參與的平等協商機制。協同治理理論認為，要達成一項復雜的任務，應當動員多元主體共同參與，并通過協商和協調來實現共同合作。

政府是購買老年教育服務的主導者，承擔著購買規則制定、資金籌措、項目管理和監督等職責；老年教育機構是購買服務的承接者，按照購買協議，面向老年學習者提供老年教育服務，接受購買者和服務者的監督和評估；老年學習者是購買服務的產品選擇者和直接受益者。三者基于“契約”關系形成利益主體，存在利益交易的“博弈”，需要建立協商談判機制。

政府在法律制度的約束下，扮演好統籌、引領、指導的角色，構建制度化的交流機制和參與架構，推動多元主體積極參與老年教育服務購買，同時充分兼顧老年人的多樣化學習需求和期盼。老年教育機構要按照契約提供老年教育服務，同時也應基于教育公平普惠的立場，提供契合需求的服務產品，接受購買者和社會的監督，達成自身合理的經濟效益。老年學習者是政府購買老年教育服務的非直接參與者，在享受購買權益的同時，應當積極行使監督權，參與購買過程以實現社會制衡的功效。只有平衡不同主體的利益訴求，才能更好地促進政府購買老年教育服務的規范化和科學化。

（三）設計政府購買老年教育服務的路徑

1.規范政府購買老年教育服務的基本程序。2020年，我國《政府購買服務管理辦法》頒布實施，為政府購買老年教育服務提供了政策參考。為實現政府購買老年教育服務的科學化、規范化管理，無論采用何種購買形式，購買主體與承接主體之間必須明確以合同契約的形式進行規范和約束，并確立一套標準化的政府購買老年教育服務流程。

具體而言，首先，政府應出臺有關政府購買教育服務的基礎性政策規范，厘清不同類別老年教育服務的產品屬性，對老年教育服務內容及購買方式做出原則性、方向性的規定。其次，政府應將老年教育服務列入政府購買服務清單，編制指導性目錄，明確購買的內容、數量、形式和標準，所需資金應在相關部門預算中統籌安排。再次，訂立政府購買老年教育服務契約，以合同契約的形式規范政府和承接主體的責、權、利等。通過簽訂合同契約，約束政府購買行為的實施主體，確保承接主體的規范履職。最后，建立政府購買老年教育服務的監督管理機制，包括集中采購目錄及標準、采購政策、采購方式和程序、信息公開、質疑投訴、失信懲戒等，嚴格執行政府采購法律制度。

2.加大對承接主體的扶持力度。推動多元主體參與老年教育是當前老年教育實現公共治理的重要途徑。政府應大力培育老年教育服務的承接主體，使其在數量和質量上都滿足購買服務的實際需要。

對于公益性老年大學等承接主體，政府必須加大改革力度，實現法人制度，規范運行機制，加強工作人員培訓，使其成為具備專業素質的承接主體，從而壯大公共服務生產者和購買者的隊伍，實現從“以錢養人”到“以錢養事”的轉變［12］。

對于社會組織等屬性的承接主體，政府要營造其健康發展的良好環境，加強其運營保障，明確其權利義務，規范其發展路徑［13］。首先，營造扶持社會組織的政策和制度環境。我國社會組織先天發育不足，政府亟須通過完善稅收優惠政策、鼓勵社會捐贈、建立基金會等途徑，拓寬其成長空間。其次，從政府財政投入的角度，應當加大向社會組織購買服務的力度，拓寬購買服務資金來源渠道，以促進社會組織成長。最后，確保履行契約，切實維護社會組織的合法權益。社會組織在參與政府購買老年服務的過程中，雙方之間所形成的合作關系是基于契約義務的。這種合作關系需要雙方秉持平等、互信的精神，確保履行契約，從而保障社會組織在購買服務中所享有的法定權益。當然，政府同時也要考察承接主體（社會組織）的準入條件，審核其參與購買老年教育服務的資質，考察其是否具備提供老年教育服務的條件。

3.做好項目購買的科學化管理。政府購買服務是當前老年教育實現市場化運作、優化資源配置、擴大學位供給的主要途徑。在政府購買服務的過程中，必須制定科學的承接方式，建立規范的購買程序，制定質量標準和招投標管理制度。

政府購買老年教育服務關系到廣大老年群體的切身利益，應妥善處理和應對由于信息不透明或者不對稱而導致的契約風險。因此，政府必須積極主動地推進信息公開工作，包含政府購買老年教育服務的目錄、價格、履約期限等，也包含承接主體的基本情況、教學設施、師資隊伍、課程設置、規章制度、信譽狀況和購買協議等，以及承接服務后期的評估情況和審計報告等。

4.建立風險評估機制和績效評價機制。建立風險評估機制是保證財政資金使用合理、合法、合規的關鍵。首先，制訂政府購買老年教育服務的動態監管辦法。政府購買老年教育服務的一系列程序，包括項目立項、招投標、簽訂購買合同、項目實施、項目驗收和結項、過程評估、結果反饋等都需要有動態監管辦法。風險防范管理既能對政府購買過程中產生的問題、涉及的風險點及時做出反饋調整，也便于監督承接主體的履約情況。考慮到老年教育服務的專業性和復雜性，政府可以將監管責任委托給有專業資質的老年教育指導機構，實現行業內部的監督與制衡。其次，建立政府購買老年教育服務的社會監督機制。從購買主體在招投標過程中的公開、透明、規范，到承接主體的資質及履約情況等諸多問題，社會都能及時發揮監督作用。［14］

此外，還應建立健全政府購買老年教育服務的績效評價機制。首先，建立多元主體評價機制，加大受眾滿意度測評權重。老年學習者的滿意度是衡量政府購買老年教育服務質量的指向燈，只有老年學員的參與感和獲得感得到滿足，購買服務的價值才得以體現。另外，滿意度權重也應契合績效評價的“需求導向”。其次，引入第三方評價機制，既可以體現評價的客觀性和公信力，也可以正面印證政府購買公共服務的價值。最后，建立激勵和約束機制，完善政府購買的績效問責。這樣既能防范權力尋租和腐敗等現象，提升政府購買的效率和效益，也能推動承接主體為老年人提供更優質的教育服務，促進社會組織等承接主體持續健康發展。

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