黨領導上海市協商委員會的民主實踐及經驗 （1949—1955）

[摘" 要]""上海市協商委員會成立于1949年12月，1955年5月被政協上海市委員會所取代，在近6年時間里，上海市協商委員會在中共上海市委的領導下和在政協全國委員會的指導下不斷健全、完善自身架構、議事規(guī)程，為上海的協商民主實踐提供了穩(wěn)定的組織載體。它積極參與上海市政治、經濟、文化教育、社會等各方面建設事業(yè)的民主協商、監(jiān)督檢查。上海市協商委員會是新中國初期黨在地方上開展協商民主的重要嘗試，上海的特殊地位決定上海市協商委員會的探索尤其具有歷史意義，對今天的制度建設仍有啟發(fā)。

[關鍵詞]""上海市協商委員會；民主協商；歷史經驗

1949年12月5日召開的上海市第一屆第二次各界人民代表會議通過成立上海市各界人民代表會議協商委員會（簡稱“上海市協商委員會”）的決議。上海市協商委員會作為向中國人民政治協商會議上海市委員會過渡的重要機構，是上海市政協史乃至中國政協史中不可忽略的一部分，以管窺豹，通過考察上海市協商委員會的架構與運作，可以洞察新中國成立初期黨、政府與各民主黨派、社會團體等在民主建政中的互動關系。學術界對于上海市協商委員會的研究目前尚無專門的論著，且相關研究多散見于上海市政協的研究中，鮮有涉及上海市協商委員會的整體性研究。綜上考慮，本文在搜集整理上海市協商委員會的原始檔案資料基礎上，結合報刊報道，參考相關史志，嘗試展開其研究。

一、上海市協商委員會成立的背景

成立上海市協商委員會是新中國初期中國共產黨在地方開展協商民主的重要嘗試，是基于上海市當時現實情況的鄭重選擇。

一是新中國的政治制度設計安排的產物。新中國成立初期，為更好地鞏固人民政權、擴大人民民主統一戰(zhàn)線，團結社會各界提供治政良策，中國共產黨發(fā)揮協商的優(yōu)良傳統和政治優(yōu)勢進行制度設計，形成了黨領導的多黨合作與政治協商制度。《中國人民政治協商會議共同綱領》規(guī)定：“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權，……在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權。”中央人民政府委員會第四次會議上通過的《市各界人民代表會議組織通則》規(guī)定“市各界人民代表會議休會期間，設市各界人民代表會議協商委員會”，中共上海市委高度重視并積極踐行中央指示，1949年12月，通過召開上海市一屆二次各界人民代表會議成立了上海市協商委員會。可以說，上海市協商委員會是在新中國成立初期，召開基于人民普選的全國人大和地方各級人大條件不具備的情況下，作為代行市人民代表大會職權的市各界人民代表會議的常設機構，又代行中國人民政治協商會議上海市委員會職權。

二是因為上海各階級階層表達各自的訴求需要一個公共場域。利益多元化是協商民主存在和發(fā)展的前提，不同利益主體的不同訴求需要借助特定的平臺予以表達。不同利益主體在表達自身利益訴求之時也能聽到不同的聲音，通過協商的方式增進各利益主體之間的聯系、溝通、協調，以維護社會穩(wěn)定。

新中國成立初期，上海社會階級、階層結構是紛繁復雜的。一方面，上海是中國工人階級的集聚地，工人隊伍龐大。同時，上海又是中國民族資本主義工商業(yè)最集中的城市，民族資產階級和小資產階級人數眾多，資本主義私營工商業(yè)在全市經濟中占有舉足輕重的地位。此外，上海也是各民主黨派、無黨派人士及中國知識分子的薈萃之地，該群體中多數人帶有資產階級背景及自由主義色彩，他們的出身、經歷、工作方法和生活方式等存在差異，有著不同的訴求，與工農之間存在著不同程度的差距，多元的社會結構為協商民主實踐提供了社會場域。在此背景下，中國共產黨希望通過協商來整合多種政治力量和社會力量。而開展協商的不同主體需要暢通的利益表達渠道，上海市協商委員會就是適應不同利益主體表達各方利益訴求而產生的重要制度安排。

三是中國共產黨需要集聚管理、建設上海的力量。舊上海是一座中西文化交相匯集、新舊勢力錯綜復雜的城市，中國共產黨和人民解放軍剛進入上海時面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，百廢待興，百業(yè)待舉。上海解放前夕，中共中央認為接管上海時若不能獲得資產階級代表的幫助，可能會有很大的困難。解放之初，中共上海市委便組織工商界人士召開座談會，提出克服困難、恢復生產的意見，就勞資關系、房租稅收等多領域的問題舉行黨外人士座談會；陳毅和潘漢年等中共上海市委主要領導專程拜訪了張瀾、張元濟等知名人士，就接管、改造和建設新上海向他們征求意見；上海市政府還邀請文化界著名人士舉行座談會，為建設新上海和繁榮新文化征集建議。在征求意見和協商的過程中，協商民主的重要性得到充分體現，通過協商將各方利益、訴求向上傳達，使黨和政府掌握實際的情況，了解不同的呼聲，同時，又能將黨和政府的主張和政策傳遞給社會各界，有效實現上情下達。

協商是一種為了達成共識的理性行為，是民主生活的基本形態(tài)，新上海的管理和建設需要傾聽不同的聲音，上海市協商委員會能夠建構滿足這一需求的合適場域，其產生是歷史之必然。

二、上海市協商委員會的建立、機構設置和運作

1949年5月27日，上海解放當天，上海市軍事管制委員會成立，第二天，上海市人民政府宣告成立。12月5日，市委、市政府在黨中央的領導下，通過上海市各界人民代表會議成立了上海市協商委員會，自此至1955年5月近6年的時間里，上海市協商委員會在中共上海市委的領導下和在政協全國委員會的指導下健全了組織架構，建構了運作機制，為上海的協商民主實踐提供了穩(wěn)定的組織載體。

首先，上海市協商委員會的人員組成。上海市協商委員會的委員是按《上海市各界人民代表會議協商委員會暫行組織條例》規(guī)定組成的，由上海市各界人民代表會議選舉產生主席1人、副主席2到4人，委員65到75人，組成上海市協商委員會。1949年12月，上海市一屆二次各界人民代表會議召開，選舉產生了上海市協商委員會委員和正、副主席，陳毅任主席，劉長勝、胡厥文任副主席。委員中工商界和文教界代表所占比重較高，民主黨派和無黨派人士占比高于中共黨員。

上海市協商委員會委員由各界代表組成，在此基礎上推選產生的常委是在上海和全國各界有聲望、有影響和有代表性的人士。《上海市各界人民代表會議協商委員會暫行組織條例》中規(guī)定在全體委員中互推19到25人為常務委員（正副主席為當然常委），組織常務委員會，處理經常工作”。在上海市協商委員會第一次全體會議上產生了常委14人，組成市一屆二次協商委員會常委會。一屆三次，二屆一次、二次，三屆一次協商委員會常委人數分別是20人、21人、25人、24人。

其次，上海市協商委員會組織架構的健全。穩(wěn)定的組織依托是開展協商工作的基礎，上海市協商委員會成立后，在推進各項工作過程中，漸次完善其組織架構。一是建立黨組。為了落實中國共產黨對協商工作的領導，上海市協商委員會內設黨組，其職責是研究黨委的方針、指示，制定協商機構的日常計劃；聯系有關方面，收集情況并進行分析，提出建議供黨委參考，并于必要時組織協商；領導和指導機關中的非黨工作人員開展日常工作等。二是設立專門委員會。專門委員會是根據不同的工作需要，由上海市協商委員會全體會議或常委會議審議通過而設置的常設機構，它是上海市協商委員會常委會的參謀與助手，接受其直接領導。《上海市各界人民代表會議協商委員會專門委員會暫行組織條例》規(guī)定了協商委員會委員經常委會推定，均需參加專門委員會的工作，但每人最多參加兩個。各專門委員會的主任（1人）、副主任（1—2人）由常務委員會推定產生，負責主持各專門委員會的工作。專門委員會由主任負責每半月舉行一次會議，討論全體委員會及常務委員會交議的案件并簽注意見；討論其他專門委員會提交的一些案件，簽注意見后提請全體委員會或常務委員會處理；上海市協商委員會存在期間，在常委會的領導之下而設立的專門委員會有35個。如：稅務復議委員會、地價評議委員會、城鄉(xiāng)物資交流委員會和反革命案件審查委員會。三是成立特種委員會。特種委員會是因需長時間協商解決某一特定問題而設置的工作機構，并經常務委員會通過，任務完成后決議撤銷。《上海市各界人民代表會議協商委員會各種特種委員會組織條例》對特種委員會委員構成、人數、負責人及任務進行了明確規(guī)定，特種委員會可以單獨對外行文，但有關原則性的問題，應提出具體意見及辦法，送請上海市協商委員會常務委員會討論決定。四是設置秘書處。1950年4月，設立秘書處，承辦上海市協商委員會的具體日常事務，如文書、檔案、財務、人事。

再次，上海市協商委員會的運作。上海市協商委員會成立后，在實踐中不斷完善其架構，為自身的正常運作提供了保障。一方面，上海市協商委員會通過規(guī)范會議協商開展運作。根據協商問題的不同性質和內容，采取不同的協商形式是做好協商工作的重要環(huán)節(jié)。上海市協商委員會主要采取全體會議、常委會會議和座談會三種會議形式進行協商。一般說來，有關國家政治生活和統一戰(zhàn)線的重大問題應在全體會議上討論。此外，常委會委員人選的確定、緊急事件應對措施的討論、中央政治和經濟政策的傳達與學習、地方文件的意見征集以及有關上海市協商委員會的相關工作條例的制定都需要提交全體會議協商通過。全體會議每月召開一次。常委會會議是由全體會議推選產生的常務委員參加，會議主要負責各專門委員會和特種委員會委員人選，聽取和討論各專門委員會和特種委員會的工作報告，監(jiān)督各專門委員會工作的施行情況，并對具體問題提出建議，商議討論政府機關和其他各單位提出的草案等。常委會會議每周舉行一次。另外，上海市協商委員會采用定期和臨時性兩種座談會的形式對個別問題征求意見。

另一方面，上海市協商委員會通過不斷創(chuàng)新工作方法推進工作。建立聯系代表制度。為暢通與廣大人民群眾聯系，上海市協商委員會建立了聯系代表制度。這一制度在協助上海市人民政府執(zhí)行會議決議，推行政策法令，密切人民政府和人民群眾間的聯系等方面都起到了很大作用。這也使得上海市協商委員會的工作可以更趨全面、更經常化，也能更貫徹民主的精神。發(fā)揮骨干委員的帶頭作用。在實踐中，上海市協商委員會規(guī)定每一專門委員會的委員必須配備骨干力量，確定若干委員作為經常聯絡對象等等，以豐富協商內容，提升協商效果。收集歸納分析意見。一般的方法是先從聽取意見入手，聽取意見也有多種，如個別訪問，或組織一次核心會議，或組織小型座談會，將意見收集歸納分析后，提出建議送有關單位參考，并征詢他們的意見，共同研究問題如何解決。此外，上海市協商委員會還采取組織參觀考察活動的方法，幫助各界人士了解實際情況。

三、上海市協商委員會運行的主要成效

上海市協商委員會成立后，在中國共產黨的領導之下，積極開展工作。民主協商貫穿于協商委員會工作的始終，且開始探索監(jiān)督之義，較好地發(fā)揮了協商機構的職能。

首先，共同協商推進上海國民經濟恢復工作的完成。一是協助推銷公債。上海解放之初，根據中央安排，上海需承擔認繳政府發(fā)行的一億份為期五年的折實公債的30%，即3000萬份。在上海市協商委員會的組織與協調下，公債的推銷認購順利進行，榮毅仁兄弟代表申新紡織廠共認購了60萬份，上海工商界認購總數占到了中央分配任務的98%，共計認購2670萬份。二是協理完成稅務征收任務。為協助市政府開展稅收工作，上海市協商委員會成立上海市工商業(yè)稅民主評議委員會，委員中工商界代表占委員的95%，使得納稅人代表充分參與稅務征收過程。同時，成立稅務問題專門小組，負責研究有關稅務工作中出現的問題。

其次，上海市協商委員會全程參加上海市系列重大政治運動，營造安定團結新局面。一是參與新中國成立初期三大運動中的一些重要事項的協商。主要有：參與上海市郊區(qū)土地改革方案的討論，參與制定《上海市郊區(qū)土地改革實施辦法（草案）》。根據上海郊區(qū)地少人多、土地占有分散、租佃關系和階級情況復雜的現實，協商委員會的委員們對法案中的有關工商業(yè)者在郊區(qū)農村的土地和財產的認定與劃分提出了三點建議，使得上海工商業(yè)者在郊區(qū)所購置的土地問題得到妥善解決。另外，上海市協商委員會還積極參加抗美援朝工作、協助開展鎮(zhèn)壓反革命工作。二是對開展“三反”“五反”運動步驟和方法的協商。關于開展“三反”運動，上海市協商委員會指導各民主黨派開展批評與自我批評，對于工作中出現的違法與違紀現象，視情節(jié)給予不同的處置。“五反”運動開始后，上海市協商委員會與市政府協商決定：工商界的坦白檢舉一律由市政府統一受理，支持廣大店員、職工的愛國檢舉活動。“五反”運動后，大家一致認為“各方面都呈現出了新氣象”。除這些以外，上海市協商委員會還注意加強同社會各界的協同合作來推進工作，如：同宗教界協商討論保障合法宗教活動、取締反動會道門的工作，同婦女界協商保護婦女、取締妓院和暗娼等。

再次，為發(fā)展上海文化教育出謀劃策。1951年3月，上海市協商委員會文化委員會認為對戲劇、電影 “特種消費行為”進行征稅不合理，經討論形成了意見建議，并呈報全國委員會，同時向上海市人民政府和稅務局反映，后這一問題最終得以圓滿解決。自1953年開始，上海市協商委員會召開教育界代表座談會，商議解決中小學校舍、師資力量短缺問題。座談會上，代表們認真學習“整頓鞏固，重點發(fā)展，提高質量，穩(wěn)步前進”的教育方針，并在此基礎上協商研究，提出許多具體措施，主要有：把條件較好的私立補習學校改為普通學校；把基礎較好的私校予以合并和擴展；利用廣播開辦廣播學校；大力提倡工廠、機關、團體和群眾辦學；開辦“二部制”，充分挖掘現有校舍和師資潛力；挖掘人才，大力培養(yǎng)師資。這些建議均被教育部門采納，緩解了校舍和師資緊張等問題。

最后，參與商討上海市社會建設和治理，改善民生難題。一是商討“反轟炸”對策與商議處理勞資關系。1950年“二六大轟炸”發(fā)生后，上海市協商委員會召開全體會議，委員們經過協商討論，針對人民防空、電力供應、疏散人口、工廠內遷等“反轟炸”對策提出了許多可行的建議。“二六大轟炸”造成一些企業(yè)停工、減工，勞資關系一度緊張。為緩解勞資矛盾，上海市協商委員會首先協商留職停薪方案，并協助政府組織失業(yè)工人臨時救濟委員會，保障失業(yè)工人最基本的生活，同時成立了勞資問題專門小組，收集勞資關系的問題，向勞動行政部門和工會反映。二是討論處理城市建設中的難點。上海解放后，逐步開始有步驟地致力于公用事業(yè)“面向生產、面向大眾”的改革。上海市協商委員會具體參與了協商“統一電價案（草案）”“上海市管理工業(yè)用電暫行辦法（草案）”“供應工業(yè)夜間用電辦法（草案）”“上海電話新費率方案（草案）”“統一水價案（草案）”等。

四、黨領導上海市協商委員會民主實踐的歷史經驗

1950年6月，一屆二次政協全國委員會通過的《中國人民政治協商會議全國委員會關于地方委員會的決定》規(guī)定由“各省、市人民代表會議所產生的省、市協商委員會代行地方委員會的職權”，上海市協商委員會既是上海市各界人民代表會議休會期間的常設機構，又是代行中國人民政治協商會議上海市委員會職權的人民民主統一戰(zhàn)線組織。

1954年8月，經普選的上海市人民代表大會召開后，上海市協商委員會不再具有市各代會常設機構的職能。但上海市協商委員會繼續(xù)保留，進行統一戰(zhàn)線的工作。1955年3月，上海市三屆二次協商委員會第十一次全體會議（擴大）原則通過市政協第一屆委員會名額和人選名單。1955年5月5日，上海市三屆二次各代會協商委員會舉行第八次常委會會議（擴大），原則通過了副主席金仲華對《上海市協商委員會五年工作總結報告》起草和修改經過的匯報，以及副秘書長盛康年對《中國人民政治協商會議上海市委員會組織簡則》（修正草案）的說明，決定將《報告》和《簡則》（修正草案）提交上海市政協預備會議詳議。至此，上海市協商委員會為中國人民政治協商會議上海市委員會的正式成立做好了前期籌備工作，也完成了自己的歷史使命。但是，上海特殊的地位決定上海市協商委員會的探索尤其具有歷史意義，提供了上海經驗。

首先，為中國共產黨在執(zhí)政條件下實現對民主黨派和無黨派人士政治領導、做好做實與之合作共事提供了歷史經驗。上海市協商委員會探索了在執(zhí)政條件下實現中國共產黨政治領導的新方法，中國共產黨對民主黨派和無黨派人士的政治領導，是通過上海市協商委員會組織學習貫徹落實黨和國家的路線方針政策來實現的。在中共上海市委領導下，上海市協商委員會寓協商于學習之中，成立學習委員會，堅持自愿原則和理論聯系實際的方針，組織學習研討，以此幫助各界人士了解形勢、提高認識、改造思想，進而與中國共產黨在政治上保持一致，提升民主協商能力和協商效率。

這些學習活動有：學習理解《共同綱領》的核心要義，為協商工作提供了基本遵循；學習領會過渡時期總路線的精神實質，消除了民主人士疑慮，保證了協商工作圍繞黨的總路線而開展、服務總任務而推進；學習掌握《中華人民共和國憲法》，加強了各界人士對社會主義民主的認識。上海市協商委員會還注重通過日常的時事形勢的學習、匯報等方式實現中國共產黨對民主黨派和無黨派人士的政治領導。常態(tài)化的學習、交流，使各界人士時刻緊密團結在黨的周圍，在黨的指引下進行學習、工作，在黨的領導下開展新中國的各項建設。

其次，為中國共產黨在執(zhí)政條件下發(fā)揚民主、培育民眾政治參與積累了經驗。新中國成立以后，中國共產黨成為全國性執(zhí)政黨，開始探索一種嶄新的執(zhí)政方式，通過發(fā)揚民主，激發(fā)各界民眾的參與熱情，引導人民群眾有序參與新中國民主政治。新中國成立初期，凡國家重大決策的制定、出臺及其執(zhí)行，中國共產黨非常重視同各民主黨派、無黨派人士和人民團體展開協商，認真聽取和考慮他們的意見、建議，引領他們初步踐行政治協商、民主監(jiān)督、參政議政。

上海市協商委員會通過參與上海市重大問題和涉及群眾切身利益實際問題的協商，充分發(fā)揚了民主精神，激發(fā)了上海市各界民眾的參與熱情。上海市協商委員會也參與檢查有關工務、公用、衛(wèi)生各項重點建設及提案的執(zhí)行和處理情況，承擔起了協商機構的監(jiān)督之責。上海市協商委員會通過擴大統一戰(zhàn)線，實現了與黨和政府工作的有效銜接，促進了決策的科學化、民主化，有利于盡快穩(wěn)定上海社會秩序、恢復上海國民經濟、改善上海人民群眾生活。上海市協商委員會以多樣化協商方式，將來自各個黨派、階層的政治資源與利益需求相連接，保障各民主黨派、無黨派人士等的參政地位在地方民主政治建設中得到充分體現，也為上海各界群眾有序參與政治活動創(chuàng)造了條件，提供了途徑。

在中共上海市委領導下，上海市協商委員會積極組織社會各界有序參與民主政治，將他們的要求和意見向上傳達，為中共上海市委、市政府決策提供參考，使中共上海市委、市政府能夠更好地傾聽民聲、囊括民智、順應民心，并以民主協商的方式，使各界實現權利的表達，體現出了利益的兼容，為民主政治的發(fā)展營造良好的大環(huán)境。這些協商實踐，推動上海市民政治參與進入秩序化的軌道，展現出上海社會各界在中國共產黨領導下在政治生活中表現出自下而上的活力，人民群眾的政治有序參與范圍擴大、社會各界民眾的政治熱情煥發(fā)。

再次，營造了安定團結和諧的政治局面和社會環(huán)境，集聚了有效政治資源，為中國共產黨在大城市執(zhí)政積累了經驗。上海解放后，中國共產黨及其領導下的人民軍隊成功接管了上海，并開始全力推進上海市各方面建設。但長期戰(zhàn)斗在農村的中國共產黨對城市建設的經驗不足，能否在上海這座國際化的大城市進行長期執(zhí)政引發(fā)國內外各界的普遍質疑。

上海市協商委員會以實際行動爭取上海市各民主黨派、無黨派人士、人民團體等對中國共產黨領導的支持和擁護。上海市協商委員會既是各界民眾表達利益訴求的渠道，又是實現人民群眾政治參與的途徑，旨在引導不同的利益主體通過合法的方式來表達利益訴求，它發(fā)揮了聯系廣泛、匯聚人才、渠道暢通的獨特優(yōu)勢，主動適應了新中國成立初期上海復雜的環(huán)境、多變的形勢。它廣泛聯系社會各界人士，堅持統一戰(zhàn)線，發(fā)揚民主精神，圍繞中心工作，結合實際，積極履行其職能，為上海經濟的發(fā)展、政權的鞏固和社會的穩(wěn)定凝聚人心、匯聚力量、化解矛盾，為中國共產黨在上海執(zhí)政創(chuàng)造了穩(wěn)定的環(huán)境。譬如，在規(guī)范開展宗教活動工作中，上海市協商委員會通過協商討論，承擔了向各界人士和宗教人士宣傳宗教政策、征集意見并引導宗教活動合法化的責任。上海市協商委員會及其領導下的勞資關系委員會對勞資關系中重要的問題與案件，通過交換意見與協商，求得了適當的解決，推進了勞資關系的改善。關于1952年所得稅的計征問題，經上海市協商委員會的工商界委員討論同意后實行，工商界自覺完成稅收任務。

上海市協商委員會作為黨和政府密切聯系群眾的重要渠道，充當了黨和政府之間的橋梁，便于黨和政府了解民意，同時也拓展了黨的執(zhí)政資源，使利益整合和訴求表達不僅限于執(zhí)政黨和政府內部的組織機構，還可以充分發(fā)揮外部相關的社會力量，使黨執(zhí)政具有廣泛的代表性和社會基礎，利于社會的穩(wěn)定與和諧。

五、結語

上海市協商委員會是新中國成立之初地方響應中央號召、積極探索協商民主的有益嘗試。上海市協商委員會的成長發(fā)展史也體現出了中國協商民主在地方的探索歷程，它最初作為上海市各界人民代表會議閉會期間的常設機關而設立，職能幾經轉變，后成為專門的協商、建議機構。

上海市協商委員會對協商民主的探索，尊重和包容了各種利益訴求，引導社會各界進行有序的政治參與，充分體現了中國共產黨作為一個執(zhí)政大黨應有的胸襟。與此同時，各民主黨派和無黨派人士對建設新上海建言獻策，全面展現了參政黨應該有的擔當。

上海市協商委員會發(fā)揮了鞏固統一戰(zhàn)線、發(fā)揚民主精神及提升黨的執(zhí)政能力等作用，在這一時期的實踐中總結出了開展協商工作的經驗，對新時代繼續(xù)探索協商民主具有重要的啟示意義。

作者徐劍雄系教育部重點研究基地高校中國共產黨偉大建黨精神研究中心研究員，上海師范大學馬克思主義學院副院長；張亞培系江蘇省昆山第一中等專業(yè)學校教師

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