基于SWOT分析的國家級新區內部審計機制優化研究

[摘要]審計監督機制的健全與完善對于國家級新區的發展具有舉足輕重的作用。尚未實現審計部門獨立的國家級新區等開發區，如何通過完善審計機制，進一步優化審計職能，服務地區高質量發展，亟待破題。本文通過SWOT分析模型，深入解析南京江北新區現行“財審合一”的審計監督機制，發現其優勢主要體現在信息傳遞路徑短、共享程度高、兼有部分國家審計屬性等方面，劣勢主要體現在獨立性程度不高、質量控制相對薄弱等方面。面對新時期中國式現代化發展更加強調全面發揮審計職能的機遇，以及明確要求審計對象全覆蓋、審計工作權威高效的挑戰，本文從健全各項保障機制、科學合理運行機制方面提出了具體的審計機制優化路徑，助力構建江北新區“集中統一、全面覆蓋、權威高效”的審計監督體系，并為類似模式的新區及開發區在優化審計機制方面提供一定的借鑒與參考。

[關鍵詞]國家級新區" "SWOT" "審計機制優化

本文系江蘇省審計廳2022年度重點科研課題“國家級新區內部審計機制優化研究——以南京江北新區為例”（2022JSSJY007）階段性成果

南京江北新區是2015年6月由國務院批復設立

的第13個國家級新區，也是江蘇省唯一的國家級新區。2019年8月，中國（江蘇）自由貿易試驗區獲批設立，其中南京片區全部位于江北新區范圍內，因此江北新區進入國家級新區與自貿區“雙區聯動”發展的新時期。新區經濟體量大、財政收入增長快、基礎設施建設任務重、先行先試任務多的現狀，需要審計在資金、政策、投資等多點發力，發揮監督和服務作用，關注公共資金使用的合法與效益、公共工程的質量和管理水平、重大政策的落地與落實等，而審計管理體制和運行機制的選擇、確立與完善，又成為審計監督職能運行效率與效果的重要前提與基礎，因此審計監督機制的完善在整個新區發展中更加顯得舉足輕重。

一、國家級新區審計監督體制機制現狀

根據公開數據統計，19個國家級新區中，管理模式為一級人民政府的2個，“政區合一”的6個，與南京江北新區同為管委會模式的11個；一級人民政府及“政區合一”管理模式的8個新區均設有審計局，管委會模式的11個新區中，有4個設有審計局，其余7個未單獨設立審計局。未單設審計局的新區，其審計職能有的歸口在財政局，如南京江北新區，有的歸口在綜合部門，如四川天府新區。

以江北新區為例，在體制設置方面，江北新區黨工委管委會實行的是大部制，未設置專門的審計機構，而是由財政局承擔審計職能。在運行機制方面，成立了由江北新區黨工委書記擔任主任，管委會主任、紀工委書記擔任副主任，綜合部、黨群部、財政局主要負責人，紀工委分管負責人擔任委員的江北新區黨工委審計委員會，實現黨對江北新區審計工作的全面領導。審計委員會辦公室下設在財政局，具體由財政局內設機構審計監督辦履行審計職能。雖然江北新區管委會不是一級政府，審計機構也未實現獨立，但從實際工作來看，江北新區的審計工作還是參照國家審計機關的模式來運行和開展監督，從審計項目計劃的制定、審批，到具體項目的開展，審計程序的履行，審計準則的遵循，審計整改的跟蹤督辦，審計結果的運用，以及對江北新區內部審計工作的領導等，無不是按照國家審計的相關制度體系開展，從某種角度來說，江北新區的審計可以稱作是以內部審計形式呈現的國家審計。

二、SWOT分析模型概述

為了從理論上分析江北新區現有審計機制的優劣，為進一步完善國家級新區審計監督機制提供一些思路與建議，本文通過引入SWOT分析法對江北新區審計監督工作進行分析。

SWOT分析法又稱態勢分析法，被廣泛應用于戰略制定、競爭對手分析等領域，其中，SWOT分別代表：Strengths（優勢）、Weaknesses（劣勢）、Opportunities（機遇）、Threats（挑戰）。SWOT分析法是一種能夠較客觀且準確地分析和研究一個單位現實情況的方法，是用系統分析的思想，通過調查列舉出研究對象的四個維度：優勢、劣勢、機會和威脅，依照矩陣形式排列，而后把四方面因素相互匹配綜合分析，從而作出合理決策。SWOT分析法在很多研究領域都有應用，在內部審計運行機制完善中運用這種分析法，有利于更全面、系統、準確地把握研究對象即國家級新區內部審計機制改革發展所處的場景，從而更深刻地認識它在發展過程中的問題和困難，進而根據分析結果制定相應的發展規劃、計劃以及對策等。

三、江北新區內部審計機制SWOT分析

（一）優勢分析（Strength）

1.財審合一縮短信息傳遞路徑，有利于信息共享，提高效率。江北新區財政局屬于財政、國資、審計和地方金融監管合一的大部制模式，此模式對于內部審計而言，一方面，突破了審計部門和財政部門之間的壁壘，可以使審計項目計劃尤其是財政審計項目計劃制定更加精準，同時在審計項目執行過程中，審計人員可以及時與負責被審計單位資金的財政專管員進行溝通交流，及時獲取反饋，明確審計實施方向和重點。另一方面，可以在財政局內部充分整合財政監督、國資監管等職能，在年度檢查項目計劃、人員安排等方面同頻共振，努力實現“一審多果、一果多用”，避免同一領域的監督存在重疊交集，給被監督單位帶來不必要的影響，也造成監督資源的浪費。

2.新區內部審計兼有突出的國家審計屬性，比單純的內部審計有更高的規范標準，更強的公信力和權威性。按照隸屬關系劃分，江北新區審計具有內部審計屬性；但從職能履行實踐來看，江北新區管委會層面開展的審計監督，從監督對象、監督依據、監督程序、項目計劃、項目執行及審計整改等方面，均與國家審計保持高度一致。其審計項目均通過管委會網站進行審前公示、審計結果公告等，尤其是接受黨群部門委托開展的領導干部任期經濟責任審計，其審計結果被視作為干部考核的重要參考。所以從實務角度來看，江北新區內部審計兼有突出的國家審計屬性，與普通內部審計機構相比有更強的規范標準，更加嚴格的程序、更加有力的權威性。

（二）劣勢分析（Weakness）

1.與審計機關比較，獨立性相對較弱。一是體制上不具備審計機關之名，因而在出具處理處罰決定以及核查社會審計機構審計報告時就存在制度上的障礙，導致對社會中介審計機構的監管職能偏弱。二是作為財政局內設機構，承擔了各上級審計機關審計監督項目的審計客體職能，負責各項統籌聯絡以及審計整改統籌職能，導致審計主體和審計客體兩種角色混同的現象經常出現在新區內審機構上。三是政府投資審計方面，雖然江北新區目前正在進行單一工程造價審計向全面投資審計轉變，改變以造價審核為主的審計方法，強調從結果審計向效果審計轉變，但因轉型期的各種問題，尚無法完全實現從工程管理活動中剝離出來，即還有很多時候同時處于“運動員”和“裁判員”兩種身份中。

2.組織架構不夠完善，質量控制相對薄弱。一是江北新區的審計工作由財政局內設機構“審計監督辦”統一負責監督管理，由于大部制和人員精簡的要求，只有不到8人的審計隊伍，無法按照審計質量控制的要求設置完整的機構體系，業務、復核、審理等人員角色無法詳細獨立分工。在審計質量控制方面也沒有專職專崗，目前僅能變通地采用交叉復核的方式進行質量控制，控制機制不完善，控制水平和控制能力相對不足。二是江北新區管委會下轄各街道、部局、派出機構及國有企業等單位的內部審計機構尚未完全設置，已經設置內審機構的也多數存在專職內審人員不夠，審計力量不足問題，審計監督工作開展主要依賴外聘機構，且對第三方質量管控相對薄弱。三是江北新區成立時間尚短，內審人員專業勝任能力還不夠高。由于江北新區脫胎于原南京市高新技術產業開發區和六合化工園區，其審計人員大多是原開發區的內部審計人員，之前從事的工作也多為工程造價和財務收支等審計，審計項目質量控制的意識和能力還不足。

（三）機遇分析（Opportunity）

近年來，黨和國家高度重視內部審計工作。2018年1月，《內部審計工作規定》修訂發布，2018年5月23日，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出“要加強對內部審計工作的指導和監督，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力”，2021年新修改的審計法進一步明確了對內部審計工作的要求。隨后，在黨和國家強有力的指引下，內部審計也迎來了蓬勃發展的新時期。

1.新修改的審計法為內部審計提供了有力支撐。2021年新修改的審計法，進一步明確了對內部審計工作的要求：“被審計單位應當加強對內部審計工作的領導，按照國家有關規定建立健全內部審計制度。”這對目前定位為內部審計的江北新區審計工作無疑是有利的外部條件。

2.新修訂《內部審計工作規定》強化內部審計的作用。在新時代對內部審計職責范圍、內部審計獨立性、內部審計結果運用有更高要求的背景下，2018年初，審計署修訂《審計署關于內部審計工作的規定》，進一步拓展了內部審計職責范圍，對內部審計的獨立性有了明確的要求，對如何運用內部審計結果做了明確規定。同年9月，審計署專門成立了內部審計指導監督司，加強了對內部審計各項工作的指導。

3.內部審計發展及職能發揮是完善內審機制的最直接動力。實踐是檢驗真理的唯一標準。近年來，江北新區內部審計機構不斷參與國家審計的相關任務，積極融入國家審計理論創新的大潮，相關審計成果及建議在服務江北新區高質量發展方面獲得較高的認可，并連續被南京市審計局評為內部審計優秀集體，多個審計項目被評為南京市優秀內部審計報告。各方對江北新區內審工作的肯定，激發江北新區內部審計的內生動力，不斷通過完善內審機制促進審計監督服務新區發展的大局。

（四）挑戰分析（Threat）

1.審計監督對象更加廣泛的挑戰。實現審計全覆蓋是黨中央、國務院對審計工作的明確要求。《“十四五”國家審計工作發展規劃》提出“著力構建全面覆蓋的審計工作格局……確保黨中央重大政策措施部署到哪里、國家利益延伸到哪里、公共資金運用到哪里、公權力行使到哪里，審計監督就跟進到哪里。實現審計全覆蓋縱向與橫向相統一、有形與有效相統一、數量與質量相統一”。作為國家級新區的內部審計，實現對監督對象的全覆蓋，是上級主管部門的要求，也是新區規范發展的內在需求。目前，新區下轄部委辦局、街道辦事處、管委會派駐機構及直屬國有企業33家，事業單位上百家，同時還有150余家二級及以下國有企業。在審計全覆蓋方面，黨工委高標準，嚴要求，提出每三年審計對象全覆蓋一輪次。雖然江北新區已經推進20家單位設立內部審計機構或專職人員，但面對新區200余家一級預算單位，年度一般公共預算資金200余億元，全口徑財政收支500余億元的體量，距離實現全覆蓋仍有較大的差距與壓力。

2.審計質量要求更高的挑戰。《“十四五”國家審計工作發展規劃》明確要求“推動形成權威高效的審計工作運行機制”。權威是著眼于審計成效而言，要求審計結果能夠得到社會各界的高度認可和信賴。高效是著眼于審計機構內部管理而言，要求優化內部管理流程，提升審計管理的制度化、規范化、信息化水平。對照上述標準，江北新區目前在審計質量方面一是不獨立帶來的權威性不夠，二是信息化系統建設和信息化手段運用不足帶來的效率不高，這些挑戰還是相當嚴峻的。

四、南京江北新區內部審計機制優化的路徑

通過上述SWOT分析可知，江北新區內部審計在機制優化方面具備優勢條件，但也面臨著諸多挑戰，唯有通過有的放矢的機制優化路徑，持續深挖優勢，彌補劣勢，抓住機遇，贏得挑戰，才能實現內部審計“揭示風險，提質增效”，為新區高質量發展保駕護航、提供增值服務的目標。具體來講，新區內部審計機制優化路徑主要分為頂層設計的保障機制方面以及具體實施的運行機制方面。

（一）健全保障機制

1.進一步強化黨工委審計委員會領導作用的發揮。一是進一步加強新區黨工委對審計工作的集中統一領導，明確審計委員會會議舉辦的時間、議題的確定、議程的安排等議事規則，確保重大審計事項均通過黨工委審計委員會確定。二是建立健全審計重大事項報告制度，對于涉及審計資源分配、審計重要情況報告、違法違規線索移交等方面的問題，均要向黨工委審計委員會進行報告。三是完善黨工委審計委員會專題會議制度并嚴格落實。審計委員會應定期聽取內部審計工作匯報，審議內部審計發展規劃，審議年度審計工作計劃和年度審計工作報告；研究制定內部審計改革方案、重大政策和發展戰略；及時研究解決內部審計工作中的各項難題，持續推進內部審計效能提升，更好地發揮新區內部審計在新區監督體系中的重要作用。

2.實現操作層面的獨立性。針對江北新區財審合一模式下獨立性不足方面的弱勢，通過多種方式盡可能在操作層面進行彌補。一是針對“無法審計財政”方面的問題，對于涉及財政局自身的相關審計，特別是主要領導干部經濟責任審計工作，建議由上級審計機關主導開展。二是針對無權限作出審計處罰決定方面的弱勢，可以充分利用財政局執法權限，通過財經紀律違法處罰等方式實現審計的震懾力。三是針對政府投資審計轉型中面臨的既當“運動員”又當“裁判員”的問題，可以通過統籌審計項目計劃，側重安排投資審計復核項目，持續推進投資項目審計從“運動員”到“裁判員”的轉變。

3.完善各項制度建設。一是完善黨工委審計委員會及其辦公室的各項議事規則。針對新區審計機構沒有“名”，沒有“公章”，無法以獨立審計機構履職的問題，通過完善和加強審計委員會及其辦公室的各項規章制度，以審計委員會辦公室的名義實際履行審計監督職責。二是完善審計程序性規定。盡管在操作層面，有《中華人民共和國國家審計準則》提供依據以及各項內部審計準則提供參考，但是針對新區具體情況的內部程序性規章制度還是不夠完善。比如在和財政監督、紀檢監察、國資監管同時開展檢查時的程序性規范問題，檢查主體、檢查過程、檢查結果體現等都需要相應制度加以明確。三是完善監督管理相關制度體系。在內審機構的管理和考核，外聘中介機構的監督、管理考核與懲戒等方面都需要相應制度的確立。四是完善審計質量控制方面的規章制度。要在人少事多的情況下確保審計質量，唯有通過科學的分工，通過不相容崗位職責相分離等合理制度的設計加以約束。五是明確審計業務領域內的“三重一大”事項和議事規則。充分發揮集體決策的民主性、科學性，及時發現問題并且規避風險，使審計過程和審計結果更加合規及有效。

（二）建立科學合理運行機制

1.科學制定審計計劃。一是樹立動態審計理念，從“抽查監督”轉為“周期覆蓋”機制。統籌兼顧效率和重點，科學編制審計計劃，由原來的僅報市審計局備案逐步探索經市審計局初步審核，由江北新區黨工委審計委員會審議通過，再正式報市、省兩級審批后作為市審計局審計計劃的一部分轉變。通過各級審核把關，可以充分保證審計計劃的科學合理性。二是及時跟進省市審計機關審計項目計劃。及時掌握上級審計機關關注的重點，同時結合新區自身實際，提早謀劃、充分醞釀次年審計項目計劃，確保審計計劃不跑偏。三是廣泛征求意見。通過征求財政、紀委、組織人事、經濟發展及城市建設等部門的意見，科學謀劃審計重點。確保審計計劃能最大限度契合新區發展階段的實際情況。四是充分利用新區財政局財政、國資、金融合一的優勢，在上級審計機關組織開展的年度新區預算執行情況及決算草案審計中參與部分審計內容，同時按照三年全覆蓋要求，重點選取新區相關部門獨立實施預算執行情況審計等，并將重大決策部署貫徹落實、現代化財政制度建設、公共資金安全規范及高效運行作為關注重點。

2.全面組織實施。按照審計全覆蓋的要求，通過審計類型的完善，審計職能的轉變，審計功能的拓展等不斷提高對資金、行業、人員、政策的審計覆蓋。一是完善現有審計類型。在現有的預算執行審計、財政財務審計、固定資產投資審計、經濟責任審計等審計類型的基礎上，探索并重點關注重大政策落實情況審計。二是投資審計方面，除政府投資的重大民生等重點項目外，不再承擔跟蹤審計、工程結算審計等職能，全面完成由“管理員”向“監督員”轉型，實現職能轉變。三是財政財務收支審計方面，在新修改的審計法指引下，以《中華人民共和國國家審計準則》為準繩，建立健全新區審計操作規范和標準化流程，從審計計劃、審計人才、審計項目、審計成果和審計檔案五個方面形成管理規范和約束閉環。四是加大績效審計項目比重。堅持服務大局，關注財政專項資金安排和重點領域的資金使用，充分發揮審計的前瞻性和時效性，精準謀劃審計項目安排。五是探索開展新區特色的金融審計和國有企業審計。對于新區來說，產業發展是主責主業，無論是產業規劃、園區投資建設、產業招商、產業運營服務還是產業投資，都會涉及到政府、企業與金融市場的關系，因此強化國有企業審計和金融審計在新區創新發展和新區平臺公司轉型過程中就顯得更加重要。六是江北新區內部審計更應當著眼服務于新區發展的大局和中心工作，要緊盯熱點開展審計，比如城市更新改造、土壤污染防治、鄉村振興等專項資金審計，為打贏政策性攻堅戰提供審計監督保障。

3.強化質量控制。一是始終以強化風險防控、提升審計項目質量作為核心，突出審計重點，加強全流程審計質量管控，打造適合新區審計人少事多現狀的業務操作和質量控制流程。江北新區一個重要特征是大部制、人員精簡、職能集約。因此在有限的人力資源條件下，要向規范要質量，不斷探索，結合審計人員的履職背景和個人特點，形成相對固定但又靈活可操作性的審計復核、審理流程。同時，充分利用信息化手段，總結、歸納歷年審計成果與經驗，形成各類問題標準化模板及案例，摸索形成一套符合江北新區發展實際的內部審計原則、工作規范及工作流程。多措并舉，不斷提高審計業務管理的制度化、規范化、信息化水平，實現審計資源和結果利用最大化。

4.狠抓審計整改。樹立結果導向理念，構建由“容錯糾錯”引導“整改發展”機制。探索建立信息化系統，提升整改效率，助力整改落實。搭建信息化系統，對審計發現問題的錄入、跟蹤、督促、整改，實施信息化掛銷號管理，將整改責任履行情況納入單位考核，實現對審計整改全過程動態監管。完善審計整改與紀檢監察和人事部門的協同管理機制。審計的職責不僅要“查病”，更要突出“治已病”“防未病”。審計整改協同的最終落腳點，是以有力有效的審計整改促進完善舉措、健全制度、實現增值，推動新區向縱深發展。

五、結論與展望

體制決定架構，機制決定效果。本文運用SWOT分析模型，深入剖析南京江北新區現行審計機制的優勢、劣勢、機遇及挑戰，針對性地提出保障機制、運行機制方面的優化建議，探索審計監督機制完善和優化路徑，是“構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用”的探索與實踐，是對進一步豐富中國特色社會主義審計制度相關理論做出的一點有益嘗試。同時，國家級新區在新時代中國特色社會主義建設過程中更應該發揮爭做先鋒、走在前列的作用。通過本文的分析和研究，希望能在審計實務交流的基礎上，為國家級新區在進一步完善審計監督，在經濟社會發展過程中貢獻審計力量提供一些有益的借鑒。

（作者單位：南京江北新區建設投資集團有限公司 南京江北新區財政局審計監督辦，郵政編碼：210061，電子郵箱：279544746@qq.com）

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