國家審計視角下財政助推黃河流域生態保護和高質量發展研究

[摘要]本文梳理了濱州市縣預算執行和其他財政收支審計發現的財政助推黃河流域生態保護和高質量發展中存在的短板，參考濱州市縣和城鄉水務、生態環境等部門的預算、決算資料，分析了濱州市縣財政支持黃河流域生態保護和高質量發展中的不足，在此基礎上提出了國家審計視角下優化財政供給質量、推動濱州市黃河流域生態保護和高質量發展的對策，以期助力打造黃河流域生態保護和高質量發展的樣板。

[關鍵詞]國家審計 財政 黃河流域 生態保護 高質量發展

本文系濱州市2023年度社會科學規劃課題“濱州市財政政策助推黃河流域生態保護和高質量發展路徑研究”（項目編號：23-SKGH-035）研究成果

習近平總書記在山東省主持召開深入推動黃河

流域生態保護和高質量發展座談會上強調，“要科學分析當前黃河流域生態保護和高質量發展形勢，把握好推動黃河流域生態保護和高質量發展的重大問題，咬定目標、腳踏實地，埋頭苦干、久久為功，確保‘十四五’時期黃河流域生態保護和高質量發展取得明顯成效，為黃河永遠造福中華民族而不懈奮斗”。2021年中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，明確中央成立推動黃河流域生態保護和高質量發展領導小組，全面指導黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施，審議全流域重大規劃、重大政策、重大項目和年度工作安排，協調解決跨區域重大問題。確保在2025年前黃河流域生態保護和高質量發展取得明顯進展。

一、國家審計護航黃河流域生態保護和高質量發展的作用機理

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，“審計是黨和國家監督體系的重要組成部分”，并強調“要拓展審計監督廣度和深度，消除監督盲區，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度”。如何更好發揮國家審計監督作用，提升財政管理效能，充分實現各級財政、審計部門聯動，進而構建發展改革、自然資源、水利、生態環境等部門順暢的協調議事機制，對于規范使用財政資金、提升財政資金使用效益、順利實現《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》目標，讓黃河成為造福人民的“幸福河”具有重要意義。財政在保障黃河長治久安、改善黃河流域生態環境、優化水資源配置、促進流域高質量發展方面發揮了基礎和支柱作用；同時，在各地公布的審計報告中也發現，黃河流域生態保護和高質量發展相關項目實施過程中，在財政資金使用管理、配套政策落實、工程建設管理等方面存在短板，制約了財政資金的使用績效。在黃河流域生態保護和高質量發展背景下，實現財審聯動，充分形成合力，對于最大限度提升財政資金效能、確保黃河安瀾具有重要意義。

二、濱州市縣財政助力黃河流域生態保護和高質量發展概況

2021年，國家發展改革委印發《重大區域發展戰略建設（黃河流域生態保護和高質量發展方向）中央預算內投資專項管理辦法》，并在2022年分兩批共下達中央預算內投資55.66億元，用于支持推進沿黃九省區扎實推進生態環境突出問題整改、加強水環境綜合治理和重點區域生態治理修復、高質量推進符合條件的重大項目建設等；2022年8月，財政部印發《中央財政關于推動黃河流域生態保護和高質量發展的財稅支持方案》，通過設立黃河流域生態保護和高質量發展獎補資金等方式強化財稅政策資金支持引導，沿黃九省區也紛紛通過配套預算內投資、出臺財稅支持政策等方式，著力提升黃河流域生態系統質量和穩定性。

（一）濱州市實施黃河流域生態保護和高質量發展的背景

濱州市地處黃河三角洲腹地，黃河自西向東橫貫濱州市的鄒平市、惠民縣、濱城區、博興縣等地，在濱州轄區河道全長94千米，兩岸堤防144千米。引黃供水覆蓋了濱州市95%以上的人口和絕大部分工農業生產，黃河在濱州市經濟社會發展中具有舉足輕重的地位。同時，濱州市沿黃生態退化風險仍然存在，農業、工業、海洋面源污染因素尚未根除，能耗和污染物排放總量較多，防洪壓力較大，水資源制約問題突出，與黃河文化相關的文化旅游產業發展不足。

（二）濱州市縣財政助推黃河流域生態保護和高質量發展的措施

強化頂層設計，保障黃河流域生態保護和高質量發展財政投入強度。濱州市制定了《濱州市黃河流域生態保護和高質量發展實施規劃》，明確指出要充分發揮政府資金導向作用，用足用好黃河流域生態保護、產業發展、基礎設施等相關政策，積極爭取國家和省級生態保護、污染治理、水利建設、鄉村振興、文化保護傳承等專項資金支持。當前，財政增速放緩、支出剛性增大背景下，濱州市縣財政支出策略上普遍面臨著保工資、保運轉、保民生問題，以及確保市委、縣委的重大戰略、重大改革和重點領域重大政策措施落實等問題，市縣通過加強財政資金統籌，大力壓減一般性支出、嚴控“三公”經費預算、及時清理結轉結余資金等方式，統籌支持濱州市縣黃河流域生態保護和高質量發展。2021年濱州全市一般公共預算農林水實際支出51.67億元，比年初預算數高4.50%，比上年同口徑增長12.30%，2022年濱州市全市一般公共預算農林水實際支出51.99億元，比年初預算數高16.05%，同口徑比上年增長0.61%，有力保障了黃河流域生態保護和高質量發展的財政資金投入強度。

強化財政服務保障職能，有序推進黃河流域生態保護和高質量發展項目實施。濱州市縣財政部門充分結合預算一體化系統，將預算績效管理理念融入專項資金使用的各個環節，著力保證項目資金及時撥付，如濱州市財政局主動與市發展改革委配合，爭取黃河流域生態保護和高質量發展中央預算內資金4846萬元；用以推進落實黃河干流橫向生態補償機制，推動流域內縣際橫向生態補償早日實現；鄒平市財政局主動與自然資源和規劃局溝通，及時撥付2021年黃河淤背區綠化提升工程濱州市補助資金等，有效防范了財政資金滯留，提升了財政資金的使用績效。

三、國家審計視角下濱州市縣財政支持黃河流域生態保護和高質量發展中存在的不足

濱州市縣財政通過強化預算管理，優化財政支出結構，有力保障了黃河流域生態保護和高質量發展項目順利實施；但從濱州市縣公布的預算執行和其他財政收支審計報告中也可以發現黃河流域生態保護和高質量發展項目推進過程中存在部門間協同配合機制不順暢、未系統出臺財稅支持政策、財政管理效能有待進一步提升等短板。

（一）市縣財政部門與發展改革、自然資源、城鄉水務等部門協同配合有待于進一步加強

由濱州市縣公布的預算執行和其他財政收支審計報告中發現，部分涉及黃河流域生態保護和高質量發展的重大公共投資項目存在著項目建設管理不到位情況。如濱州市黃河淤背區生態修復工程項目未審批立項，未取得土地使用權即動工；博興縣承接的省重點水利工程小清河蓄滯洪區麻大湖綜合治理工程，截至2020年7月，環評手續仍然未得到主管部門審批；鄒平市孝婦河提升改造工程、杏花河綜合治理工程、芽莊湖蓄滯洪區治理工程共涉及新增建設用地4100.53畝，未辦理用地手續的情況下即施工；2021年11月，山東省財政廳下達惠民縣月亮湖、劉黃溝省級濕地公園項目專項資金60萬元，截至2022年6月，惠民縣自然資源和規劃局僅制定了《惠民縣省級濕地生態修復初步方案》。正常工程建設項目建設過程應當先經過發改委審批、自然資源部門規劃許可、用地手續審批、招投標、施工、工程結算等環節，財政部門實施項目庫管理時，部分工程建設程序不合規仍撥付資金的，財政部門也未及時指出相關部門的問題，可見市縣財政、發展改革、自然資源等部門涉及黃河生態保護和高質量發展的常態化議事協調機制作用發揮不充分，導致了部分建設項目程序不規范、推進緩慢，影響了財政資金的使用績效。

（二）市縣財政部門未出臺落實財政支持的細則政策

2022年8月，財政部印發《中央財政關于推動黃河流域生態保護和高質量發展的財稅支持方案》，山東省同步制定《關于支持黃河流域生態保護和高質量發展若干財政政策》，支持設立黃河流域生態保護和高質量發展基金，但是濱州市縣層面尚缺乏針對性的落實細則文件，推進縣域層面黃河流域橫向生態補償的總體進程較慢；同時，國土治理、生態環保、科技創新、水利、交通、基本建設、文化等相關領域資金整合力度不足，專項資金投入、使用仍然存在“撒胡椒面”情況，未充分發揮財政資金集聚效應，造成資金使用效益不高。

（三）財政管理助推黃河流域生態保護和高質量發展的效能有待于進一步提升

從濱州市縣公布的預算執行和其他財政收支審計報告中發現，鄒平市、陽信縣、博興縣、高新區和北海經濟開發區市級高質量發展轉型資金滯留591.58萬元，鄒平市超規定期限撥付上級水資源保護利用相關專項資金637萬元，濱城區農村生活污水治理資金滯留財政所1026萬元，未及時撥付下達，小清河防洪綜合治理工程未及時撥付工程款2106.5萬元，截至2021年3月底，山東省打漁張灌區續建配套與節水改造項目撥付工程款僅占總投資的29.4%，專項資金項目執行率較低，存在預算資金撥付不及時問題；審計報告也披露了部分轉移支付資金未按照規定的預算下達時限及時下達，如濱州市財政局未及時下達2021年度市級轉移支付資金8.07億元、上級轉移支付資金8.09億元，導致部分工程項目進展緩慢，產生怠工成本，遲滯了工程進度，增加工程財務成本；同時，存在提前下達的一般轉移支付預計數未達到規定比例的問題，如濱州市本級提前下達2022年度一般轉移支付3.14億元，未達到2021年度轉移支付預計執行數90%的比例，影響了縣級政府預算編報的完整性、準確性。另外，也存在部分承接黃河流域生態保護項目的臨時指揮部、工作專班的臨時機構經費收支未納入國庫集中支付系統統一管理情況，造成資金收支監管缺位、違反政府采購相關法規、固定資產管理不規范等問題，濱州市縣財政管理助推黃河流域生態保護和高質量發展效能亟須提質增效。

（四）部分黃河流域生態保護和高質量發展項目績效自評質量不高，缺乏財政部門的再評價

研究濱州市公布的預算執行和其他財政收支審計報告發現部分市直單位預算績效管理實務中存在著部分項目入庫論證不合理、不科學，導致財政資金空轉情況。如2020年度市本級環境污染防治專項資金3000萬元未發生支出，執行率為0；此外，存在部分項目績效自評質量不高情況，如濱州市城鄉水務局2021年度決算顯示，其承擔的24個市級預算項目的績效評價報告結果全部為優秀，經詳細梳理自評報告發現其承擔的“重點水利工程建設市級配套資金項目”顯示自評得分為94.48分，實際上該項目全年預算數6000萬元，實際執行數為2689萬元，預算執行率僅為44.82%，但該項目產出指標、效益指標、滿意度指標自評均為滿分，而且在績效自評表“偏差原因以及改進措施”欄也未見任何預算執行偏差原因說明，公開資料也未發現濱州市財政局對市城鄉水務局績效自評報告的再評價資料。濱州市縣財政部門未及時開展涉及黃河流域生態保護和高質量發展項目的專項績效評價，導致預算績效管理中存在的論證不科學、績效評價不準確等問題未能及時發現。

（五）財會監督賦能黃河流域生態保護和高質量發展的作用有待于進一步提升

梳理濱州市縣公布的預算執行和其他財政收支的審計報告發現，部分山東省黃河流域重點水利工程中的遷占費存在發放手續不規范情況。如錦秋街道財經綜合服務中心代發到個人資金統計表中存在個別領款人簽字缺失，個別有簽字但沒有明確補償標準、聯系電話；鄒平市黛溪河治理工程指揮部購置2臺空調，直接計入管理費用，未納入固定資產管理；濱州市主城區新立河兩岸提升改造工程項目實施過程中，未按照合同約定預留工程項目質量保證金41.41萬元；黃河大橋工程未按合同約定撥付監理費167.44萬元，財會監督報警器和探照燈作用發揮不充分，部分報銷手續不完備、資產管理不規范、質保金未及時預留等，增加了財務管理風險。

（六）市縣審計機關未及時開展相關專項審計，制約了審計效能提升

梳理濱州市縣近幾年的預算執行和其他財政收支情況審計報告以及相關專項審計報告發現，市縣審計機關均未系統開展過黃河流域生態保護和高質量發展資金使用情況專項審計，相關審計評價內容分散在水資源保護利用及相關資金審計、部分國有自然資源資產情況審計以及鄉村振興審計方面，也未及時對市縣城鄉水務局等部門承接黃河流域生態保護和高質量發展項目的績效評價情況進行再評價，制約了審計效能的提升。

四、國家審計視角下優化財政政策供給質量，助推濱州市黃河流域生態保護和高質量發展的對策

（一）市縣要建立起財政、發展改革、自然資源、城鄉水務等部門的黃河流域生態保護和高質量發展議事協調機制

充分發揮濱州市縣推動黃河流域生態保護和高質量發展領導小組作用，優化頂層設計，及時解決黃河流域生態保護和高質量發展項目推進過程中的用地指標、資金來源以及體制機制等“卡脖子”問題。發展改革部門要及時做好黃河流域生態保護和高質量發展項目庫的項目儲備和遴選工作；自然資源部門要做好項目用地服務保障工作，確保項目選址符合國土空間規劃；黃河流域生態保護和高質量發展項目承接單位要根據項目批復，有序推動項目實施，規范建設程序，嚴格按照招投標法律法規組織招投標，做好項目竣工驗收；財政部門要及時下達預算指標，依據用款進度，保證進度款及時支付，充分發揮好財政監督及評價職能。市縣項目承接部門要充分保證項目實施有立項，項目用地指標有保障，項目建設程序規范，項目資金及時支付到位，項目績效評價客觀公允，確保財政資金發揮最大效益。

（二）出臺市縣黃河流域生態保護和高質量發展的財政政策，全面落實相關稅收優惠政策

濱州市縣財政部門要根據國家、山東省出臺的支持黃河流域生態保護和高質量發展相關財政政策，結合實際，細化財政政策支持措施，制定相關財政支持辦法。同時，統籌財力支出結構，參照涉農資金整合有關方法，統籌整合生態環境保護、國土治理、科技、水利、交通、基本建設、文化等相關領域專項資金，結合政府專項債券年度規模，集中財力，重點支持一批有力促進黃河流域生態改善的重大工程、重大項目，改變財政投入“撒胡椒面”情況。參考國家、山東省已實施的橫向生態補償機制的有關經驗做法，積極推進濱州市縣域層面生態補償；積極參與山東省黃河流域生態保護和高質量發展基金組建，充分發揮財政資金杠桿效應，引導金融和社會資本支持黃河流域生態保護和高質量發展優質項目。

此外，在我國當前稅制規范和統一背景下，濱州市縣稅務機關要努力打造良好的稅收征管服務軟環境，加強對企業納稅指導，嚴格落實環保、節水稅收優惠政策，對企業從事符合條件的節能節水、環境保護項目所得，認真落實企業所得稅“三免三減半”政策，企業購置并實際使用節能節水、環境保護專用設備的，要依據有關政策抵免企業所得稅應納稅額；認真落實水資源稅費差別化征收政策，對取用地下水按規定從高征收稅費，嚴格控制地下水超采地區開采地下水，積極通過采用“最多跑一次”“一網打進”等稅收服務措施營造良好營商環境，為黃河流域生態保護和高質量發展提供稅務保障。

（三）提升財政管理效能，全面提升財政資金使用績效

濱州市縣財政部門要嚴格按照《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國預算法實施條例》中規定的百分比下達轉移支付預計數，確保預算編制的完整性、準確性，全面提升縣域統籌使用財政資金能力。同時，依據國家、省轉移支付預算下達時限要求及時下達一般轉移支付和專項轉移支付，防范轉移支付資金滯留，防止出現已立項實施的黃河流域生態保護和高質量發展項目等資金、項目撥款不到位、工程建設怠工等問題，避免資金利用低效、浪費；強化財政保障能力，嚴格按照國庫集中支付有關規定，及時依據項目建設進度，支付黃河流域生態保護和高質量發展項目進度款；定期對結轉資金、結余資金進行清理回收，統籌使用，防范財政資金滯留、空轉，通過提升財政管理效能，降低工程建設財務成本，提高財政資金配置效率，最大限度提升財政資金使用效能。

（四）全面加強項目預算績效管理，強化對財政資金績效評價的再評價

濱州市縣財政部門要強化黃河流域生態保護項目的預算績效管理，入庫項目必須先有績效目標，強化預算績效目標指標科學性、合理性、規范性的審查，結合預算一體化系統，強化對項目實施過程中績效目標推進情況的監督檢查，有序開展對項目承接單位績效評價的再評價，防范項目承接單位績效自評過程中道德風險和逆向選擇，確保績效評價的客觀性、科學性；此外，要充分發揮財政監督職能，對于項目預算編報不準確、項目實施過程中預算執行率偏差大的項目承接單位，要及時強化督促整改，及時收回下達的預算指標，防范財政資金滯留、空轉，將有限財政資金配置到急需資金的其他黃河流域生態保護和高質量發展項目上。

（五）強化財會監督，確保黃河流域生態保護和高質量發展資金使用規范

政府會計通過記錄、確認、計量反映涉及黃河流域生態保護和高質量發展項目的資金來源、規模、流轉、數量、去向，使得經濟活動留下痕跡并有據可查。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步加強財會監督工作的意見》中指出“財會監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分”，應“在規范財政財務管理、提高會計信息質量、維護財經紀律和市場經濟秩序等方面發揮重要保障作用”。政府會計人員應當發揮會計監督職能，確保財政資金監管第一道防線有效運轉。濱州市縣政府會計人員要強化對黃河流域生態保護和高質量發展項目報賬要素的形式審查，手續不完備不予報銷，確保做到項目資金專款專用、單獨建賬，避免國家及省市縣各級政府投入的黃河流域生態保護和高質量發展資金被擠占、截留、挪用等不合規行為；項目實施中嚴格落實政府采購和招投標相關法律法規，強化購置資產管理；嚴格按照工程合同、施工進度等及時支付工程款，足額留足工程質量保證金，依法合規發放相關補助資金；此外，市縣財政部門要加強對政府會計人員政府會計準則制度、招標投標、工程項目建設、預算績效管理和預算一體化系統的培訓力度，全面提升會計核算質量，確保項目資金支出規范、有效。

（六）強化審計監督，為推進黃河流域生態保護和高質量發展提供審計保障

濱州市縣審計機關可以在預算執行和財政財務收支審計、經濟責任審計、自然資源資產離任審計等審計項目實施中，對黃河流域生態保護和高質量發展實施情況設置專門章節單獨發表審計意見，也可單獨開展黃河流域生態保護和高質量發展情況專項審計。重點關注沿黃生態廊道建設、海岸帶整治修復、灘區綜合治理提升等重點工程，重點審查工程項目決策過程、建設程序是否規范，工程概預算、工程量清單及控制價是否全面、真實、合理，工程招投標及相關合同內容是否完整、合法、有效以及國家、省市縣投入的財政資金是否發揮了最大效益。強化對黃河流域生態保護和高質量發展項目承接單位績效評價的再評價，注重揭示項目執行過程中的預算編報不準確、超概算未重新報批、建設程序不規范、預算執行率低、資金撥付不及時等問題。及時向濱州市縣推動黃河流域生態保護和高質量發展領導小組反饋項目實施過程中遇到的體制機制障礙，提出有效建議，為黃河流域生態保護和高質量發展開展保駕護航。

五、結語

在推進黃河流域生態保護和高質量發展背景下，濱州市縣財政部門要強化與發展改革、自然資源、城鄉水務等部門的協調配合，爭取更多國家層面、山東省的財政政策、資金支持，注重對項目承接單位實施預算績效管理情況的監督檢查，及時發現績效目標指標設置不科學、評價不合理等問題，項目結束后要對項目承接單位績效評價進行再評價并及時反饋；審計機關要強化對黃河流域生態保護和高質量發展實施情況的審計監督，及時揭露項目實施過程的損失浪費、擠占挪用等不規范行為，協同配合，高效合作，全面提升財政資源配置效率和財政資金使用效益，全力打造黃河流域生態保護和高質量發展的濱州樣板。

（作者單位：山東航空學院審計處，郵政編碼：256600，電子郵箱：sdbzljj@163.com）

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