“河湖長+檢察長”協(xié)作機(jī)制的路徑探析

摘 要：“河湖長+檢察長”協(xié)作機(jī)制是我國發(fā)揮公益訴訟監(jiān)督作用探索治理河湖生態(tài)問題的創(chuàng)新制度。近年來，河長辦與檢察機(jī)關(guān)的能動合作取得了一定成效，但實踐中也面臨著檢察監(jiān)督線索移送不暢、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證執(zhí)行力不足、檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督力度不夠、信息共享不對稱等問題，為確保“河湖長+檢察長”協(xié)作機(jī)制有效發(fā)揮保障流域善治的作用，應(yīng)當(dāng)拓寬線索移送渠道、完善調(diào)查取證協(xié)作機(jī)制、健全檢察機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制、加強(qiáng)信息共享平臺建設(shè)，以期完善“河湖長+檢察長”協(xié)作機(jī)制，加快改善河湖生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：河湖長制；河湖檢察長；協(xié)作機(jī)制；檢察公益訴訟

中圖分類號：TV213.4；D92 " " " " " " " " " " " " " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0 引 言

環(huán)境檢察公益訴訟自2015年在北京、內(nèi)蒙古等13地開展試點(diǎn)以來，在打擊生態(tài)環(huán)境犯罪、維護(hù)國家利益和社會公共利益方面發(fā)揮了積極作用，取得了較好的社會效果、生態(tài)效果。黨的二十大報告中明確提出要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用，完善公益訴訟制度。在河湖治理領(lǐng)域，各地開始探索將河湖長制與檢察公益訴訟制度結(jié)合，建立“河湖長+檢察長”協(xié)作機(jī)制，在河長辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，通過行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督有效銜接，共同破解河湖治理過程中的難題。2022年5月17日最高人民檢察院、水利部出臺的《關(guān)于建立健全水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制的意見》明確指出，應(yīng)當(dāng)推動水利部門與檢察機(jī)關(guān)良性互動，形成行政和檢察保護(hù)合力[1]。這表明新時代生態(tài)文明理念和綠色發(fā)展戰(zhàn)略對“河湖長+檢察長”協(xié)作機(jī)制提出了新的發(fā)展要求。因此，有必要對“河湖長+檢察長”的協(xié)作機(jī)制的構(gòu)成進(jìn)行歸納分析，深入剖析協(xié)作過程中面臨的問題，并提出對策建議，不斷提升河湖治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

1 “河湖長+檢察長”協(xié)作機(jī)制的主要構(gòu)成

“河湖長+檢察長”協(xié)作機(jī)制以檢察機(jī)關(guān)與河長辦及相關(guān)行政機(jī)關(guān)為主體，主要由線索移送機(jī)制、調(diào)查協(xié)作機(jī)制、聯(lián)合督辦機(jī)制、信息共享機(jī)制等構(gòu)成。

1.1 線索移送機(jī)制

河長辦及成員單位在工作中發(fā)現(xiàn)了侵害國家利益或社會公共利益的問題線索，需要檢察機(jī)關(guān)依法提起公益訴訟的，應(yīng)及時向同級檢察院通報和移送。對于已經(jīng)移送給公安機(jī)關(guān)的涉嫌刑事犯罪線索，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的，河長辦及成員單位可以將該線索移送給檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督。檢察長在履職中發(fā)現(xiàn)的涉及流域水行政執(zhí)法問題線索，屬于水行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍內(nèi)的，也應(yīng)及時反饋同級河長辦，并督促水行政機(jī)關(guān)積極履職。對于已經(jīng)移送的線索，雙方應(yīng)當(dāng)建立線索移送臺賬，根據(jù)辦理情況，適時向移送方反饋辦理情況和處理結(jié)果。

1.2 調(diào)查協(xié)作機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時，依照法定權(quán)限和程序開展調(diào)查取證工作，根據(jù)辦案需要商請水行政執(zhí)法部門作出勘驗檢查、鑒定評估、出具專家意見或提供技術(shù)支持等。河長辦掌握相關(guān)材料的，應(yīng)當(dāng)主動提供；河長辦沒有相關(guān)材料的，應(yīng)當(dāng)督促相關(guān)單位積極配合提供。水行政機(jī)關(guān)在工作中，需要檢察機(jī)關(guān)提供有關(guān)“兩法銜接”方面的法律咨詢和法律幫助的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予支持。

1.3 聯(lián)合督辦機(jī)制

水行政機(jī)關(guān)在涉河湖事項中違法行使職權(quán)或怠于履行職責(zé)，致國家利益和社會公共利益受損的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)提出訴前檢察建議，督促其依法履職，并將相關(guān)情況通報給河長辦[2]。河長辦需配合檢察機(jī)關(guān)督促水行政機(jī)關(guān)按照檢察建議進(jìn)行整改。水行政機(jī)關(guān)對訴前檢察建議逾期不回復(fù)或不整改、整改不到位、虛假整改的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提起行政公益訴訟。

1.4 信息共享機(jī)制

一是互相通報重要工作信息。檢察機(jī)關(guān)或河長辦在河湖環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域方面作出的重大業(yè)務(wù)決策、制定的重要措施等，需要通過數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)進(jìn)行互相通報。二是共享執(zhí)法辦案信息。在工作期間，河長辦應(yīng)當(dāng)及時向檢察機(jī)關(guān)提供河湖治理過程中的違法信息、執(zhí)法檢查信息、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)和整改的重點(diǎn)、困難情況等。同時，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)及時向河長辦反饋河湖法律監(jiān)督、刑事犯罪和公益訴訟案件的辦結(jié)情況。

2 “河湖長+檢察長”協(xié)作機(jī)制的現(xiàn)存問題

2.1 檢察監(jiān)督線索移送不暢

案件線索是河湖長與檢察機(jī)關(guān)協(xié)作工作的起點(diǎn)，也是案件后續(xù)順利辦理的基礎(chǔ)。目前，檢察監(jiān)督線索移送存在案件線索來源單一的問題。2022年最高人民檢察院、水利部聯(lián)合發(fā)布的十起涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟典型案例中，有八個案例線索均源自檢察機(jī)關(guān)在履職過程中或辦理其他案件時發(fā)掘，來自河長辦及成員單位移送的較少。如案例一的線索是檢察院在專項行動中發(fā)掘，案例二的線索則是檢察院在走訪生態(tài)環(huán)境局時獲取[3]。可見，線索大多源自檢察機(jī)關(guān)的主動履職過程中，而負(fù)有移送職責(zé)的河長辦及成員單位卻缺乏移送積極性。此外，現(xiàn)有機(jī)制也忽視了環(huán)保組織、社會公眾等移送線索的強(qiáng)大力量，大大壓縮了案源范圍。

2.2 檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證執(zhí)行力不足

根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》），檢察機(jī)關(guān)享有依照法定權(quán)限和程序開展調(diào)查取證工作的權(quán)利，相關(guān)單位和個人則需要履行積極配合的義務(wù)。但為了防止檢察權(quán)濫用，保障行政機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法，《規(guī)則》明確指出檢察機(jī)關(guān)不得采取諸如限制人身自由、查封、扣押等強(qiáng)制措施[4]。然而在實踐中，這項籠統(tǒng)的規(guī)定難以保證檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)順利開展。第一，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)缺乏法律強(qiáng)制力保障。《規(guī)則》作為司法解釋，和法律相比立法位階較低，無法為檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)提供有力保障。環(huán)境公益訴訟案件往往涉及多學(xué)科專業(yè)知識，在調(diào)查取證時十分依賴水行政機(jī)關(guān)的配合，尤其是需要提供對其不利的證據(jù)，一旦出現(xiàn)水行政機(jī)關(guān)拒絕配合或是消極配合的情形，而檢察機(jī)關(guān)又無權(quán)采取必要的強(qiáng)制措施，就會導(dǎo)致案件調(diào)查工作陷入困境。第二，關(guān)于妨礙調(diào)查取證行為的法律責(zé)任規(guī)定存在空白。《規(guī)則》第四十五條規(guī)定，人民檢察院在進(jìn)行調(diào)查取證時，在相關(guān)責(zé)任單位和人員拒絕配合而妨礙調(diào)查工作進(jìn)展時，可以采取以下三種處理方式：①依程序向同級人大常委會報告；②向同級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通報；③直接通過上級人民檢察院向該行政機(jī)關(guān)的上級主管機(jī)關(guān)通報[5]。該條款對相關(guān)責(zé)任單位拒絕配合的情況給出了處理方向，卻未對不履行配合義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出具體規(guī)定，因此實際操作性并不強(qiáng)。

2.3 檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督力度不夠

人民檢察院享有我國法律賦予的監(jiān)督權(quán)，對河長制相關(guān)責(zé)任單位的執(zhí)法活動負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。但在協(xié)作過程中，檢察機(jī)關(guān)行使執(zhí)法監(jiān)督權(quán)經(jīng)常受到一些客觀條件的限制。第一，檢察機(jī)關(guān)的事后監(jiān)督不及時。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督一般出現(xiàn)在案件發(fā)生后，在涉水違法行為發(fā)生之初，檢察機(jī)關(guān)依靠不定期專項巡河很難主動發(fā)現(xiàn)問題線索，難以在前期及時介入監(jiān)督。而且水行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的辦案系統(tǒng)相互獨(dú)立，在水環(huán)境違法行為未達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)時，水行政機(jī)關(guān)一般會選擇行政處罰，也不需要檢察機(jī)關(guān)介入。第二，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督依賴于水行政機(jī)關(guān)的協(xié)作。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使，離不開水行政機(jī)關(guān)的積極配合和執(zhí)行。目前尚無明確的法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提前介入環(huán)境執(zhí)法活動，在處理涉嫌犯罪的案件初期，檢察機(jī)關(guān)一般會優(yōu)先提出檢察建議或者整改意見，試圖在訴前環(huán)節(jié)通過磋商解決環(huán)境問題。然而檢察建議不具有強(qiáng)制性，最終采納與否由水行政機(jī)關(guān)自主決定。實踐中確實存在相關(guān)責(zé)任單位對檢察建議落實不到位的情況，如未及時做出回復(fù)、未制定切實有效的整改措施、后期執(zhí)行乏力等，缺乏有效的檢察監(jiān)督制約機(jī)制和預(yù)防體系[6]。

2.4 信息共享不對稱

案件信息共享是河長辦及成員單位與檢察長進(jìn)行協(xié)作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，信息能否有效共享直接影響到河湖違法案件的進(jìn)一步移送，甚至?xí)τ绊懞罄m(xù)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作[7]。目前，水事“兩法銜接”的信息共享機(jī)制不夠成熟，存在信息共享不對稱的問題。第一，案件信息不統(tǒng)一。案件線索大多來自不同水行政部門，不同部門對案件信息的收集標(biāo)準(zhǔn)、整理方式、錄入內(nèi)容等存在差異，導(dǎo)致共享信息的質(zhì)量參差不齊，管理人員的信息處理難度大，影響案件信息的流轉(zhuǎn)效率。第二，信息共享平臺的利用流于形式。盡管多地積極搭建信息共享平臺，但對于平臺運(yùn)營管理、如何有效利用等關(guān)注不夠。如重慶市早在2014年就建立了“兩法銜接”信息共享平臺，但直到2018年才將重慶市水利局納入平臺管理，并且水事案件信息普遍存在選擇性錄入、延遲錄入甚至不錄入等情況[8]。

3 “河湖長+檢察長”協(xié)作機(jī)制的完善路徑

3.1 拓寬線索移送渠道

檢察監(jiān)督是依法處理涉水案件的保障。《長江保護(hù)法》第七十七條將檢察監(jiān)督規(guī)定為流域保障機(jī)制的重要組成部分，確保案件線索來源通暢和順利移送是落實檢察監(jiān)督職能的基礎(chǔ)要務(wù)。因此，第一，各級河長辦要建立健全“兩法銜接”考評機(jī)制。從案件辦理、案件移送和信息錄入等多維度進(jìn)行考評，督促各級河湖長及水行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員自覺利用“兩法銜接”機(jī)制辦理案件，并規(guī)范地將案件錄入“兩法銜接”平臺。第二，建立常態(tài)化人員交流機(jī)制。明確專門人員負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)工作，通過定期組織檢察機(jī)關(guān)與河長辦及成員單位的工作人員進(jìn)行聯(lián)合培訓(xùn)，互相交流學(xué)習(xí)河湖違法線索的專業(yè)判定知識，提升敏銳發(fā)掘河湖違法線索的能力。定期交換重點(diǎn)河湖的線索排查情況和共同巡河存在的重點(diǎn)問題，確保案件線索的穩(wěn)定獲取和監(jiān)督違法線索的精準(zhǔn)移送。第三，加大社會公眾的參與力度。依托“益心為公”檢察云平臺，河長辦與檢察機(jī)關(guān)定期互派人員組成宣傳小隊，呼吁公民成為“益心為公”志愿者，鼓勵公民主動將日常生活中發(fā)現(xiàn)的諸如非法采砂、侵占河道、非法排污等違法線索和證據(jù)及時提交至云平臺。同時通過微信推送和派發(fā)宣傳手冊，鼓勵社會公眾通過撥打12309、12314熱線以及“兩微一端”等不同渠道進(jìn)行監(jiān)督舉報。

3.2 完善調(diào)查取證協(xié)作機(jī)制

調(diào)查取證是案件辦理的核心內(nèi)容，完善調(diào)查取證協(xié)作機(jī)制是檢察機(jī)關(guān)依法辦案的保障。因此，第一，在法律層面確定檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)。2022年第十三屆全國人民代表大會第五次會議上，“檢察公益訴訟立法”已經(jīng)被建議適時列入全國人大常委會立法工作計劃。建議在未來的《檢察公益訴訟法》分則編對檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)做出一般規(guī)定，同時基于相關(guān)規(guī)范性文件的基礎(chǔ)，進(jìn)一步細(xì)化調(diào)查取證權(quán)，對相關(guān)責(zé)任單位拒絕配合調(diào)查的行為做出法律責(zé)任規(guī)定，如向行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)通報后，上級機(jī)關(guān)可進(jìn)行批評、建議、處分和處罰等。第二，賦予檢察機(jī)關(guān)必要時采取強(qiáng)制措施的權(quán)利。在相關(guān)責(zé)任單位拒不配合正當(dāng)調(diào)查程序時，檢察機(jī)關(guān)可對其科以罰款、司法拘留等必要措施。第三，加強(qiáng)河長辦與相關(guān)責(zé)任單位的協(xié)調(diào)聯(lián)動。河長辦作為地方河湖治理工作的領(lǐng)導(dǎo)組織者，應(yīng)當(dāng)在檢察機(jī)關(guān)需要進(jìn)行調(diào)查取證時發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的作用。檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)調(diào)查需要與當(dāng)?shù)睾娱L辦預(yù)先溝通，再由河長辦統(tǒng)一對接相關(guān)責(zé)任單位，提前發(fā)出案件調(diào)查通知書，方便檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查取證。

3.3 健全檢察機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)在協(xié)作機(jī)制中發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。不僅需要監(jiān)督水行政機(jī)關(guān)及時準(zhǔn)確地將案件信息錄入共享平臺，監(jiān)督水行政機(jī)關(guān)依法將涉嫌犯罪的案件移送至公安機(jī)關(guān)，還需要監(jiān)督公安機(jī)關(guān)是否對環(huán)境刑事犯罪進(jìn)行了立案。2014年最高檢掛牌督辦的4起騰格里沙漠污染環(huán)境案件獲得了良好的辦案成效，正是檢察機(jī)關(guān)的提前介入發(fā)揮了重要作用[9]。為了更好地落實檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)健全檢察機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制，讓檢察機(jī)關(guān)實質(zhì)性地參與到調(diào)查、取證、立案等環(huán)節(jié)，這不僅能有效引導(dǎo)水行政機(jī)關(guān)做好案件移送前的證據(jù)搜集與保全工作，還有利于檢察機(jī)關(guān)及時掌握和保存犯罪證據(jù)。目前尚無明確的法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提前介入，因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審慎運(yùn)用該機(jī)制。水行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作具有一定的獨(dú)立性，檢察機(jī)關(guān)需明確介入邊界，堅守法律監(jiān)督不越位、不缺位的原則[10]。具體而言，針對調(diào)查起來較為復(fù)雜且社會影響較大的重大疑難案件。檢察機(jī)關(guān)可以提前介入，提前履行檢察權(quán)，通過訴前的協(xié)調(diào)與磋商，派遣專門人員督促案件移送，及時引導(dǎo)調(diào)查取證，建立有效的檢察監(jiān)督制約機(jī)制和預(yù)防體系。

3.4 加強(qiáng)信息共享平臺建設(shè)

為避免協(xié)作出現(xiàn)“信息不對稱”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息共享平臺建設(shè)。第一，規(guī)范信息錄入規(guī)則。由檢察院牽頭出臺詳細(xì)明確的規(guī)定，統(tǒng)一案件信息的錄入內(nèi)容、錄入時間以及錄入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范河長辦及成員單位和檢察機(jī)關(guān)工作人員的信息錄入；河長辦及成員單位和檢察機(jī)關(guān)需根據(jù)案件的不同階段安排專人進(jìn)行分類錄入，并將涉嫌環(huán)境犯罪案件特別標(biāo)注，提醒案件處理人員重點(diǎn)關(guān)注和持續(xù)跟進(jìn)；建立信息錄入考核機(jī)制，將信息錄入情況納入考核標(biāo)準(zhǔn)，對信息錄入不及時、不準(zhǔn)確、不真實等行為一律問責(zé)。第二，加強(qiáng)信息共享平臺工作人員的培訓(xùn)。對負(fù)責(zé)“兩法銜接”的工作人員開展關(guān)于平臺維護(hù)、管理、溝通、協(xié)調(diào)工作的聯(lián)合培訓(xùn)，有效提升信息管理人員的工作水平和工作能力，盡快提高信息處理工作的效率。

4 結(jié)束語

我國河湖生態(tài)環(huán)境正在不斷逐步改善，“河湖長+檢察長”協(xié)作機(jī)制這一創(chuàng)新制度為實現(xiàn)“綠水青山”提供了助力，但該協(xié)作機(jī)制在實踐中存在著一些問題，應(yīng)加強(qiáng)實踐探索和理論研究，通過拓寬線索移送渠道、完善調(diào)查取證協(xié)作機(jī)制、健全檢察機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制、加強(qiáng)信息共享平臺建設(shè)等，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟監(jiān)督職能，進(jìn)一步推動河湖治理體系走向現(xiàn)代化和法治化，讓越來越多的河湖成為造福人民的幸福河湖。

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Exploring the Path of the Cooperation Mechanism of

“River and Lake Chiefs + Procurators”

CHEN Yuanyuan

（School of Law and Public Administration，China Three Gorges University，Yichang 443002，China）

Abstract：The collaboration between \"river and lake chiefs\" and procurators is an innovative system in China that addresses ecological problems for rivers and lakes via the supervisory role of public interest litigation. While the partnership has shown progress in recent years，it faces practical challenges. Such challenges include inadequate transmission of supervisory information，lack of effective evidence collection by procuratorial organs，insufficient supervision of law enforcement by the procuratorial organs，and limited information sharing. Several measures are essential to optimize the effectiveness of the cooperation mechanism between “river and lake chiefs”and procurators in river basin governance. These measures include broadening the channel of information transmission，improving investigation and evidence collection processes，fortifying early intervention mechanism of procuratorial organs，and strengthening information sharing platforms. It is expected to improve the cooperation mechanism of “river and lake chiefs+procurators” and accelerate the enhancement of eco-environmental quality in rivers and lakes.

Key words：River and lake chief system；the Chief Prosecutor of Rivers and Lakes；collaboration mechanism；prosecutorial public interest litigation