重慶三峽庫區城鄉融合發展與共同富裕面臨的主要問題及對策

摘 要：城鄉融合是城鄉協調發展的重要階段，共同富裕是中國特色社會主義建設的本質要求。闡述了重慶三峽庫區城鄉融合發展與共同富裕面臨的主要問題，從規劃引領、產業突破、人口流動、激活要素、人—地—業融合、創新共同富裕手段、加大投入、科技支撐、示范先行及長效機制等九個方面提出了促進重慶三峽庫區城鄉融合高質量發展與銜接實現共同富裕的路徑措施。

關鍵詞：重慶三峽庫區；城鄉融合發展；共同富裕

中圖分類號：F124" " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " 文獻標志碼：A

近60年來，伴隨著城市（鎮）化的推進，鄉村空心化和鄉村衰退成為全球性的一個突出問題[1-2]。由于長期偏向城鎮化優先發展的政策導向[3]，城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分成為當前我國社會經濟發展中的主要問題，在推進共同富裕過程中必須予以解決。重慶三峽庫區城鄉二元經濟結構典型，已成為經濟社會可持續發展的障礙。推進城鄉融合發展，對于打破二元結構，維護庫區穩定、長治久安和長江經濟帶高質量發展具有重要的現實意義。

城鄉融合是指在社會、經濟、空間、環境等不同維度上，通過以工補農、以城帶鄉、城鄉互動等方式，實現城鄉之間資金、技術、產業、人員等各種要素流通，形成城鄉互惠共生、共建、共享又保留城鄉各自特色的一種新型城鄉關系，是鄉村振興的重要途徑。“共同富裕”這一概念最早出現在黨的正規文獻，是1953年12月16日通過的《中共中央關于發展農業生產合作社的決議》[4]，它指的是人民大眾通過努力工作和相互幫助最終達到富裕，但絕不是“同時富裕、同步富裕、同等富裕”，而是普遍富裕基礎上的差別富裕[5]。黨的二十大明確提出了2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”和到本世紀中葉“全體人民共同富裕基本實現”的遠景目標[6-7]。城鄉融合是實現共同富裕的有效手段和重要路徑；共同富裕則是城鄉融合高質量發展的根本目標和價值所在。

1 三峽庫區城鄉融合發展和共同富裕具有典型性、代表性和緊迫性

三峽庫區涉及湖北宜昌市的夷陵、秭歸、興山、恩施自治州的巴東縣和重慶市的巫山、巫溪、奉節、云陽、開州、萬州、忠縣、涪陵、豐都、武隆、石柱、長壽、渝北、巴南、江津及重慶主城區所包括的6個老城區，總面積5.67萬km2，其中重慶境內4.397萬km2，占三峽庫區總面積的77.54%，占重慶市總面積的53.36%，重慶是三峽庫區的主體。從地理環境來看，三峽庫區是一個特殊地理環境單元。一方面，庫區位于長江經濟帶（中東部與西部、上游與中下游、西部大開發前沿）的關鍵節點區位[8-10]和我國第二、三級地形階地過渡地帶；地處秦巴山地與大婁山、武陵山低收入人口集中分布交匯處，山多坡陡，人類活動強烈，水土流失和滑坡、泥石流等問題較突出，是典型生態脆弱區和維護三峽庫區水資源、水環境安全的國家重點生態功能區，生態地位極為重要；同時又是世界特大型水利樞紐工程所在地，國內外關注度高。另一方面，庫區具有“大城市+大農村”顯著特點：既有我國最大的內陸城市、又有廣大的庫區腹地，經濟社會發展相對滯后，庫區城鄉二元結構典型突出，早在2007年就被確定為我國首個國家統籌城鄉綜合配套改革發展試驗區。盡管十多年來庫區在城鄉統籌協調發展的路徑、模式、政策機制等探索方面取得了一些成績[10-12]，但庫區城鄉差距依舊明顯[13-14]。如2020年庫區城鄉居民可支配收入之比為2.56∶1，城鄉人均消費支出比為2.11∶1，城鄉大學生比為2∶1等。重慶庫區城鄉二元結構在我國具有典型性、代表性，并因其所處的地理-生態-經濟位置（區位）特殊、三峽工程影響巨大等原因，庫區經濟社會發展廣受國內外關注，因此加快推進庫區城鄉融合發展、縮小三峽庫區城鄉差距、實現共同富裕具有緊迫性。開展三峽庫區城鄉融合發展與共同富裕實證研究，闡明庫區的城鄉融合與共同富裕面臨的主要問題并提出針對性的措施，對于精準制定庫區鄉村振興相關政策，加快推進庫區城鄉融合與共同富裕具有重要現實意義。

2 城鄉融合發展與共同富裕面臨的主要問題

2.1 總體思路和方案缺乏專題研究

目前，三峽庫區尚未制定庫區城鄉融合發展、共同富裕等領域的總體規劃和專題規劃及實施方案，庫區各區縣城鄉融合發展與共同富裕的目標、發展定位、重大（點）任務及其空間布局、時序安排以及保障措施、資金籌措等均未明確。

2.2 城鄉融合發展水平總體較低

根據已有研究[15-17] ，無論從經濟、社會、人口、生活、生態五個維度，還是基于等值線理念的人口、空間、經濟、社會四個維度[18]進行建模計算，在重慶庫區除城鎮化率90%以上的六個老城區外，其余15個區縣城鄉融合總體水平均較低，其中渝北、巴南、長壽三區城鄉融合平均指數分別為0.611、0.598、0.538[15]，達到中高水平；萬州、涪陵、江津屬于中水平城鄉融合，其余9個均屬于中低和低水平城鄉融合區，中水平及以下融合程度的區縣合計占80%[15]。

2.3 地域空間差異明顯，且在不同維度上的融合發展不同步

重慶主城周邊地區（如長壽、涪陵、江津）城鄉融合水平相對較高，庫區腹地除萬州外，其余均屬低水平、中低水平融合[15-16]，城鄉融合水平整體呈現“一區高兩群低”空間分布格局，由高到低依次為主城都市區及周邊（含渝西走廊）、靠近主城的庫區中部（涪陵、長壽等）、庫區兩翼，且呈現出“高-高聚焦”和“低-低聚集”特點。萬州區作為渝東北區域和三峽庫區腹地的驅動中心、長江經濟帶的重要節點，其城鄉發展基礎相對較好，加上其對周邊開州、忠縣、云陽等區縣的虹吸效應明顯，城鄉融合發展水平較周邊區縣高，屬中水平融合發展區；武隆、忠縣、開州為中低水平融合發展區；豐都、石柱、云陽、奉節、巫山處于城鄉融合低水平區；巫溪則處于城鄉融合低水平區墊底位置。可見城鄉融合水平較低的區縣主要分布在庫區東北部和西南部。表1為2010—2019庫區城鄉融合水平各指標層綜合得分情況，可知，在人口、經濟、社會、生活、生態（空間）等不同維度上城鄉融合水平進展不同步，其中經濟融合水平相對較高，人口、生活融合水平次之，社會和生態融合水平最低，這與庫區復雜的自然地理環境條件有密切關系。

2.4 共同富裕程度指數普遍滯后于城鄉融合發展指數

從富裕度、共同度、共享性、可持續性四個維度，構建重慶市縣域共同富裕評價指標體系并進行了測算[19-20]，結果表明：2021年庫區15個區縣的共同富裕指數全部處于低水平和中低水平檔，而城鄉融合屬于中水平和中高水平的有6個，除了已歸入主城的渝北、巴南外，只有長壽、涪陵和萬州三區的共同富裕指數超過0.3，屬于中低水平，其余均在0.3以下（見表2）；從四個不同維度看，富裕度和共同度指數相對較高（處于中低水平）、共享性次之，可持續性最低（處于低水平）；空間格局也有明顯差異，靠近主城區及周邊區縣相對高一點，庫區東北的巫山、巫溪、奉節、城口、彭水等縣較低，這些地區地形以山地丘陵為主，生態環境脆弱；又地處相對偏遠地區，與主城都市區經濟聯系不密切，區位條件較差，社會經濟發展水平相對較低，城鎮化水平也落后于重慶市其他區縣，因而共同富裕發展水平整體偏低。

2.5 投入不足，科技支撐作用不明顯

2019年我國已經在全國11個省市區的部分片區開展城鄉融合發展示范試點，但示范面較窄，而且示范中缺乏專門針對城鄉融合發展與共同富裕的重大專項支撐。重慶三峽庫區過去是國家級和省部（市）級貧困縣的集中分布區，雖已脫貧，但目前仍處于脫貧成果鞏固拓展與鄉村振興銜接階段，尚無力針對庫區城鄉融合與共同富裕設立重大專項投入，加上重慶地方政府財力較弱，債務重，導致涉及城鄉基礎設施和公共服務均等化、產業升級改造、人才引進、鄉村振興等方面的投入不足。此外，庫區城鄉融合與共同富裕發展中涉及的一些關鍵適應技術亟待攻克，如庫區山地農業高產優質高效技術、庫區生態系統服務功能提升技術、老果園（如橙橘類）的提質增效技術、農業面源污染防治與清潔小流域綜合治理技術等。

2.6 城鄉融合發展與共同富裕的長效機制尚未完全建立

受考核導向、目標績效等因素影響，目前庫區各級政府缺乏針對城鄉融合與共同富裕的考核目標和有效激勵機制。

2.7 城鄉融合發展與共同富裕的典型地域模式及經驗尚需總結提煉

除浙江省等個別省份[21-22]明確開展共同富裕示范建設外，其它地區相關示范工作少見報道。針對三峽庫區不同區域類型（如城郊型、傳統農耕區、民族村寨區、盆周山地混農林牧區等）、不同尺度（如縣級、鄉鎮、村寨等）的城鄉融合發展與共同富裕的實踐示范案例也很少，關于庫區城鄉融合發展與共同富裕探索的好的案例經驗、模式/路徑還缺乏系統性對比研究和總結。

3 三峽庫區城鄉融合與共同富裕的實現路徑及對策

針對重慶三峽庫區存在的上述問題，結合庫區資源環境稟賦、區位、產業基礎、政策等條件，提出如下路徑措施。

3.1 規劃引領、科學制定總體規劃

結合所處區位、資源稟賦、人口、產業結構等條件，制定《三峽重慶庫區城鄉融合發展與共同富裕的總體規劃》及各區縣相應的分區發展規劃方案，明確城鄉融合發展與共同富裕的目標（包括階段性和總體目標）、發展定位與方向、不同時期的重大（點）任務與空間布局及其保障措施等。

3.2 探索庫區城鄉產業融合發展新模式和新路徑

產業發展不僅是鄉村振興的基礎和關鍵，也是推動城鄉融合發展與共同富裕的根本動力。重慶庫區15個區縣（不含主城區）城鄉融合及共同富裕水平偏低、地域差異大的重要原因是產業基礎薄弱、內生動力不足以及資源環境稟賦各異，各區縣的發展特色未能凸顯[15，18-19]。因此，首先要根據市場需求和所在區縣資源稟賦、發展定位等條件，選擇聯動能力強的產業發展方向和突破口。如渝東北秦巴山區和渝東南武陵山區，要突出以“綠色農業+”（如山地特色生態農業（優質糧油）、生態畜牧業、特色經果林（精品水果、茶葉、蔬菜等）及加工、道地中藥材種植及加工業），和“旅游產業+”（如農事體驗、觀光、休閑度假、康養、研學、戶外運動等）為主導的大生態大健康產業，在保護綠水青山的同時實現區域經濟發展和城鄉產業融合。其次，根據庫區土地適宜性評價結果，合理布局地域特色產業。第三，結合區位條件及鄉村振興規劃實施，開展鄉村新型村鎮建設試點，引導城市產業要素進入新型村鎮（或園區），引進一批成長型龍頭企業和特色或優勢產業進駐村鎮或園區；結合村鎮或園區區位條件、優勢特色資源（自然資源、人文資源等）開發，推動村鎮（美麗鄉村）、園區建設與特色產業發展，打造新型村鎮或園區特色產業基地，將村鎮或園區特色產業與各種旅游、加工、文化創意相結合，培育新型村鎮或園區的新模式、新業態。第四，建立“城市-縣域（園區）-新型村鎮（美麗鄉村）”的要素及產業聯動長效機制。引導城市專業市場和物流基地向郊區、農村延伸布局，發展連接城鄉的冷鏈物流、倉儲、配送投遞、電商平臺和系列綜合型、專業型農貿市場等，帶動農產品入城和工業品下鄉，形成聯通城鄉物流（貨流）、滿足“內循環”為主的商貿型新業態，解決城市優質產品及時進村和村民“賣難買難”“增產不增收”等問題。

3.3 激活資金、技術、土地等要素市場，促進庫區城鄉要素雙向有序流動

由表1可知，社會和生態（空間）融合水平低，說明城鄉要素雙向流動作用尚未發揮，甚至出現城市虹吸效應。在當前城市吸引力遠大于鄉村的背景下，要支持和鼓勵城市優質要素合理有序向鄉村尤其是重要節點鄉鎮（新型村鎮）的流動與適度聚集，形成中心城區（增長極作用和聚集效應）—節點鄉鎮（聯結和輻射作用）—鄉村（全覆蓋）的城鄉要素傳導機制和路徑。為此，首先要建立完善的覆蓋城鄉的金融支持政策，發揮政策銀行和商業銀行對鄉村扶持的導向作用，政府帶頭并引導社會、民間各種資金進入農村產業、農村基礎設施和公共服務等領域，促進城市和社會資金反哺鄉村，盤活“資金”要素。其次，大力實施脫貧成果鞏固拓展和鄉村振興戰略，通過新型村鎮建設、美麗鄉村建設、提升農村現代化治理水平等行動，增強“三農”的競爭力；在政治待遇、經濟收入上對城市（鎮）技術人才、管理人才采取激勵措施，倡導大學生、村官和技術人才大膽到農村去建功立業，盤活人才和“技術”要素。第三，積極推進農村產權制度改革，如農村“三變（資源變股權、資金變股金、農民變股民）”改革，盤活“土地”要素，盡快建立或完善城鄉統一的建設用地市場，探討出臺鼓勵城市資本適度合理進入庫區農村土地市場的辦法，在農民自愿原則基礎上，允許庫區農民把閑置的宅基地，廢棄的集體裸地、荒地（如以前村集體的倉庫、廢棄的學校等）通過土地整治后轉化為集體建設用地進入市場，盤活農村土地市場，在土地增值、財富聚集過程中讓村民享受土地改革的紅利，形成推動城鄉融合聯動與共同富裕的內生驅動機制，縮小城鄉差異。

3.4 完善鄉村基礎設施網絡，打通“最后一公里”

一是探索庫區城鄉醫療衛生體系的銜接機制，確立主城區三甲醫院對口幫扶庫區縣人民醫院或中醫院，由三甲醫院的主管業務副院長或學科帶頭人兼任庫區對口幫扶醫院的業務院長，實現城區優質醫療資源共享，逐步健全城鄉一體化的醫療保障體系。二是對庫區教育資源進行合理配置，尋求國家支持雙一流高校對口幫扶庫區地方高校（含職業院校），出臺引導和鼓勵主城區優質中小學教育資源向庫區流動的政策措施，推進庫區城鄉教育公共服務均等化發展。三是進一步提高庫區鄉村居民收入和養老保險、醫療保險特別是重疾病保險的覆蓋率及保障水平，提升農村居民抵御風險的能力，防治規模性因病返貧現象的出現，逐步推進城鄉社會保障體系并軌發展。四是打通庫區城鄉融合鏈接的“最后一公里”，疏通城區連接鄉村的水、電、氣、路、通訊等基礎設施網絡的堵點、卡點，完善鄉村路網站點、村民活動中心（文化站、圖書室、娛樂健身設施場地等）、鄉村電商聯絡點、鄉村垃圾收集站點等便民設施；推進庫區鄉村基礎設施網絡化、智能化建設，進一步提高鄉村道路班車通達率、自來水普及率、燃氣普及率等。

3.5 深入推進庫區“人—業—地”融合，構建發展新格局

城鄉融合與共同富裕的根本出發點是極大提高居民生活質量（滿意度、獲得感等），推進庫區人—地—業融合，才能使庫區居民安穩致富，構建庫區城鄉融合高質量發展與共同富裕的新格局。一是就地就近城鎮化。在庫區各高鐵、高速公路主干沿線、重點城市（如涪陵、萬州等）連接部開展新型城鎮化發展試點，積極推進生態城市（社區）、智慧城市（社區）、海綿城市（社區）、文明城市（社區）、平安城市（社區）等的建設，因地制宜高質量引領帶動各區縣城鎮周邊農村發展。二是留住鄉愁的新型村寨。依托高鐵、高速公路網絡和區位條件，結合庫區的鄉村振興規劃，通過美麗鄉村建設、農旅一體化建設等，促進農村人口合理化集聚和居住環境的改善，實現城鄉空間功能提升和城鄉各自文化特色的留存。三是建立健全庫區城鄉一二三產業融合發展體系。引進一批切合庫區鄉村資源稟賦及發展定位的龍頭企業、特色企業，依托龍頭企業和產業化鏈條的延伸，推動庫區鄉村勞動力就地就業；各區縣要因地制宜引導和扶持鄉村走“人—地—業”融合發展的路子，如探索農業+美食+旅游、農業+農耕文化參與+旅游、特色民俗文化體驗+旅游、田園綜合體（農業）體驗+旅游、智慧農業（互聯網、電商）+旅游、農業研學教育+旅游等發展道路。

3.6 推進碳轉移支付實施，創新庫區城鄉共同富裕手段

庫區是國家重點生態功能區，各區縣自身財力弱，但生態地位重要，生態系統服務價值高。庫區鄉村欠發達區多分布在邊遠山區（四川盆地東部的盆周山地），生態脆弱但植被覆蓋率較高，是重要水源涵養區和重點生態功能區。在推進共同富裕中要充分考慮生態保護和綠色發展[23]，將鄉村生態環境治理與保護狀況納入當地政府的政績考核體系，把地方的單位GDP碳排放強度、單位GDP能耗強度、水土保持率、綠色GDP、森林覆蓋率、生態產品供給、生態資產存量等指標作為庫區高質量發展和共同富裕的重要考核指標，參考生態補償機制，通過加大對庫區碳轉移支付力度，創新推進庫區內生態資本存量較好的鄉村欠發達區實現綠色發展和共同富裕。

3.7 加大投入，設立三峽庫區共同富裕發展基金

共同富裕需要進一步彌補或完善鄉村發展端的“短板”，特別是鄉村特色產業發展、鄉村公共服務均等化建設、鄉村抗風險（自然災害、重大疾病等）能力建設等。這些建設需要大量資金，而政府財政投入有限，因此，除科學統籌利用好現有的農業產業化項目、農業科技推廣示范項目、農業綜合開發項目、鄉村振興等專項資金外，應探索申請發行鄉村振興專項債券，條件成熟時設立三峽庫區城鄉共同富裕發展基金，除向中央申請、市政府自籌、直接受益的上市企業按一定比例劃撥外，接收社會各界人士的捐助。

3.8 進一步發揮科技支撐作用

對庫區山地特色產業發展、山水林田湖系統治理修復等薄弱環節涉及的關鍵科技問題（卡脖子技術）進行梳理，向社會掛牌招賢，公開發布庫區城鄉融合與共同富裕技術需求清單。如庫區山地混農林牧業持續經營技術、丘陵區的優質經果林（柚子、臍橙等精品水果，茶葉、青菜頭、青蒿、黃蓮等道地中藥材）生態高效栽培及加工保鮮技術、平行嶺谷中谷地傳統糧油產區精耕細作與耕地連作障礙技術、城郊都市農業和多功能農業業態創新技術體系及地域發展模式、庫區面源污染治理與生態系統適應性管理技術、庫區山地災害預警預報技術、川東傳統村落（民居）保護與可持續利用技術等亟待攻關解決。

3.9 示范先行，建立和完善長效激勵機制

積極爭取國家支持，在重慶西部片區作為國家11個城鄉融合發展試驗區基礎上擴面（覆蓋三峽庫區）、擴容（包含共同富裕內容、任務等），爭取開展“三峽庫區城鄉融合發展與共同富裕國家試驗區” 的示范建設；地方政府也要創造條件主動在庫區有一定基礎、區位較好的區縣、園區、鄉鎮、中心村鎮等不同行政級別區域建立庫區城鄉融合發展與共同富裕試驗示范區，不斷總結經驗，發揮三峽庫區先行先試的示范引領作用。要發揮目標考核導向作用，結合庫區特色和發展定位，考核指標要明確體現城鄉融合發展與共同富裕的內在要求，特別要明確不同階段的涉及城鄉融合與共同富裕的指標，并把它納入各級政府績效考核中，制定和實施城鄉融合發展與共同富裕的長效激勵機制。

4 結束語

城鄉融合發展是統籌推進我國城鄉協調發展的重要階段，也是我國實現社會經濟高質量發展和共同富裕的有效舉措。三峽庫區是中國城鄉二元結構的典型“樣本”，其城鄉融合發展和共同富裕在我國尤其是山區具有代表性。通過城鄉融合發展與共同富裕的現狀水平、時空格局、發展模式與機制及規劃等7個方面的分析，表明三峽重慶庫區城鄉融合與共同富裕還處于較低水平，而且區縣之間的地域差異明顯，但總體發展勢頭呈上升趨勢。但投入和科技支撐不足，缺乏長效機制和規劃引領等問題較突出，并據此從九個方面提出了相應的對策措施。

城鄉融合發展與共同富裕是我們努力追求的目標，但目前關于城鄉融合與共同富裕的測算指標體系尚未取得共識；不同階段、不同地域、不同行政單元（或流域）城鄉融合發展與共同富裕的目標定位還不夠清晰；不同地域不同階段城鄉要素（如資金、技術、人才等）雙向流動（尤其是城市流向鄉村）的長效機制有待完善；不同地域城鄉融合發展路徑、模式和產業發展突破口需繼續探索。這些都是下一步需要深入研究解決的問題。

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Integrated Development and Common Prosperity of Urban and Rural Areas in Chongqing Three Gorges Reservoir Area：Problems and Countermeasures

SU Weici1，3，CHEN Lin2，PU li4

（1. College of Geography and Tourism，Chongqing Normal University， Chongqing" 401331，China；2. Fengjie Kuimen High School， Chongqing" 404600，China；3. Guizhou Institute of Mountain Resources，Guiyang 550001，China；4. Nanchuan Middle School，Chongqing 408499，China）

Abstract：While achieving common prosperity is an essential prerequisite for the construction of socialism with Chinese characteristics，urban-rural integration represents a crucial stage in the coordinated development between urban and rural areas. We discuss the primary challenges in the integrated urban-rural development and common prosperity in the Three Gorges Reservoir area of Chongqing. On this basis，we proposed pathways and measures to promote high-quality development of urban-rural integration and foster the realization of common prosperity in the Three Gorges Reservoir Area of Chongqing from nine aspects. These aspects include enhancing planning leadership，promoting industrial breakthroughs，facilitating population mobility，activating vital factors，promioting the integration of people，land and industries，employing innovative means to achieve common prosperity，increasing investment，providing scientific and technological support，and establishing demonstration projects and long-term mechanism.

Key words：Chongqing Three Gorges reservoir area；integrated urban-rural development；common prosperity