荊江分洪區沿堤居民搬遷安置研究

摘 要：荊江分洪區是長江中游防洪工程的重要組成部分。由于歷史原因，分洪區干堤上仍居住2萬多人，堤上房屋密集，市政設施薄弱，污水直排問題突出，影響堤防安全和長江水環境，狹窄的空間也制約了沿江鄉村的發展。系統分析了荊江分洪區干堤沿堤居民居住狀況、存在的問題以及搬遷安置的必要性，提出了沿堤居民搬遷方案，以更好地保護美麗長江，建設安全堤防，同時助力鄉村振興。

關鍵詞：長江堤防；沿堤居民；搬遷安置；荊江分洪區

中圖分類號：C916；F323 " " " " " " " " " " " " " " " " " "文獻標志碼：A

0 引 言

萬里長江，險在荊江。荊江分洪區位于湖北省荊州市公安縣境內，東濱荊江，西臨虎渡河，南抵黃山頭，是長江中游防洪工程的重要組成部分，對確保荊江大堤、江漢平原和武漢市的防洪安全，保障地區人民群眾生命財產安全起到重要作用[1]。荊江分洪區東西寬13.55 km，南北長68 km，面積921.34 km2，蓄洪水位42.00 m時設計蓄洪容積54億m3。分洪區建有19個安全區，面積19.58 km2，安全區內居住5萬余戶18.8萬人。為增加蓄滯洪能力在虎渡河西岸設置虎西預備分蓄洪區，由虎西干堤和山崗隔堤共同圍成，面積92.38 km2，蓄洪容積3.8億m3。分洪工程始建于1952年，主體工程包括進洪閘（北閘）、節制閘（南閘）和圍堤，即荊南干堤、南線大堤和虎東干堤。1954年，長江發生特大洪水，分洪區首次運用，經受住了嚴峻考驗，發揮了巨大效益。根據荊江分洪區堤防工程布置情況，沿堤居民搬遷涉及荊南干堤（95.8 km）、南線大堤（22 km）、虎東干堤（90.88 km）和虎西干堤（38.48 km）共247.16 km堤防。依據《中華人民共和國河道管理條例》《湖北省分洪區安全建設與管理條例》等相關法規，結合實際情況，擬定生態搬遷范圍為：干堤迎水面全部搬遷，安全區外的背水面30 m范圍內全部搬遷，安全區內背水面保留。經摸底調查，荊江分洪區四大干堤上現居住5 261戶20 061人，企事業單位41家，房屋101.48萬m2。

1 干堤沿線居民生產生活存在的問題

（1）污水直接排放、固體廢棄物隨意堆放影響長江水環境。沿堤居民房屋建設缺乏規劃，亂搭亂建嚴重，堤上空間狹窄，加之危舊房屋多，無法建設污水管網，居民生活污水基本上采取化糞池簡單處理就近排放，尤其是堤外居民生活污水直接排入長江和虎渡河，污染水環境。此外，大量的固體廢物就近在河邊堆放，影響環境和防洪。

（2）沿堤房屋密集，年久失修，不利于堤防管理，影響堤防安全。大堤沿線房屋密集，占據大堤頂部和兩側重要位置，因歷史原因缺乏規劃和有效管控，不利于防汛搶險車輛通行，不利于堤防管理維護，影響堤防達標建設。大量房屋長期閑置，部分老舊失修已成危房，影響正常巡堤和堤防安全隱患排查，影響大堤安全和居民人身安全。

（3）干堤上空間狹小，發展空間受限，不利于鄉村振興。大堤呈狹長帶狀線形空間，居民生產生活空間受限制，大堤嚴格限制非堤防建設活動，加之堤上空間狹窄，基礎設施和公共服務設施普遍薄弱，居住環境較差，無法開展鄉村休閑活動和發展二、三產業，沿江鄉村主要以農業生產為主，產業單一，村民普遍外出務工，鄉村呈現嚴重的空心化，民生和經濟發展受到較大影響。

（4）部分堤段土地權屬不清，不利于堤防管理，也影響農民合法權益。由于荊江兩岸人民“依堤而住、擇高而居”的棲居傳統，歷史上缺乏有效管控，部分安全臺、禁腳土地已成為群眾宅基地和農田，管理部門與居民對部分土地權屬爭議不斷，堤防管理還存在空白地段。沿堤居民房屋因土地權屬問題一直無法確權辦證，農民的合法權益也受到影響。

2 沿堤居民搬遷安置的必要性

（1）貫徹落實國家和湖北省河道管理有關法規的需要。《中華人民共和國河道管理條例》二十四條和《湖北省河道管理實施辦法》第二十條均禁止任何單位和個人在堤身和禁腳地范圍內建房?！逗笔『拥拦芾韺嵤┺k法》第二十一條規定“《湖北省河道堤防管理暫行條例》（鄂政發〔1992〕128號）頒布后，在堤身和禁腳地范圍內修建的倉庫、廠房、辦公房、住宅等建（構）筑物，凡未經河道專門管理機關批準的，建設單位和個人必須在河道專門管理機關規定的期限內無條件自行拆除；上述條件頒發前修建的建（構）筑物，也應按規劃逐步拆遷。”由于歷史遺留和缺乏管理等原因，荊江分洪區大堤沿線居民房屋密集，分布散亂，亂搭亂建現象嚴重，占據大堤頂部和兩側重要位置，大部分建在堤防管理范圍內，不僅不符合國家和湖北省河道管理要求，而且會對堤防管理、防洪安全、生態環境產生嚴重影響[2]。因此，執行國家和湖北省相關河道管理法規，依法依規開展沿江居民搬遷安置十分必要。

（2）貫徹落實《長江保護法》、推動長江大保護的需要。荊江分洪區沿堤居民搬遷是貫徹落實《長江保護法》、落實習近平總書記“共抓大保護，不搞大開發”理念的重要措施。長江及虎渡河是公安縣賴以生存的母親河，但沿堤居民生活污水直排，加之固體廢物堆集，水環境安全仍然受到嚴重威脅。開展荊江分洪區沿堤居民搬遷安置并進行大堤生態修復，能有效保護長江堤防安全、改善長江生態環境，推動長江生態環境保護，更好地落實《長江保護法》[3]。

（3）實施鄉村振興發展戰略，保障和改善民生的需要。荊江分洪區大堤狹長的帶狀線性空間限制了沿江居民生產生活，由于嚴格禁止非堤防建設活動，沿江鄉村基礎設施普遍薄弱，公共服務設施普遍缺乏，不利于開展鄉村休閑活動，無法有效發展二、三產業，民生和經濟發展受到影響。相較于公安縣其他地區，沿江居民的居住環境、基礎設施和公共服務設施等方面都存在明顯短板。可以通過依托中心鎮等建設集中搬遷安置點，引導沿堤居民有序轉移，促進荊江分洪區更好地融入公安縣總體發展之中，實現產業發展、鄉村建設的良性互動。

（4）全面推行河湖長制，保護農民合法權益的需要。由于荊江兩岸人民“依堤而住、擇高而居”的棲居傳統，堤上建房十分普遍。沿堤居民房屋大多建在堤防管理范圍內，土地權屬存在爭議，無法對這類房屋確權辦證，農民的宅基地使用權得不到保障。只有統籌規劃，才能處理好沿堤居民的搬遷安置、宅基地置換、房屋補償等關鍵問題，徹底解決土地權屬爭議和保障堤防用地問題，為全面推行河湖長制，落實河道堤防劃界確權創造條件。

3 搬遷安置方案研究

3.1 安置方式

在充分了解公安縣縣情的基礎上，分析沿江居民現狀生產、生活情況，以鄉鎮資源環境承載力為基礎，與當地經濟和社會發展規劃、國土空間總體規劃等上位規劃有效銜接，嚴格遵守蓄滯洪區相關政策法規，充分聽取沿江居民和地方政府的意見，尊重居民生產生活、風俗習慣，本著尊重意愿、方便生活、有利生產的原則，參考我國水庫移民搬遷安置成功經驗，提出集中安置、分散安置、貨幣化安置3種搬遷安置方式[4]。

3.2 搬遷意愿

沿江鄉鎮和村社對搬遷涉及的11個鄉鎮4 751戶沿堤居民采取調查問卷方式調查搬遷意愿。意愿調查戶數為4 751戶，占沿江居民生態搬遷工程總戶數5 261戶的90.3%。匯總分析發現，3 777戶居民選擇愿意搬遷，占調查戶數的79.5%，不愿意搬遷的974戶，占調查戶數的20.5%，絕大部分居民是愿意搬遷；1 820戶選擇集中居民點安置，占調查戶數的38.31%；1 185戶選擇分散安置，占調查戶數的24.94%，1 746戶選擇貨幣化安置，占調查戶數的36.75%。

3.3 安置方案

沿堤居民人口房屋情況摸底調查成果顯示，荊江分洪區沿堤居民有5 261戶，分布在沿堤的11個鄉鎮62個村。根據居民搬遷意愿和訴求，并結合鄉鎮實情，提出沿堤居民搬遷安置方案：①集中安置2 698戶居民，占總搬遷戶數的51.28%。在基本不改變現有的生產和就業的原則下，為方便農業生產和就業務工等，擬在11個鄉鎮規劃20個集中安置點安置2 698戶，每個安置點規模均不低于50戶，按照美麗鄉村的建設標準，統一規劃，統一建設，統一配備基本的公共服務設施。②分散安置770戶，占總搬遷戶數的14.64%，分散安置戶就近在本村選取宅基地建房。③貨幣化安置1 793戶，占總搬遷戶數的34.08%，村民不再分配宅基地，依法自愿有償退出原有宅基地，退出的宅基地給予合理補償，選擇貨幣安置的居民領取安置補償補助費。

3.3.1 集中安置

依據國家相關政策要求和沿江居民生產生活實際，安置點居住方式為“一戶一宅”的低層住宅。居民搬遷戶數較多、建設用地緊張的村，做好集中安置、貨幣化安置與分散安置統籌協調，銜接國土空間規劃，以地定人，集中安置點的規?？刂圃诮ㄔO用地可以落實的范圍內。根據《鎮規劃標準》（GB50188-2007）結合公安縣實際，安置點人均建設用地面積為80 m2，按“一戶一宅”原則在安置點內為居民安排宅基地，按《湖北省土地管理辦法》規定每戶宅基地面積140 m2。20個集中安置點共安置2 698戶10 498人，安置點建設用地84萬m2。

集中安置點主要建設標準。①安置點內布置主路和支路。大型安置點（600人以上）主路紅線寬度10.0 m，支路紅線寬度6.0 m；中小型安置點（600人以下）主路紅線寬度6.0 m，支路紅線寬度4.0 m。②自來水普及率100%，居民人均綜合用水標準為150 L/d，排水系統采用雨污水分流制，污水通過污水管網接入鄉鎮污水處理廠或者規劃建設的小型污水處理站，雨水通過雨水管網收集后排入附近水體。③居民用電供電標準為4 kW/戶，公建用電指標為50 W/m2，道路照明等其它用電按居民用電的5%計。④通信網絡覆蓋率100%，居民點通信廣電網絡采用光纖到戶方式建設，按滿足多家電信業務經營者平等接入、用戶可自由選擇電信業務經營者的要求組網。⑤在每個組團內設置1個垃圾收集點，沿點內主路每25～50 m、巷路每50～80 m設1個垃圾箱。⑥大型安置點根據需要配設小型的醫務室、圖書室、超市、快遞站等公共服務設施。

集中安置點的道路、供水、供電等基礎設施和公共服務設施，由鄉鎮按照經批準的搬遷安置規劃，依據基本建設程序組織開展建設。基礎設施費專用于集中安置點的建設，不計發到戶。居民一戶只能劃定一處宅基地，居民搬遷前有幾處房產的，按一戶分配宅基地，集中安置點宅基地采用居民戶抽簽的方式分配。集中安置點居民房屋建設實行統一規劃、統一設計、統一組織、統一監管、統一時間，分戶自建、聯戶統建或代建。

3.3.2 分散安置

規劃770戶分散就近建房，需要宅基地770戶，按《湖北省土地管理辦法》規定每戶宅基地140 m2，需要宅基地10.78萬m2。分散安置戶簽訂安置協議后，可申請就近在本村選取宅基地建房。宅基地可由居民戶自主選擇，經村組同意，鄉鎮人民政府審批。選擇自主分散建房的居民，其基礎設施費用按照搬遷安置規劃明確的人均費用標準兌現到戶，宅基地的場地平整和水電接入等室外工程由安置戶負責（相關費用已包含在分散安置的補償費中），鄉鎮、村委會應積極配合做好相關工作。分散安置居民的住房由居民自主建造?？捎舌l鎮統一提供房型和房屋施工圖，供居民選擇。居民簽訂安置協議后，根據搬遷進度分期領取補償補助費，相關部門按照職責做好質量和安全監督等工作，確保建房合法合規、安全可靠。

3.3.3 貨幣化安置

貨幣化安置1 793戶6 883人。選擇貨幣化安置的居民戶不再劃宅基地，退出的宅基地給予合理補償，參照水庫移民安置辦法領取安置補償補助費。居民補償補助費通常包括個人房屋和附屬建筑物、個人所有的零星樹木、青苗、農副業設施等個人財產補償費，搬遷安置補助費及其他補助，以及按照搬遷安置規劃明確的人均費用標準兌現到居民戶的基礎設施費（通常包括征地費和基礎設施恢復費）。選擇貨幣化安置需由居民本人提出申請，經相關部門審核同意并簽訂相關協議后，根據安置協議領取補償補助費。

3.3.4 企事業單位搬遷安置處理

按照因地制宜，分類施策的原則處理企事業單位搬遷安置工作。鄉鎮行政事業單位，根據鄉鎮總體規劃搬遷到鄉鎮鎮區；規模較大的企業安置在公安縣工業園區，以利后續發展，小微企業就近在本鄉鎮的集鎮上或本村內安置；停產閑置企事業實施貨幣化安置，發放補償費，不再搬遷建設。規劃2家鄉鎮行政事業單位在本鎮安置，6家企業進縣工業園區安置，6家企業本鄉鎮鎮區安置，8家企業本村安置；貨幣補償16家。企事業單位搬遷安置由鄉鎮政府負責組織，分類實施。補償銷號處理的企事業單位，在其簽訂補償協議、房屋拆除后一次性發放搬遷處理補償費；需搬遷建設的鄉鎮行政事業單位，由鄉鎮政府組織實施，根據鄉鎮總體規劃編制建設方案，報相關部門審批，簽訂補償安置協議，根據建設方案組織建設，根據工程進度拔付補償費；正常生產經營的搬遷企業，由鄉鎮政府組織，企業自主實施，由搬遷企業根據公安縣工業園區的入園條件、標準等申請入園，經批準后編制建設方案，報相關部門審批，簽訂補償安置協議，根據建設方案組織實施，根據工程進度拔付補償費；小微企業就近在本鄉鎮或本村擇址搬遷，簽訂補償安置協議，根據安置進度拔付補償費。

4 結束語

荊江分洪區247 km干堤上居住著5 200多戶2萬多人，房屋年久失修，市政設施薄弱，生存環境差，經濟社會發展受限，堤上居民期盼早日搬離，到更加開闊的地方建設美麗家園，有更好的發展；堤防管理部門期盼早日還地于堤，堤防能夠提檔升級。沿堤居民搬遷安置是完善長江堤防建設，建設美麗家園，實現鄉村振興的重要舉措。

參考文獻：

[1] 馬建華.完善流域防洪工程體系加快推進安瀾長江建設[J].中國水利，2021（15）：1-3.

[2] 胡維忠，王樂，劉佳明.長江流域防洪工程體系能力提升建設思路[J].中國水利，2022（5）：31-34.

[3] 張金峰.水安全戰略下長江流域治理體系建設研究[J].長江技術經濟，2021，5（1）：5-8.

[4] 長江勘測規劃設計研究有限責任公司.荊江分洪區長江大保護沿江居民生態搬遷工程可行性研究報告[R].武漢：長江勘測規劃設計研究有限責任公司，2022.

Relocation and Resettlement of Residents along the Embankment of Jingjiang River Flood Diversion Zone

LI Wenjun，WANG Zhihua

（Changjiang Institute of Survey，Planning，Design and Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China）

Abstract：Jingjiang River flood diversion zone is a crucial part of flood control projects in middle Yangtze River. Due to historical factors，there are still over 20 000 people residing on the embankment of the flood diversion zone. This densely populated area lacks adequate municipal facilities and is plagued direct sewage discharge. These problmes not only affects the safety of the embankment and the water environment of the Yangtze River，constrain the development of villages along the river. This paper systematically examines the residential conditions along the main embankment of Jingjiang River flood diversion zone，identifies the existing problems，justifies the necessity of relocation and resettlement，and finally，presents a resettlement plan for residents along the embankment. The aim is to better protect the beautiful Yangtze River，build a more secure embankment，while helping to revitalise the countryside.

Key words：Yangtze River embankment；residents along the embankment；relocation and resettlement；Jingjiang River flood diversion zone