2024年我國政府債務管理政策選擇的思考

收稿日期：2024-01-15

基金項目：國家社會科學基金一般項目“經濟不確定下地方政府隱性債務風險和金融風險交叉?zhèn)魅拘皞鲗C制研究”（20BJY216）

作者簡介：溫來成，男，甘肅莊浪人，博士，教授，研究方向為財政投融資、城市公共財政;楊天宜（通訊作者），女，河北石家莊人，財達證券股份有限公司投資銀行總部董事，研究方向為投融資。

摘"" 要：2023年我國政府債務管理政策較好地支持了宏觀經濟增長目標的實現(xiàn)。國債和地方政府專項債券預算發(fā)行額增加，2023年底我國增發(fā)了1萬億元的國債，還決定提前下達2024年部分地方政府新增債務限額;10月中央決定實施地方政府債務一攬子化解方案，開始發(fā)行相應的再融資券;2023年下半年地方政府投融資平臺城投債發(fā)行規(guī)模有所減少。從2024年我國經濟社會發(fā)展所面臨的復雜嚴峻的國內外形勢看，政府債務政策在總額管理、結構優(yōu)化、債券發(fā)行、績效管理、風險控制、體制改革等方面，需要進行有效的政策選擇，以實現(xiàn)國家宏觀政策目標。

關" 鍵" 詞：債務管理;風險控制;政策選擇;財政政策

中圖分類號：F830;F812""""" 文獻標識碼：A"""""" 文章編號：2096-2517（2024）02-0003-10

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2024.02.001

2024年是我國實施國民經濟和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃的關鍵一年。中央經濟工作會議對2024年的政府財政政策提出了總體要求，即積極的財政政策要適度加力、提質增效;要用好財政政策空間，提高資金效益和政策效果; 優(yōu)化財政支出結構，強化國家重大戰(zhàn)略任務財力保障;合理擴大地方政府專項債券用作資本金范圍[1]。隨后召開的全國財政工作會議對中央經濟工作會議的精神進行了布置和安排①。從現(xiàn)實情況看，2024年我國經濟社會發(fā)展仍面臨較為復雜的國內外環(huán)境，作為國家財政政策的重要組成部分， 政府債務管理政策需要在防風險、促增長、提績效、建機制等多重目標之間進行選擇[2]。本文就有關問題展開論述。

一、2023年我國政府債務政策的回顧

2023年，面對國內外嚴峻的形勢，政府運用政府債務的各種工具，實施積極財政政策，努力推動經濟增長，實現(xiàn)預期目標。在政府債務政策方面，主要采取了以下措施：

（一）政府債務預算編制充分考慮了經濟恢復增長的需要，地方政府專項債券計劃發(fā)行額達到歷史新高

當前，國內市場預期轉低，有效需求不足，供給側改革任務繁重;在國際上，俄烏沖突持續(xù)，美國等國家通貨膨脹較為嚴重，有關國家中央銀行持續(xù)加息，國際產業(yè)鏈在疫情中受到沖擊，逆全球化趨勢抬頭，美國等西方國家對我國高新技術產業(yè)發(fā)展的圍堵有增無減。考慮到這些情況，我國在編制預算時適當提高了財政赤字率， 新增5100億元赤字，由中央政府發(fā)行國債來彌補，以減輕地方政府債務的壓力。在地方政府債券發(fā)行計劃中，新增地方政府專項債券發(fā)行額3.8萬億元， 達到了當年歷史新高，即從2015年地方政府債券發(fā)行以來，2023年的地方政府專項債券達到了歷史的最高峰。 而地方政府一般債券和上年持平， 為7200億元。中央政府的國債計劃發(fā)行額達到31 600億元。2023年1月至11月，各地組織發(fā)行地方政府債券91 418億元，其中，新增地方政府債券45 465億元（一般債券6831億元，專項債券38 634億元）;再融資債券45 953億元（一般債券26 047億元，專項債券19 906億元）。截至2023年11月末，全國地方政府債券余額404 728.51億元， 其中一般債券余額156 988.69億元，專項債券余額247 739.82億元①。上述政府債務預算安排，為促進2023年宏觀經濟增長目標的實現(xiàn)，實現(xiàn)國家經濟社會發(fā)展奠定了良好的基礎。

（二）在年度經濟社會運行中對政府債務政策進行了調整

從2023年上半年的經濟運行情況來看， 上半年GDP的增長率達到5.5%，基本符合預期，在國際上的主要經濟體中也屬于良好。但是經濟下行壓力較大，增長率呈現(xiàn)出逐月回落的趨勢，且受房地產市場下行的影響， 民間投資處于負增長的局面，在國際市場需求不足的情況下，進出口貿易總額呈現(xiàn)下降的情況;同時，這一時期人民幣匯率下行，A股市場下跌;河北、北京、天津、黑龍江等地發(fā)生了較為嚴重的洪澇災害。 面對復雜的形勢，2023年10月24日， 全國人大常委會批準調整中央預算，在年底增發(fā)1萬億元國債，同時，授權國務院提前下達2024年部分地方債務限額。 增發(fā)的1萬億元國債由地方政府用于水毀工程建設、減災防災，提高應對自然災害能力等方面的項目建設，還本付息由中央財政承擔。這1萬億元的增發(fā)國債， 其中有5000億元用于2023年的項目支出，5000億元用于2024年的項目建設②， 兼顧了2023年和2024年經濟發(fā)展的需要。另外，增發(fā)國債轉移支付給地方政府使用， 也在一定程度上調整了中央地方財政關系， 緩解了地方財政困難， 特別是對減輕地方政府債務的壓力具有重要意義。 另外， 根據全國人大的授權， 國務院可以提前下達2024年的部分新增地方政府債務限額， 地方政府可能在2024年1、2月開始發(fā)行債券， 部分項目開工建設，形成實物工作量，發(fā)揮拉動經濟增長的效應。

（三）中央政治局會議決定實施地方政府一攬子化債方案，地方政府發(fā)行1萬多億元特殊再融資券，緩解債務風險壓力

根據近年來我國地方政府債務發(fā)展的實際情況，特別是貴州、云南等地發(fā)生的地方政府債務輿情事件，2023年7月24日中央政治局會議決定，要求有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。根據中央政治局會議精神，到2023年12月份，財政部批準有關省市自治區(qū)發(fā)行了1萬多億元的地方政府再融資券，主要用于償還到期債務本金以及以往年度的地方政府欠款等。據不完全統(tǒng)計，貴州等債務高風險地區(qū)獲得了較高的發(fā)行額度。這些再融資券的發(fā)行，有效緩解了地方政府債務到期還本付息的巨大壓力。當然這種再融資券的發(fā)行，只是調整了地方政府債務的結構，在總體上并沒有減少地方政府債務的總額，但有效防范了近一兩年地方政府債券違約現(xiàn)象的出現(xiàn)， 有利于維護地方政府信譽，以及提振社會各界的市場預期。

（四）財政部發(fā)布地方政府違規(guī)舉債處罰案例

2023年11月6日，財政部公開8起隱性債務問責典型案例。 從這8起隱性債務的具體類型看，主要包括通過國有企業(yè)墊資建設、違規(guī)舉債融資而形成的隱性債務，化債不實而隱性債務依舊，以及金融機構違規(guī)貸款和墊付所形成的隱性債務。這些案例并非新花樣， 且根據目前國家相關法律制度，上述做法也是不允許的，這也說明了地方政府隱性債務治理的艱巨性和長期性。如《政府投資條例》明確規(guī)定， 政府投資項目必須是先有預算安排資金，然后才能開工，建設企業(yè)不得墊資。而像國有企業(yè)等施工單位墊資建設政府投資項目，就屬于違規(guī)新增隱性債務;國家有關主管部門已明確金融機構不得為地方政府投融資平臺違規(guī)融資，而有些銀行明知發(fā)放上述貸款不符合國家政策要求但仍發(fā)放，說明在地方新增隱性債務方面金融機構也負有不可推卸的責任，因此隱性債務治理需要財政、金融等多部門協(xié)作，強化監(jiān)管問責。另外，從財政部公布的處罰案例來看，有的涉及到地方領導，這也從側面說明了地方政府債務風險治理的復雜性、嚴峻性。

（五）2023年下半年地方政府投融資平臺城投債發(fā)行有所減少

2015年以后，財政部、審計署不再公布地方政府隱性債務的數(shù)據。投融資平臺的債務是我國地方政府隱性債務的主體，城投債是目前地方政府投融資平臺惟一向社會公開數(shù)據的債務。而城投債的發(fā)行受國家政府債務政策、平臺公司到期債務本息的數(shù)量，以及資金市場供求關系等多種因素的影響。WIND數(shù)據顯示，自2023年9月份以來，城投債發(fā)行數(shù)量和規(guī)模均逐月下行， 凈融資額從11月開始已經進入負增長，12月負增長規(guī)模則進一步擴大。2023年11月城投債發(fā)行規(guī)模僅2824億元，只有8月發(fā)行規(guī)模的一半左右。 城投債發(fā)行數(shù)量、 發(fā)行金額每月明顯遞減，9月、10月、11月發(fā)行量分別環(huán)比減少24.28%、18.09%、18.57%。2023年全年城投債發(fā)債總額為50 960億元。同時，被交易所審核“終止”發(fā)行的城投債數(shù)量再創(chuàng)新高，企業(yè)預警通數(shù)據顯示，截至12月18日，2023年共有209個城投債項目被交易所終止。 從10月開始被終止的城投債數(shù)量明顯增加，11月共51只擬發(fā)城投債被終止，創(chuàng)下新高，為2023年被終止城投債數(shù)量最多的月份。12月截至18日已有24只被終止。2023年年初至12月18日，收到終止批文的主體中，以區(qū)縣級平臺居多，約占55.5%，地市級平臺約占27.23%。主體評級則以AA級為主，約占54.97%，其次是AA+級。另外，城投債提前償還猛增，10月份以來合計提前償還金額已達近千億元。據企業(yè)預警通數(shù)據顯示，截至12月19日，10月份以來合計提前償還金額達近千億元， 單月償還金額在12月達到高峰，截至12月19日，當月提前償還金額已達472.29億元①。

從上述2023年政府債務管理政策實施的效果來看，在宏觀上，政府債券的發(fā)行及投資項目的建設對拉動投資消費增長，實現(xiàn)國家GDP增長5.2%的目標發(fā)揮了重要作用。2023年1—11月，國有控股②投資增長6.5%， 遠高于全國固定資產平均2.9%的增長率，基礎設施投資（不含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業(yè)）同比增長5.8%。其中，鐵路運輸業(yè)投資增長21.5%， 水利管理業(yè)投資增長5.2%③。2023年1—11月， 社會消費品零售總額為427 945億元，同比增長7.2%④。同時，政府債務政策在實施中也存在一些問題，政府債務資金投資項目對民間投資拉動作用較小。2023年1—11月， 民間固定資產投資235 267億元，同比下降0.5%⑤。有些地方政府專項債券項目績效較差，還本付息存在問題。從各個月份發(fā)行的進度看，第一季度后地方政府債券在有些月份發(fā)行速度較為緩慢，在一定程度上增加了經濟下行的壓力，直到6月份以后才逐步改觀。

二、2024年我國經濟社會發(fā)展所面臨的國內外形勢及對政府債務管理政策的需求

作為財政政策的重要組成部分，政府債務政策需要服務于國家宏觀經濟管理大局，以實現(xiàn)國家主要宏觀經濟管理目標為己任。 從2024年我國經濟社會發(fā)展所面臨的國內外環(huán)境來看，在我國經濟社會發(fā)展基本面保持較好發(fā)展勢頭的同時，形勢依然較為嚴峻和復雜，這對政府債務管理政策的運用提出了較為嚴峻的挑戰(zhàn)。

（一）國內經濟社會發(fā)展所面臨的形勢及對政府債務管理政策的需求

在2023年GDP增長5.2%的基礎上， 根據我國經濟社會發(fā)展的基本面分析，2024年我國經濟增長應能夠保持4%左右的增長率。世界銀行、國際貨幣基金組織等機構對我國2024年經濟增長做出了高于國際平均增長水平的預測。其中世界銀行預測2024年世界經濟的增長率為2.4%，中國經濟的增長率為4.4%; 國際貨幣基金組織預測2024年世界經濟的增長率為2.9%，中國經濟的增長率為4.2%①。 從目前的情況看，2024年國內經濟增長仍然面臨著較大的壓力，需要政府債務政策的支持。

1.社會有效需求不足，特別是民營經濟投資積極性不高，制約著我國2024年經濟可持續(xù)增長。在民營經濟投資下降過程中， 房地產行業(yè)占較大的比重。2023年1—11月， 民營經濟固定資產投資下降0.5%， 而全國房地產開發(fā)投資同比下降9.4%②。這種狀況進一步增加了政府宏觀調控的難度和復雜性。顯然，在2019—2022年特殊時期主要依靠政府發(fā)債，特別是大量發(fā)行地方政府專項債券，開展以基礎設施為主的政府投資項目建設，以及擴大國有企業(yè)投資，拉動經濟增長的措施，在經濟社會步入常規(guī)運行的時期很難持續(xù)，并且會進一步增加地方政府債務風險，需要盡快將社會投資的主體轉變?yōu)槊駹I企業(yè)等企業(yè)主體。 在房地產行業(yè)投資與發(fā)展中，2024年還需要妥善處理其巨額債務問題，盡量降低房地產泡沫破滅對經濟運行的沖擊，逐步恢復房地產行業(yè)的健康發(fā)展和正常增長。同時，從有些月份社會商品零售總額的增長情況看，也存在一定程度的消費需求不足問題。低收入群體無力增加消費，而中高收入群體存在消費意愿不高，并且銀行儲蓄大幅度增加的情況。面對社會有效需求不足的狀況，2024年政府債務政策還需要承擔拉動社會需求，保持經濟增長處于較合理區(qū)間的任務。

2.2024年國際市場形勢影響我國進出口增長，拖累國內經濟發(fā)展目標，宏觀經濟調節(jié)還需要政府債務政策支持。2023年11月份我國貨物進出口總額同比增長1.2%， 比上月加快0.3個百分點。其中， 出口增長1.7%， 結束了連續(xù)6個月的下降態(tài)勢。2023年11月份，Markit全球制造業(yè)PMI為49.3%，連續(xù)15個月處于收縮區(qū)間③。據目前的形勢判斷，2024年我國的出口貿易和對外投資仍面臨比較大的壓力，難以形成對國內經濟增長的有效支持。主要體現(xiàn)在：世界經濟增長呈下滑趨勢，國際市場需求萎縮，直接影響我國產品出口的規(guī)模和增長速度;俄烏沖突、哈馬斯與以色列沖突等世界熱點問題，在短期內還難以看到結束的跡象，其對國際市場供求關系產生相應的沖擊， 影響我國進出口;歐盟國家由于通貨膨脹等引發(fā)的經濟蕭條、低增長等狀況，影響其對我國產品的需求;美國糾集其盟國圍堵我國高新技術產業(yè)發(fā)展，實行“脫鉤斷鏈”政策，影響到我國對美國等主要西方國家的進出口貿易和投資。因此，在進出口增長緩慢，國際市場需求不振的情況下，需要利用政府債務政策，擴大國內需求，保持經濟的合理增長。

3.市場信心不足，預期較弱，需要利用政府債務政策提振市場信心。2022年以來，我國經濟運行存在一個明顯的現(xiàn)象，就是投資者和消費者的信心不足，預期較弱。這種狀況抑制了投資和消費的增長，產生了較明顯的社會有效需求不足問題，其具體表現(xiàn)為民營企業(yè)家投資意愿不高，城鄉(xiāng)居民特別是中低收入居民消費行為謹慎， 儲蓄傾向增加。在資本市場上表現(xiàn)為股票價格持續(xù)下跌，外匯市場人民幣匯率波動幅度較大。這種市場信心不足、預期較弱的狀況，在2024年經濟發(fā)展中將依然存在。這種狀況成因較為復雜，解決難度較大，需要時間較長。近年來，在社會輿論方面出現(xiàn)的一些言論，使民營企業(yè)家產生恐慌心理， 影響其投資和生產經營。同時，這種社會輿論環(huán)境也影響到了我國吸引外商投資。2023年我國直接吸收外商投資金額呈下降的趨勢，一些外商投資機構撤離中國，或者將生產線轉移到東南亞、印度等國。另外，受城鎮(zhèn)普遍存在的高房價、看病難看病貴、上學各種費用多、養(yǎng)老制度不健全等各種因素的影響，一些城鄉(xiāng)中低收入居民在消費方面持謹慎態(tài)度， 儲蓄傾向增加， 以應對不確定性的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等支出。2023年有關部門采取了一系列措施， 支持民營經濟發(fā)展， 但是市場信心的恢復，以及投資者和消費者對經濟社會發(fā)展預期的扭轉等需要一定的時間，在短期內可能很難獲得明顯的效果。因此，為體現(xiàn)中央“兩個毫不動搖”（毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展）的政策導向，維持經濟增長的合理速度，保障人民生活水平，2024年我國仍然需要通過政府債務政策支持， 以適度擴大政府投資，加大重點建設項目力度，拉動投資增長和消費增長，以實際行動重振投資者和消費者的信心。

4.經濟增長下行影響就業(yè)形勢，關系民生和社會穩(wěn)定，需要運用政府債務政策支持就業(yè)。目前，從各個方面對我國經濟運行的預測看，2024年我國經濟增長速度有所回落， 經濟下行的壓力依然存在。 此形勢必然對我國就業(yè)市場產生不利的影響，特別是對高校畢業(yè)生以及農民工等大規(guī)模就業(yè)群體產生沖擊。主要體現(xiàn)在：在國內投資需求和消費需求萎縮的情況下， 企業(yè)會縮減生產經營規(guī)模，裁減員工。 一些競爭力較弱的中小微企業(yè)破產倒閉，企業(yè)職工失業(yè)。在國際市場需求不旺，訂單減少的情況下，主要依賴對外貿易的企業(yè)和地區(qū)就會出現(xiàn)企業(yè)開工不足的情況，對勞動力需求減少。特別是沿海地區(qū)對外貿易依賴程度高，在進出口貿易增長有限甚至下降的情況下，就會出現(xiàn)企業(yè)裁員、職工失業(yè)的現(xiàn)象。在我國農民工群體龐大，且主要以沿海發(fā)達地區(qū)為主要流向的情況下， 由于外需不足，企業(yè)用工數(shù)量下降或者企業(yè)破產倒閉，會影響農民工群體的就業(yè)，產生大量農民工滯留城市，或者逼迫返鄉(xiāng)的現(xiàn)象。就業(yè)是最大的民生問題，如果失業(yè)率大幅上升，中低收入群體收入下降，影響其日常生活，就會影響到社會的穩(wěn)定。2024年在經濟下行情況下，為了保持經濟一定的增長速度，穩(wěn)定就業(yè)形勢，還需要用政府債務政策支持一定數(shù)量的政府投資項目建設和運營，拉動經濟增長，保持就業(yè)形勢相對的穩(wěn)定，維護社會運行正常秩序。

（二）國際形勢及對政府債務管理政策的需求

從目前來看，2024年仍然是國際形勢動蕩不安的一年，具有百年之大變局的明顯特征。這種國際環(huán)境給我國經濟社會發(fā)展帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，需要我國政府運用包括政府債務政策在內的多種政策工具應對復雜多變的國際形勢，維護我國國家權益，為國內經濟社會發(fā)展創(chuàng)造相對寬松的國際環(huán)境。

1.2024年美國等西方國家圍堵我國高新技術產業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略不會改變，我國需要運用政府債務政策等工具有效應對這一局面，且需要做好長期斗爭的打算。美國糾集盟友對我國高新技術產業(yè)以及其他領域的發(fā)展實施全面的圍堵戰(zhàn)略， 實行強制“脫鉤斷鏈”， 這種措施是維護其世界霸權地位，服務于其國家根本利益的需要。很顯然，這種局面在2024年不會發(fā)生根本性的變化， 甚至還會變本加厲，我國需要運用包括政府債務政策在內的多種政策工具應對這一挑戰(zhàn)。這些圍堵措施的核心，是壓制我國在核心技術領域接近或者超過美國，使我國在國際產業(yè)體系分工中處于末端的地位，受發(fā)達國家的壓制，從而處于一種從屬和附庸的地位，為其知識產權奉獻超額利潤。當然，我國政府和人民不會按照美國等西方國家的路線圖去發(fā)展，而是堅定不移地走中國特色社會主義道路，建設中國式現(xiàn)代化國家。 因而我國需要運用政府債務等政策工具，逐步建立新型體制，在盡可能短的時間內突破一批“卡脖子”技術，打破美國等西方盟國對我國的圍堵戰(zhàn)略，構建自主創(chuàng)新知識體系，建設創(chuàng)新型國家，依靠我國的制度優(yōu)勢和技術創(chuàng)新優(yōu)勢，實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的發(fā)展目標，實現(xiàn)中華民族的偉大復興。

2.2024年俄烏沖突、哈馬斯以色列沖突等國際熱點問題，對國際產業(yè)鏈產生沖擊，影響國際市場供求關系， 我國需要運用政府債務政策等工具，應對國際市場動蕩， 維護國內經濟社會運行秩序。俄烏沖突、哈馬斯以色列沖突，近期尚無結束的跡象，這些國際熱點問題的持續(xù)和蔓延，對國際產業(yè)鏈產生相應的沖擊， 如對國際能源市場、 糧食市場以及其他重要市場的沖擊和影響。 對能源市場而言，我國目前對國際石油、 天然氣等產品依賴程度較高，如哈馬斯以色列沖突升級為區(qū)域沖突，波及中東石油市場，國際市場的動蕩和變化則會通過價格等機制傳導到我國市場，對我國國內市場供求關系以及物價形勢產生不良影響。在糧食市場方面，我國對國際市場大豆等產品依賴程度較高，國際市場價格的變化會對國內市場產生相應的沖擊。此外，由于我國和俄羅斯等國保持正常的貿易往來關系，有時還會受到美國等西方國家對我國相關企業(yè)的制裁， 影響有關產品的生產和供應。因此，我國政府需要運用政府債務政策等工具， 通過支持基礎設施建設、 開發(fā)相關領域技術等方式， 有效應對國際產業(yè)鏈的變化對我國經濟社會運行的沖擊，保持經濟社會穩(wěn)定，實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標。

3.2024年我國將繼續(xù)推行“一帶一路”倡議，構建人類命運共同體， 需要政府債務管理政策支持。目前，在復雜多變、動蕩的國際環(huán)境下，推行“一帶一路”倡議，對我國經濟社會發(fā)展具有十分重要的戰(zhàn)略意義。首先，可以打破美國等西方盟國對我國的圍堵戰(zhàn)略，不斷擴大我國和發(fā)展中國家的經濟貿易往來，通過和一些與我國保持較好經貿關系的發(fā)達國家擴大貿易和投資活動，進一步鞏固和提高我國在國際市場中的地位，充分利用國內外兩個市場、兩種資源，為中國式現(xiàn)代化建設服務。東盟國家取代美國成為我國第一大貿易伙伴，就是最好的例證。其次，逐步改變二戰(zhàn)后美國等西方國家占主導地位的國際政治經濟格局，以實際行動參與新的國際政治經濟秩序和規(guī)則的建設，而不是一味地遵守現(xiàn)行不合理的國際政治經濟秩序。“一帶一路”倡議內容豐富，既包括我國企業(yè)到“一帶一路”沿線國家進行投資，開展貿易活動，也包括“一帶一路”沿線國家和我國開展貿易往來和投資活動。我國可利用政府債務管理政策工具為“一帶一路”建設服務。 包括進一步完善各類開發(fā)區(qū)等基礎設施建設，特別是科技開發(fā)公共服務平臺等新型基礎設施建設， 為外貿企業(yè)生產經營創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，提高產品科技含量，增強我國產品在國際市場的競爭力，開拓國際市場，與“一帶一路”國家積極開展經貿往來，實現(xiàn)合作共贏。

4.2024年在應對世界氣候變化等全球公共物品提供領域，我國仍將受到來自發(fā)達國家和發(fā)展中國家兩個方面的壓力， 需要運用政府債務管理政策，應對提供全球公共物品的挑戰(zhàn)。首先，在我國目前仍為世界第一碳排放大國， 且提出2030年前碳達峰、2060年前碳中和目標的情況下，需要運用政府債務管理政策籌集資金，支持降低碳排放的各類環(huán)保項目建設和運營， 按目標逐步降低碳排放量，服務國家“雙碳”戰(zhàn)略，為國際社會做出表率，降低來自國際組織和外國政府的壓力。其次，利用政府債務資金，支持植樹造林等項目建設，增加我國碳匯儲備，抵消碳排放增量，為我國氣候政策目標服務。再次，運用政府債務管理政策，籌集資金，支持碳交易市場的基礎設施建設， 推動我國碳交易市場健康發(fā)展， 有效運用市場機制控制和降低我國碳排放總量，實現(xiàn)國家氣候政策發(fā)展目標。另外，應逐步積累經驗，為我國政府債券制度創(chuàng)新創(chuàng)造條件。和其他國家在氣候領域的政策工具相比，我國中央政府尚未發(fā)行主權綠色債券或專門氣候債券。我國地方政府有貼標的綠色政府債券以及大量未貼標但實際運用于環(huán)境保護等綠色項目發(fā)展，在應對氣候變化領域，已取得了明顯的成效，但是尚未建立地方政府綠色債券制度。 2024年繼續(xù)在氣候領域探索政府債務管理政策的應用，可為我國下一步進行政府債券制度和政策創(chuàng)新，建立我國主權綠色債券以及地方政府專門的綠色債券制度籌集資金，為應用于和碳排放等氣候相關的項目建設運營創(chuàng)造良好的條件。一方面，履行國際承諾，積極參加氣候項目建設，履行大國的責任和義務，為國際社會參與氣候治理樹立良好的榜樣，減輕來自國際組織和外國政府的壓力。另一方面，通過氣候相關項目建設，減少碳排放，增加碳匯儲備，為我國經濟社會高質量發(fā)展、中國式現(xiàn)代化建設服務，提高我國人民健康生活水平。

三、2024年政府債務管理政策的選擇

如前所述，2024年我國經濟社會發(fā)展面臨較為復雜的國內外環(huán)境，政府債務管理政策仍然需要發(fā)揮重要作用。與以往年度相比，政府債務管理政策在有些方面還需要進一步調整，以適應新形勢的需要，在防范風險的前提下，發(fā)揮更大的政策效應。

（一）政府債務總量政策選擇

綜合國內外的形勢及我國政府債務狀況分析，2024年政府債券發(fā)行量預計至少和2023年持平，或者在政府赤字率提高的境況下有一定幅度的增加， 以滿足積極財政政策適度提力加效的需要。首先，政府債務管理政策需要服務于國家宏觀經濟發(fā)展目標。 預計2024年我國GDP的增長目標為5%左右，財政赤字率在4%左右，在2024年我國經濟運行總體形勢沒有改觀的情況下， 就需要和2023年規(guī)模相近或者略有增長的政府債券發(fā)行量，以支持上述目標的實現(xiàn)。其次，在目前房地產市場還處于調整過程中，房地產投資下降是否見底還很難預料，民營企業(yè)投資積極性不高，市場預期較低的情況下，2024年仍需要政府發(fā)債投資，保持一定經濟增長速度，以緩釋就業(yè)的壓力，保障民生，維護社會的穩(wěn)定。再次，目前一些地方財政困難，償還到期債券本金壓力較大， 再加上2024年繼續(xù)實施一攬子化債方案，要解決一些地方政府債務歷史遺留問題，還需要發(fā)行一定規(guī)模的再融資券滿足上述要求。當然，增加政府債務發(fā)行總量，還是要考慮我國目前政府整體債務風險，以及下一步債務風險管控政策的選擇。

（二）政府債務結構政策選擇

在債務總量政策的基礎上，2024年還需要進一步優(yōu)化各項政府債務結構政策，主要包括以下幾個方面：首先，優(yōu)化國債與地方債的結構。目前，我國地方政府債券余額大于國債余額。這種狀況在世界主要經濟大國中較為少見。從目前我國中央和地方財政關系來看，其消極作用也逐步顯現(xiàn)，即地方政府財力、財權與其事權不匹配，債務風險不斷積累。實際上，地方政府也在采取各種措施向中央政府施加壓力。因此，在政府債務總量一定的情況下，應當適當增加中央政府國債的發(fā)行量，降低地方政府債券發(fā)行量， 調整國債余額和地方債余額的比例。從長遠來講，減輕地方政府還本付息的壓力，以進一步調整中央與地方政府職能與事權，規(guī)范中央與地方的財政關系。其次，在地方政府債券內部適當壓縮專項債券的發(fā)行規(guī)模，增加一般債券的發(fā)行規(guī)模，減少專項債券發(fā)行存在的包裝項目、虛增收益、調節(jié)成本等行為，以及所產生的長期債務風險。再次，在期限結構方面，國債可適當增加一年期以內短期債券的發(fā)行， 既進一步活躍國債二級市場，也能更好地滿足中央銀行開展公開市場業(yè)務的需要。地方債券發(fā)行期限應與項目建設運營周期相匹配， 嚴格控制20年期、30年期等超長期限債券的發(fā)行，防止地方政府將債務風險后移，影響我國財政經濟未來的可持續(xù)發(fā)展。

（三）政府債券發(fā)行政策選擇

從我國目前經濟運行情況來看，2024年政府債務發(fā)行政策需要及時配合國家宏觀經濟調控的需要。在發(fā)行節(jié)奏方面，在各個季度發(fā)行額大致均衡的情況下，需要加快發(fā)行節(jié)奏，使部分項目在春季就能開工建設，形成實物工作量，拉動經濟增長，促進經濟回升，提振市場信心，為2024年經濟增長創(chuàng)造良好的條件，同時，也為2025年等以后年度經濟發(fā)展步入常態(tài)，進一步調整政府債務政策，控制債務風險，走財政可持續(xù)發(fā)展道路奠定基礎。具體節(jié)奏可參照有關年份經驗，爭取在2024年10月份以前完成當年國債、地方政府債券發(fā)行計劃，以最大限度地發(fā)揮政府投資項目對經濟增長的撬動效應，實現(xiàn)全年經濟增長目標。在發(fā)行的市場化方面， 進一步提高政府債券發(fā)行的市場化水平，發(fā)揮債券利率、債券評級、國債收益率曲線、地方政府債券收益率曲線等市場機制功能。在地方債券發(fā)行中，嚴禁地方政府操縱利率行為，使各地區(qū)債券發(fā)行利率能充分體現(xiàn)政府資信水平、資金市場的供求關系，使利率能對地方政府債券發(fā)行行為有一定調節(jié)功能。在政府債券發(fā)行透明度方面，進一步優(yōu)化國債季度發(fā)行計劃、各省市自治區(qū)地方政府債券發(fā)行計劃的安排和發(fā)布，做好財政部地方政府債券信息發(fā)布平臺的信息更新，提高政府債券發(fā)行的透明度，為國內外投資者提供更多的便利，也有利于社會監(jiān)督。

（四）政府債務資金項目管理政策選擇

針對目前我國經濟運行的實際情況，在政府債務資金建設項目的選擇方面，主要有兩點：首先，優(yōu)先選擇對民營經濟和社會資本帶動作用較強的項目。在地方政府專項債券建設項目中，選擇債貸組合項目、專項債券資金作項目資本金、科技園區(qū)基礎設施建設等項目，充分發(fā)揮政府債券投資項目的帶動作用[3]。債貸組合項目在使用政府債券資金的同時，還可使用銀行貸款等資金，帶動社會資本投資，增加社會投資總量，促進經濟增長;專項債券資金作項目資本金可有效撬動企業(yè)投資，項目資本金一般占項目投資的25%左右， 用地方政府專項債券作項目資本金可以有效拉動社會資本的投資，放大政府投資的倍數(shù);政府運用專項債券等資金支持科技園區(qū)基礎設施建設項目建成后，可以擴大對民營企業(yè)招商引資， 吸引更多的民營企業(yè)到科技園區(qū)投資發(fā)展，從而有效地發(fā)揮對民營資本投資的帶動作用。其次，優(yōu)先選擇現(xiàn)階段國家政策重點支持領域的項目。在新基建領域，重點選擇對企業(yè)科技攻關、 技術進步有重要支持作用的科研基礎設施、科研公共服務平臺等項目建設， 有效支持企業(yè)開展自主知識創(chuàng)新，突破“卡脖子”技術，為打破美國等國家對我國高科技產業(yè)發(fā)展的限制做出貢獻，也體現(xiàn)國家高質量發(fā)展的政策導向。

（五）政府債務資金項目績效管理政策選擇

提高債務資金建設項目績效，是防范政府債務資金風險的根本性措施之一。2021年財政部發(fā)布了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，從目前實施的情況看，地方政府債務項目資金績效管理仍處在起步、探索階段，2024年還需要做好以下幾方面的工作：首先，加強地方政府專項債券項目績效目標的管理[3]。在績效目標設置方面，重點要把握績效目標設置的科學性、合理性和可行性，有關的指標盡可能細化、量化。要求項目建設單位高度重視績效目標的設置，在年度績效評價和項目完成后的績效評價中，嚴格以績效目標為依據，進行績效評價。其次，對于投資額較大的重大投資項目，開展單獨的事前績效評價，對不符合地方政府專項債券建設范圍、論證資料不真實、還本付息有重大風險的項目予以排除，以從源頭上對地方政府專項債券項目建設進行風險控制。再次，加強對績效目標運行過程的現(xiàn)場檢查監(jiān)督。目前，大部分項目采用計算機網絡審查以及書面資料進行進度檢查，現(xiàn)場檢查較少。這種方法存在的主要問題是對項目建設過程中的一些風險隱患、建設質量等問題難以及時發(fā)現(xiàn)，進行事后績效評價往往難以挽回已經發(fā)生的損失。而選擇一些重大項目進行現(xiàn)場檢查監(jiān)督，將工程的實際進展與績效目標進行對比，就可以及時發(fā)現(xiàn)問題、及時糾正和解決問題，盡量減少項目實施過程中的各類風險。最后，提高地方政府專項債券項目績效評價結果運用的程度。即根據績效評價結果，對有關建設單位和主管部門進行獎勵和懲罰，并作為該地區(qū)和部門第二年申報專項債券發(fā)行額度的重要依據，充分發(fā)揮績效評價的作用。另外，應逐步建立國債資金建設項目和地方政府一般債券資金建設項目的績效評價管理制度。

（六）政府債務風險控制政策選擇

在各項政府債務風險中，相比較而言，地方政府債務風險大于中央政府國債風險。而在地方政府債務中，隱性債務風險大于債券債務等顯性債務風險。因此，2024年要繼續(xù)加強政府投融資平臺債務隱性債務風險管理。首先，在保障投融資平臺債務還本付息的前提下，繼續(xù)遏制新增隱性債務，降低城投債的發(fā)債總額，有效控制地方政府債務風險的蔓延。其次，進一步加快地方投融資平臺轉型發(fā)展的步伐[4-5]。將大部分投融資平臺公司轉型為面向市場商業(yè)化運營的一般國有企業(yè)，僅保留少數(shù)投融資平臺繼續(xù)為地方政府提供政策性服務。在投融資平臺數(shù)量方面，通過資產重組、兼并方式，大幅度壓縮投融資平臺企業(yè)數(shù)量。再次，繼續(xù)實施地方政府一攬子債務化解方案，大幅度降低地方政府投融資平臺債務違約風險[6]。包括繼續(xù)發(fā)行再融資券， 置換部分投融資平臺公益性項目建設的債務，通過投融資平臺與有關金融機構協(xié)商，利用債務展期、降低利息、借新還舊等方式，解決到期債務償還的問題，防止地方投融資平臺債務大規(guī)模違約的情況發(fā)生，繼續(xù)維持投融資平臺城投債不發(fā)生違約的現(xiàn)狀，盡量減少信托產品、債務計劃、商業(yè)票據等非標債務違約的規(guī)模，維護投融資平臺企業(yè)的市場信譽，改善市場預期，樹立投資者信心，維護國家財政金融正常運行秩序。另外，繼續(xù)推進政府職能的轉變，厘清政府和市場的邊界，改革干部績效考核管理體制和方法，降低地方政府發(fā)展的動力和壓力。

（七）政府債務管理體制改革政策選擇

目前， 我國政府正在謀劃新一輪財稅體制改革，在2024年推進財稅體制改革時，可將政府債務納入財政管理體制的頂層設計。即將現(xiàn)行的分稅制財政管理體制改革為綜合性、全面性的現(xiàn)代財政管理體制。首先，在收入劃分方面，不僅僅是在各級政府之間按稅種劃分稅收收入以及相應的管理權限，同時將政府債務收入、收費收入、國有產權收入，以及其他收入等全面納入財政管理體制，綜合、全面反映政府對公共資源的配置能力，也體現(xiàn)政府債務收入在政府收入中比例，以及相應債務風險。其次，明確劃分各級政府債務管理權限， 責權利相結合，建立債務風險管理的有效約束機制和激勵機制。在現(xiàn)行體制下，地方政府債券是以省級政府為主體發(fā)行的，市縣政府沒有發(fā)債的權利，市縣政府有舉債的需要，由省級政府代發(fā)，并以轉貸的形式轉交市縣政府使用。這種體制實際上就暗含了省級政府為市縣政府債務違約擔保的責任。如果當市縣政府不能對某筆地方政府債券按期還本付息時，省級政府就首先必須墊付這筆債券的本息，然后再向市縣政府追討資金。因此，需要明確市縣政府對所使用政府債券需要承擔的法律責任， 如發(fā)生債務違約，市縣政府及其主要的黨政領導應承擔什么責任、如何處罰。對于資金使用有效，建設項目能夠保證按期還本付息的市縣，可給予獎勵和鼓勵。另外，在本輪財稅體制改革設計時，也可以討論地方政府債券發(fā)行主體下移到中心城市政府的必要性及可行性。再次，進一步調整中央與地方財政分配關系，減輕地方政府發(fā)債的壓力[7]。同時， 根據中國式現(xiàn)代化建設的需要，重新界定中央、省、市、縣和鄉(xiāng)各級政府的職責及支出范圍，適度增加中央及省級政府支出責任， 減輕市縣政府支出壓力，在此基礎上，進一步合理劃分各級政府間的收入配置，并建立相應的轉移支付制度，從根本上減輕基層政府財政支出壓力及滿足舉債融資的需要。

總之，2024年我國政府債務管理政策的選擇，需要有效應對較為復雜的國內外形勢， 在總量管理、結構優(yōu)化、發(fā)行管控、項目管理、績效提升、風險控制和體制改革等方面，守正創(chuàng)新，以促進國家經濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)， 完成恢復經濟增長的任務，順利進入新時期高質量新階段，建設中國式現(xiàn)代化國家。

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⑤數(shù)據來源同③。

①數(shù)據來源：世界銀行、國際貨幣基金組織網站。

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Considerations on China’s Government Debt Management Policy Choices in 2024

Wen Laicheng1， Yang Tianyi2

（1. CUFE-ANRONG Local Government Finance and Investment Research Institute，

Central University of Finance and Economics， Beijing 102206， China;

2. Investment Bank Headquarters， Caida Securities Co.， Ltd.， Beijing 100073， China）

Abstract： In 2023， China’s government debt policy provided effective support for macroeconomic growth target. The budgeted issuance of national bonds and local government special bonds increased， with an additional issuance of 1 trillion yuan in national bonds at the end of the year. And it was decided to advance the new debt limit of some local governments for 2024. In October， the central government of China decided to implement a package solution for local government debt relief， initiating the issuance of corresponding refinancing bonds. The scale of urban investment bonds via local government financing vehicles decreased in the second half of 2023. In view of the complex and challenging domestic and international situation facing China’s economic and social development in 2024， effective policy options are needed in government debt management， including total amount control， structural optimization， bond issuance， performance management， risk control， and institutional reform， to achieve the macroeconomic policy goals of the country.

Key words： debt management; risk control; policy options; fiscal policy

（責任編輯：龍會芳;校對：李丹）