城市社區養老的市場參與路徑與實踐邏輯

摘要：全面放開養老市場，鼓勵養老企業進入社區興辦連鎖養老機構，促進了社區養老服務供給的多元化，有助于提升社區養老服務水平。但市場主體究竟以何種形式入駐社區，興辦何種形式的養老機構，如何開展養老服務等問題尚未解決。市場主體參與社區養老，必須首先理順市場與政府、社區和社會等多元主體的關系。市場具有逐利性特征，而社區養老則表現出福利性和公平性的一面，如何在提升社區養老服務水平的同時兼顧養老機構的可持續發展，是市場參與社區養老必須解決的問題。從理順社區養老各主體關系的角度，構建市場參與社區養老服務的路徑，并結合具體調研案例，討論市場參與社區養老的具體模式和實踐邏輯。

關鍵詞：社區養老；市場參與；福利性；逐利性

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.01.007

我國老年人口規模大，人口老齡化速度快。截至2023年末，我國60歲及以上人口占總人口的比重已經接近20%，養老形勢極為嚴峻。黨的二十大報告強調，“要發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務”。《老齡事業十四五規劃》明確指出，要“培育一批以照護為主業、輻射社區周邊、兼顧上門服務的社區養老服務機構，推動集中管理運營和標準化、品牌化發展”。建立健全養老服務體系，是不斷滿足老年人即期兌現的養老需求與體驗的內在要求。當前，社區養老日益成為老年人實現就近養老的主要選擇。社區養老模式趨于多樣化，專業化水平不斷提升，但社區養老的社會化程度仍然較低。政府財政負擔過重，市場活力不足，成為制約社區養老服務供給效率和供給質量的短板。如何將市場主體引入社區養老，進一步拓寬、優化社區養老的市場參與渠道，是積極應對人口老齡化中長期戰略要求的必要途徑，也是本研究的重點內容。

一、文獻述評

在家庭結構小型化、勞動力流動性增強，傳統家庭養老功能逐步萎縮，機構養老普遍存在資源利用效率低、專業化程度不足、床位緊張、老人孤獨感強等問題的背景下，出現了一種兼顧居家養老與機構照顧的綜合性養老服務模式，即社區養老模式。[1]所謂社區養老，是以社區作為平臺和紐帶，將家庭和機構有機銜接起來，以居家為基礎、社區為依托、上門服務和社區日托為主要形式，引入養老機構提供專業化服務的、不離家的社會化養老模式。[2]作為傳統家庭照顧的有益補充和養老社會化的產物，[3]社區養老能夠增強家庭養老的福利功能，更好地滿足老年人心理需求，提升老年人生理健康水平。[4]實踐中，社區養老呈現出多種樣態。從提供服務的形式來看，社區養老包括互助服務（如時間銀行模式）、政府購買服務和物業、業主、業委會三位一體等模式；從養老服務依托的機構形態來看，主要有居家養老服務中心、日間照料中心、老年人活動中心、“互聯網+平臺”智慧養老等類型。[5]

社區養老實踐樣態的多樣性反映了城市居民社區養老需求的日漸迫切。近年來，我國社區養老機構、養老設施、床位數等大幅增長，老年人社區養老需求日漸迫切，服務需求內容也逐步多樣化、專業化，涉及生活照料、健康護理、文化娛樂、社會交往、精神慰藉、代辦事務等多方面需求。不過，由于經濟基礎、社會階層、居住狀況、生理健康水平、年齡等方面的不同，老年人的社區養老需求存在明顯差異。[6]一般來說，生理健康水平較差的老年人，對于醫療服務和健康照料的需求較為迫切。[7]獨居老人更傾向于文化娛樂活動和上門服務等需求。[8]那些高齡老人，在經濟、照料和精神需求方面普遍面臨整體性困境，[9]表現出對家政服務、陪同就醫、定期常規檢查、保健服務和老年活動參與的迫切需求。收入水平、階層差異與節儉傳統，則是老年人不愿去機構養老而選擇社區養老的更直接原因。[10]總體上，老年人較為側重對基礎型養老服務的需求，[11]圍繞家庭養老功能的補足與日常生活的有序，呈現出“從基本服務功能的需求滿足，向服務功能深化與內容豐富延伸的需求傾向”。

社區養老的需求多樣化，不同的實踐樣態中，養老服務的供給模式也不盡相同。包括：政府為單一主體的養老服務供給模式、社區購買專業養老服務模式、企業嵌入社區提供養老服務模式以及社區開發商聯合居委會、物業等，由社區保安、保潔、綠化、維修等社區服務人員為老年人提供養老服務模式等。[12]社區養老將政府、企業、社會組織、家庭、志愿者等主體涵蓋在內，建構國家、社會、市場、家庭責任相結合的多元支持體系。其中，政府主要扮演宏觀規劃與監督的角色，市場則在資源整合與配置方面具有較大優勢，社會組織是推進養老服務社會化、動員社會資源的重要主體，家庭與志愿者則為老年人養老提供更直接的支持性服務。

社區養老雖然需求迫切，且具有諸多優勢，但當前我國社區養老仍存在諸多“最后一公里難題”。首先，養老服務供給主體單一，資金來源渠道少，政府負擔過重，養老機構自身造血功能不足，陷入行政福利陷阱，生存難以為繼；[13]其次，養老服務對象群體化，對老年人的服務缺少梯度分級，導致養老服務供需不匹配，難以滿足老人個性化需求；[14]再次，養老服務專業人員嚴重缺乏，學歷和專業化程度偏低，服務質量難保證；[15]最后，養老政策扶持體系不健全，養老服務行業結構單一，行業監管缺失。[16]圍繞社區養老存在的突出問題，社區養老的社會化改革勢在必行，目標是要建立一個“服務立體化、覆蓋更廣泛、形式更靈活、滿足多元需求”的社區養老服務體系。這就需要政府扮演好規劃、監督的角色，同時充分發揮居民的主體性、社會的協同和市場的調配作用。通過制度強化社區養老地位、完善社區基礎養老設施、提高社區養老服務人員專業水平，充分關注服務對象的分層分類，以做到社區養老服務供給的精準性與需求滿足的恰切性。同時注意拓寬社會化、市場化養老渠道，推進老齡產業發展。[17]

綜上所述，當前，城市社區養老需求迫切，政府、社會組織和志愿者力量等不斷加入進來，社區養老模式趨于多樣化，但仍存在較多問題。其一，社區養老服務中政府財政負擔過重，社會支持體系不健全。社區養老的福利性有余，但市場性不足，市場在社區養老中的角色和作用尚未得到有效發揮。其二，福利型養老模式忽視了老年人養老需求的層次化與多樣化，導致社區養老總體水平較低，專業化程度不足，養老服務供不應求、供非所求。因此，研究從市場與社區相結合角度入手，探索社區養老的市場參與路徑與實踐模式，并探討市場的“逐利性”與社區養老的“福利性”在社區層面實現優勢互補和均衡發展的邏輯。

二、社區養老：市場何以可為

從社區養老服務的供給主體和供給模式來看，城市社區養老大致經歷了由公辦直管型到公建民營型，再到民辦民營政府資助型（即民營公助型）的轉變歷程。在社區養老服務供給模式轉型的過程中，政府、市場與社區等之間的關系也隨之發生變化。這種轉變既是社區養老服務需求變化造成的結果，也是養老市場化與社會化的必然途徑。

首先，公辦直管型是指由政府投入建設，社區居委會實施運營、管理，或由政府補貼，社區居委會投入建設和實施管理的社區養老服務模式。[18]公辦直管型社區養老模式充分發揮社區居委會的服務職能，由社區居委會工作人員為本社區老年人提供直接的養老服務，服務內容主要為就餐、家政、文化活動等。該種模式的優點在于，能夠將社區治理與社區服務緊密結合起來，充分整合社區資源，發揮社區居委會的行政優勢，具有較強的福利性特征。但服務供給主體較為單一、服務內容少、專業化水平不足、資源利用效率低，對老年人服務需求缺少梯度分級，導致服務供不應求、供非所求。[19]

其次，公建民營型是對公辦直管型養老模式的一種改進。是由政府出資修建場地并配套服務設施，委托企業按照市場機制經營，并接受政府監督的養老模式。[20]公建民營型社區養老模式由專業養老企業提供服務，面向失能失智、半失能失智、健康、高齡等老人，由專業服務人員為其提供生活照料、康復護理、助餐、助醫、家政等服務。該模式具有專業化水平高、服務內容廣、資源利用率高等優點，但也存在政策扶持體系不健全、行業監管缺失、目標偏差、性質不明等缺陷。[16]政府、市場與社區等不同主體間的關系與界限也并不明晰。[21]

再次，民營公助型模式在公建民營模式基礎上進一步拓寬了市場參與渠道。是以企業為主導，按照市場機制運營，由基層政府或社區居委會以購買服務的形式引進社區的新型社區養老模式。[22]實踐形態包括居家養老中心、日間照料中心、醫養結合中心、老年大學等。該模式將政府、市場、社區結合起來，由專業服務人員為老人提供助醫、助餐、康復理療、助行、助浴、代辦、生活照料、文化娛樂等服務。具有服務質量高、覆蓋面廣、服務內容多、效率高、靈活性強等優點，[23]但該模式的養老機構嚴重依賴政府財政補貼、陷入福利陷阱，[13]且具有盲目性和逐利性，政府監管和福利公平性不足等問題。

城市社區養老服務供給模式的轉型，反映了市場在社區養老中扮演著越來越重要的角色。不過，討論市場參與社區養老的前提是明確市場與社區為什么要結合、結合什么，以及如何結合。

其一，從城市養老服務模式轉型的歷程來看，無論是公辦直管型還是公建民營型模式，城市社區養老都存在供需不匹配的問題，且政府、市場與社區等不同主體間的關系和界限也不夠明晰。尤其是政府在社區養老服務供給中承擔了較重的財政負擔，導致社區養老陷入福利陷阱。這主要是由于市場主體參與社區養老的機制不夠健全、市場參與不足造成的。而在民營公助型模式中，政府，包括社區（居委會）“退居二線”，不再扮演社區養老服務的直接供給者，而是日益扮演著規劃者、扶持者和監管者的角色。市場則在社區養老服務供給中扮演著更加直接的服務提供者角色。實際上，作為一種公共服務，市場主體參與社區養老服務的供給，政府扮演資助與監管角色，使得社區養老逐步走向政府購買服務的模式，有助于拓展社區養老服務的市場供給渠道、充分發揮市場主體的社會責任。由此也可以逐步降低政府的財政負擔并提升社區養老服務的供給水平。

其二，市場主體參與社區養老，市場與社區在社區養老服務領域各自具有自身的比較優勢。社區是一個建立在鄰里互構關系和社區歸屬感基礎上的地緣性共同體。從社區自治、社區建設和社區發展的角度講，社區服務，具體而言社區養老具有較強的福利性，并盡可能遵循公平原則。就社區在養老服務中的優勢而言，社區具有較強的行政動員能力，且人力資源、行政關系、醫療衛生、餐飲、物業、物流等資源相對集中，能夠為社區養老提供支持。而市場主體是以營利性的企業為形態，注重效率且逐利性較強。而就社區養老服務而言，市場則具有社區不具備的一些特征，比如專業性、資源利用效率高、靈活性強、資源調配與整合能力強等。二者的結合，實際上是在社區范圍內，充分整合雙方的優勢，互助互補。而前提是，我們要充分認識到社區養老中市場與社區各自的比較優勢與不足，確定二者相結合的內容，并理順相互之間的關系。

其三，社區養老服務中市場與社區相結合，首先面臨的是市場主體（養老企業）如何入駐社區，以及以何種形態、何種模式參與社區養老的問題。其次還面臨在社區養老服務供給的過程中，市場與社區如何分工協作、在優勢互補中實現雙贏。要實現雙贏，就要同時兼顧社區養老服務的福利性、公平性以及市場主體的逐利性和入駐社區的養老機構的可持續發展問題。

三、社區養老：市場何為

（一）市場參與路徑：養老企業入駐形態

從養老服務的需求來看，根據老年人的年齡、收入、階層狀況、自理能力（健康狀況）、受教育水平等不同，老年人的養老服務表現出多層次、多樣化的特征。總體上包括康復理療、生活照料、文化娛樂、心理咨詢、法律援助、精神慰藉、助行代辦等多種服務需求。與此同時，養老機構的不同樣態也具有不同的服務功能和特征。比如，日間照料中心指的是，為社區內生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老年人提供膳食供應、個人照顧、保健康復、休閑娛樂等日間托養服務的設施。服務主要面向失能、半失能老人。居家養老服務中心指的是，依托社區，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的養老服務設施。居家養老服務更趨向于上門服務。醫養結合中心指的是，將醫療機構的專業檢查和診療技術與養老有關的康復理療、養老服務等相結合，邊醫邊養、綜合治療、醫養為主。從而實現醫療與養護之間的有機融合。老年大學也是養老服務的一種形態，指的是為老年人更新知識、健身養心、交友、娛樂、發展個人興趣等提供服務和保障的地方。主要面向具有生活自理能力的老年人，滿足其個性化養老服務需求。以長沙市為例，截至2022年底，長沙市內社區共有民營企業運用的社區養老機構149家，其中，居家養老服務中心共76家，占比為51%，日間照料中心共有73家，占比為49%。

上述不同樣態養老服務機構是養老企業入駐社區最主要的實踐形態。實踐中，大部分市場主體——養老企業是以單一形態養老機構為模式入駐不同社區，形成連鎖鋪點形式。并根據不同社區的人口特征和養老服務需求采取不同的入駐形式。

除此之外，還存在一種較具整合特征的入駐模式。即同一家養老企業，在同一個街道內，通過街道辦事處協調各社區居委會，根據街道內不同小區人口特征和養老服務需求，在街道內不同社區同時興辦不同形態的養老機構和設施。比如，在高齡老人較為集中，失能和半失能老人比較集中的小區，興辦居家養老服務中心；在具備一定自理能力的老人較集中的社區，興辦社區日間照料中心，為老年人提供日托形式的養老服務；對一些單位社區，如機關事業單位等性質社區，老年人受教育程度高、消費能力強、文化娛樂服務需求較大的社區，興辦社區老年大學，為老年人提供健身養心、交友、娛樂、發展個人興趣等服務；在老齡化較為嚴重，對醫療服務需求較大的社區，興建醫養結合中心，為需要醫療和養護服務的老年人提供完善的醫養服務；在一些老年人相對不多且較分散的社區，建立養老服務站，為老年人提供健康體檢、養老服務咨詢等服務。從而形成一種基于街道內不同社區的網絡化、立體化養老服務體系。街道內不同社區內的不同類型養老機構同時向街道內不同社區老人開放服務，從而避免了一般社區養老機構由于社區門禁的存在，只能惠及特定對象的局限。同時也為老年人就近享受多種形式的養老服務提供了便利。

（二）以市場主體為中心：社區養老的主體關系與作用邊界

城市社區養老，以市場參與社區養老為模式，涉及多個主體，包括政府、市場、社區、社會力量等。社區養老領域，市場與社區的結合，必須理順多個主體間的關系，明確不同主體在社區養老中的優勢，合理確定各主體的作用邊界。確保市場主體進入社區不影響社區治理、居委會日常工作與社區居民正常生活秩序。同時，確保市場主體進入社區后，能夠在自己專業范圍內，獨立開展養老服務，并獲得必要的社區支持。與此同時，政府還要明確在市場主體進入社區開展養老服務后，如何對其進行有效的常態化監管與支持。并合理規劃區域范圍內市場主體的準入與評估工作。社會力量同樣是社區養老不可忽視的重要主體力量。尤其是在當前我國社區養老專業服務人才缺失、志愿服務不足、資源整合程度低的情況下，如何有效整合社會力量參與社區養老，是政府、市場主體和社區等需要充分考慮的問題。

首先，就“政府—社區—社區入住機構”而言，政府對入駐社區內由養老企業興辦的機構主要起規劃、審批、監管與評估作用。除此之外，政府還通過購買服務、給予土地、稅收等政策優惠進行扶持。以長沙市養老服務業政府扶持補貼政策為例，政府對民營養老企業進入社區開展養老服務提供包括“土地供應政策、稅費優惠政策、投融資政策、醫養融合政策、機構建設與運營補貼、收養特殊老人補貼、床位建設補貼、政府購買服務補貼、保費財政補貼等支持”。其中，對建立的日間照料中心和居家養老服務中心進行分級分類補助。日間照料中心建設補貼按照一、二類標準，市財政一次性分別補貼10萬元、8萬元；運營補貼按照一、二類標準，市財政每年分別補貼5萬元、4萬元。城區居家養老服務中心運營補貼按照一、二類標準，市財政每年分別補貼3萬元、2萬元。區縣（市）財政投入不低于市級財政補貼標準。政府購買服務方面，對年滿60周歲的失能、半失能、低收入家庭老人以及百歲老人，可申請每月300元的服務補貼；年滿60周歲的失能半失能低保老人、失獨低收入老人，年滿70周歲的低保老人、失能半失能低收入老人，可申請每月400元的服務補貼；年滿60周歲的失能半失能散居“三無”老人，年滿70周歲的散居“三無”老人、失獨低收入老人，獲市級以上勞模稱號的低收入老人，可申請每月500元的服務補貼。上述服務針對機構服務人頭數和人次數進行政府購買服務。

政府與社區關系方面，社區通過聯合入駐社區的養老機構創新服務型社區治理模式，來履行社區職能。根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定，我國城市社區居委會的工作職責之一即“開展便民利民的社區服務，興辦社區的福利事業，指導、管理社區養老、助殘等社區服務機構”。而在多元社區治理框架和服務型政府轉型背景下，社區居委會將社區服務和提升居民福利水平的部分職能轉移到社區養老機構中，借助養老機構提升社區服務水平，同時聯合養老機構打造社區治理典型。以長沙市高新區S小區為例，養老機構與社區合作，社區居委會以打造社區治理亮點工程為項目，向上級政府爭取資金，用于提升社區服務和社區福利水平。并以社區入駐養老機構為平臺，開展社區節假日慰問和上門服務。社區同時為養老機構免費提供建設場地、公共為老設施和志愿者動員，并協助機構協調社區內機構與社區居民的養老服務關系。為入駐社區的養老機構開展養老服務提供便利。

其次，就“市場—政府—社區”的關系而言，市場主體入駐社區興辦養老機構，能夠為社區輸出較為成熟的養老服務模式、并提供專業服務人才，對社區內的居民，尤其是有老年人的家庭，對其家庭成員提供必要的養老知識宣傳和技能培訓。同時，社區內入駐的養老機構，以后方養老企業本體為依托，能夠為社區居民提供必要的康養產品，滿足老年人對養老產品的需求。而社區，以入駐的養老機構為載體，向市場反饋社區養老服務需求的具體內容包括產品需求反饋。能夠為市場主體—養老企業制定有針對性的市場定位和企業發展規劃提供及時的市場信息。而政府則通過政策支持和購買服務等對參與社區養老的市場主體進行補貼、扶持。從而鼓勵有條件的市場主體和養老企業到社區興辦連鎖養老機構，“充分激發市場活力和社會創造力”①。

再次，市場主體的參與，能夠有效激發社會活力，進而整合社會力量參與社區養老。從“市場—社會—社區”的關系來看，市場主體以社區為平臺，從社區居民開始向社會輻射傳播現代養老理念，提升老年人對康養的認識，促進社會大眾對養老社會化和社區養老的理解。同時，動員社會力量參與社區養老志愿服務，并以養老企業和入駐社區的養老機構為載體，為參與社區養老服務的志愿者建立志愿服務檔案，對志愿者進行常態化培訓，健全社區養老志愿者隊伍建設。而在市場動員社會志愿服務力量，并建立志愿者隊伍的過程中，市場主體也給社會大眾留下了深刻印象。經由社會大眾宣傳了自己的企業理念和養老服務，從而提升了養老企業的社會信譽和企業知名度。社會力量則通過參與志愿服務和進行社會捐助等形式參與社區養老，促進社區養老的社會化和養老服務供給主體的多元性。

最后，在社區治理現代化背景下，動員社會力量參與社區養老，還有助于構建社區多元治理格局。黨的十九大報告指出，“要積極推動社會治理體系和治理能力現代化，推動社會治理重心向基層下移”。實現社會治理體系和治理能力現代化的重要條件在于，充分發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。以社區養老服務社會化為契機，通過市場整合、社區動員等，吸引社會力量參與社區養老和志愿服務，提升社區服務和福利水平，能夠有效提升社區治理績效和社區居民滿意度。并在社會力量參與過程中，構建社區—養老機構—社會力量的多元治理互動格局，形成多主體良性互動的治理關系，促進社區建設和社區治理水平。

四、社區養老福利性與市場逐利性的協調與平衡

社區養老以增強家庭養老的福利功能和提升社區居民福利水平為目標，是家庭養老的有益補足，具有福利性特征。而養老企業雖然在社區養老中也承擔部分社會責任，但作為市場主體，在提升社區養老服務質量和福利水平的同時，追求企業自身發展和企業利潤仍然是市場主體的終極目標，也是養老企業保持市場生存與可持續發展的重要保障。

一直以來，公辦養老機構的生存主要靠政府資金注入，比如一些公辦敬老院、社會福利院等。政府資金的輸入以及不計成本的養老服務模式，導致其資源利用效率較低，[24]這也是養老“反院舍化”的原因之一。公建民營模式正是在這種背景下出現的。公建民營養老模式解決了政府資源利用率低，專業化程度不足的問題，但仍未解決機構自身的生存問題，政府的資金扶持依然是機構得以運營的重要保障。鼓勵養老企業進入養老市場，參與社區養老，目的在于拓展社區養老服務的多元供給。并且寄希望于市場主體通過自主經營，充分利用市場規則、市場需求和市場資源調配能力激活養老市場活力。實現養老服務提升與企業盈利的雙贏。但實踐結果表明，市場主體進入養老領域后，絕大多數（81.82%）養老企業處于虧損狀態，少數個別養老企業（18.18%）雖然盈利，但實際上是將政府資助資金納入收入范圍。扣除政府資助部分，純粹由企業自身創造的養老服務和其他收入，難以支撐養老企業的正常運營。養老機構自身造血功能不足，導致養老企業陷入行政福利陷阱，生存難以為繼。[25]

造成市場主體造血功能不足的主要原因在于兩個方面：其一，市場方面，為爭取政策紅利，養老企業大規模進入社區鋪點建立社區養老機構，且通常不計成本，缺乏合理規劃，造成當下經營困難。黨的十九大報告強調，要進一步放開養老市場準入，激發養老市場活力，鼓勵有條件的養老企業進入社區興辦連鎖養老機構。同時，在養老機構建設用地需求、機構建設投入、服務購買等給予政策扶持。在此情況下，養老企業大規模開始進入城市社區鋪點，興辦養老機構。以長沙市為例，僅2017年下半年，長沙市就新增社區民營養老機構102家，占當年度長沙市民政局備案統計養老機構的43.04%，涉及連鎖養老企業11家，單個養老企業在社區鋪點養老機構數量最多的有9家，最少的也有2家。市場主體盲目進入社區，養老企業對社區基本情況缺乏深入調研，對市場需求反饋缺乏真實認識，對機構未來發展缺乏長遠規劃。導致社區養老機構在實際運營過程中存在人員不足、服務內容與老人需求不完全匹配。而服務人員的缺失、多機構之間服務人員的共享，以及志愿者隊伍建設不健全，導致服務供給質量和水平大打折扣，養老服務有效性不足。老年人對社區養老機構服務滿意度評價低于90%的機構占比高達41.61%。服務質量不高、服務滿意度整體偏低、機構發展缺乏規劃，共同造成了社區養老機構運營狀況不佳，自身造血功能不足，生存難以為繼。

其二，養老市場化與社會化的大格局尚未完全形成，養老市場活力不足，社會化養老理念尚處于轉型之中。2019年2月19日，國家發改委頒布《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量 促進形成強大國內市場的行動方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》指出，“要全面放開養老服務市場，鼓勵養老企業參與養老服務生產與供給。計劃到2022年全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系，居家社區養老緊急救援系統普遍建立，基本建成‘一刻鐘’居家養老服務圈”。全面放開養老市場，為養老企業等市場主體的準入奠定了基礎，但社會化養老理念和整體性社區養老服務體系尚未建構起來。導致社會大眾對社區養老的認識和理解停留在“政府購買服務，享受免費養老服務”的層次上，對自身個性化養老需求和多層次養老服務供給認識不深。養老市場活力不足，市場需求未得到完全釋放，尤其是在個性化養老服務和康養產品的消費方面仍有很大潛力有待挖掘。因此，當前養老企業入駐社區后，養老機構的盈利模式尚未開發出來，機構造血能力也明顯較低。對政府扶持和資助依賴性較強，陷入政府扶持的“福利陷阱”，長遠發展陷入困境。

養老企業進入社區后整體造血能力不足，持續經營面臨困境，但在一些地區，少數市場主體通過多年實踐，在機構造血和可持續發展方面，仍然探索出了一些有益的嘗試。為養老服務的提升與機構可持續發展的雙贏提供了樣本模式。

社區養老涉及養老服務內容多，相關資源整合、供給和扶持主體也多元化。從養老服務內容來看，涉及助餐、助醫、助浴、心理輔導、精神慰藉、康復理療、文化娛樂活動、代辦、助行等服務。不過，上述服務并不是完全由社區內養老服務機構單獨提供的，一般來說，除了文化娛樂活動、助行、心理輔導、精神慰藉、康復理療等服務由養老機構直接提供外，其他如助醫、助餐、代辦等服務，多數情況下是由養老中心與社區內部或周邊相關資源機構進行簽約合作，比如物流中心、物業中心、家政服務中心、社區衛生所、社區周邊餐館等，由這些合作機構或單位來提供相應服務。這種與老年人養老服務直接相關的服務項目或內容由養老服務中心直接提供，與老年人養老服務間接相關的需求項目，由合作單位提供的模式，形成了以社區嵌入型養老服務中心為中心，以政府、醫院、餐館、物業、社會工作、家政、志愿者服務機構、公益慈善機構等為外圍支持機構的復合型社區養老服務模式。假設一個養老機構能夠為社區內老人提供所有上述養老服務，從目前社區養老實踐來看，老年人服務需求主要集中在助餐、助醫、康復理療、文化娛樂活動、代辦等。上述服務也是社區養老服務中機構通過政府購買服務和銷售相關養老產品而營利的主要項目。比如通過養老機構購買康復理療儀器、由機構服務人員有償代辦事項、參加養老機構舉辦的特色文化和興趣學習班等。助餐和助醫服務，由于涉及相關資質、許可，一般的社區養老機構難以獨立開展相應服務。不過，實地調研發現，在浙江溫州和湖南郴州地區，出現一種由大型連鎖養老企業興辦的社區養老中心，在社區范圍內以入駐的養老機構為中心，圍繞社區養老服務打造起包括社區醫療和餐飲服務在內的復合型養老服務體系。即興辦社區醫院和社區餐廳為社區養老提供輔助。具體實踐模式在于，在政府購買餐飲服務和醫療報銷的政策前提下，承包社區公共食堂，為社區老人提供餐飲服務的同時，與政府和社區協商，獲得對外開放權。即為社區老年人提供餐飲服務的同時，部分餐飲服務面向社會大眾承包外賣服務。與此同時，興辦社區醫院，結合社區養老機構構建醫養結合體系。在獲得醫療經營許可和醫療執業資質的基礎上，獲得政府定點醫療保險報銷資格，在滿足社區老年人基本醫療服務需求的同時，面向社區其他居民和周邊社會大眾開展醫療服務。

以入駐社區的養老機構為核心，以基本養老服務供給為基礎，圍繞社區養老服務構建醫療、餐飲一體化的服務體系，在滿足社區老年人基本養老服務需求的同時，面向社會大眾開放餐飲和醫療服務。通過醫療和餐飲的外部收入，彌補養老服務本身的經營虧損。實際上是在政府支持下，為市場主體打開了面向外部經營和對外營利的口子。確保了社區入駐養老機構在提升社區養老服務水平的同時，也能夠對外營利，做到整體經營有盈余，以維持社區養老機構的可持續發展，也保證養老企業本身的良性運營。

說明：本文系湖南師范大學2022年大學生創新實驗項目“社區嵌入式養老中市場主體與社區的協調機制研究”（編號2022285）的階段性研究成果。

注釋：

①《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》（國發〔2017〕13號）。

參考文獻：

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The Path and Practice Logic of Market Participation in Community Pension

Gu Yuliang， Li Yongqin， Yuan Xinyaoo

（Department of Public Administration， Hunan Normal University， Changsha 410081， China）

Abstract： Fully liberalize the old-age market， encourage pension enterprises to enter the community to set up chain care institutions， promote the diversification of community pension service supply， and help to improve the level of community care services. However， the question of how the market enters the community， what form of old-age care institutions to set up， and how to carry out old-age services has not yet been resolved. Market participants involved in community pension， must first straighten out the relationship between the market and the government， community and society. The market has a profit-seeking feature， while community pensions show a welfare and fairness. How to improve the level of community care services while taking into account the sustainable development of the old-age care institutions is a problem that must be solved in the market participation in community pension. This paper constructs the path of market participation in community pension service from the perspective of rationalizing the relationship between the various pensions in the community， and discusses the specific patterns and practical logic of market participation in community pension in combination with specific practical cases.

Key words： Community pension; market participation; welfare; profit-seeking

責任編輯：許" 丹