面向城市一線務工人員的保障性租賃住房區位選址研究

摘要：大力發展保障性租賃住房是我國“十四五”時期住房建設的重點，關注城市一線務工人員的住房保障需求，尤其是建設供給符合這類人群住房特征需求的租賃住房，成為目前亟待解決的問題。在總結國內外面向這類人群住房供應相關經驗的基礎上，基于對建筑、環衛、綠化養護、快遞等行業的城市一線務工人員的問卷調查，分析總結這類人群的住房區位共性需求，構建了生活性、便利性、經濟性、發展性四維度加權總和的區位選址模型，利用上海市的相關數據進行實證分析，提出要緊密結合就業機會區域、優先考慮在社會經濟密度比較集中、交通條件比較好的地段鑲嵌式散點狀形成此類保障住房空間供應，并合理控制每處供應規模；在房源分配管理上要因時因地動態調整提高區位房源供給的適配性，此外還應整合多方管理服務的配套支持，提高保障供應效果，實現住房保障發展的初衷和城市化發展的戰略目標，為政府住房保障部門在面向城市一線務工人員的保障性租賃住房項目中的選址評估與審批提供參考。

關鍵詞：城市一線務工人員；保障性租賃住房；區位選址

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.01.010

一、引言

近年來隨著住房保障工作的扎實推進，各地城中村、老舊小區改造項目不斷進行，城市內適合進城一線務工人員的租賃房源非常短缺。大力發展保障性租賃住房是我國“十四五”時期住房建設的重點，要加快建立“多主體供給、多渠道保障”的總體格局。與以往保障性住房建設模式不同的是，保障性租賃住房更加重視通過支持政策激發市場活力，供應主體已由政府建設為主轉變為政府、企業等其他社會力量共同參與，也正是多主體共同參與籌建保障性租賃住房，使得建設供給區位有了更多選擇。深入踐行“人民城市”重要理念，積極回應全體人民對美好生活的向往，關注城市一線務工人員住房保障需求，尤其是建設供給符合這類人群住房特征需求的租賃住房成為目前亟待解決的問題。

面向城市一線務工人員的保障性租賃住房的保障對象主要是指進城務工的建筑、環衛、綠化養護、快遞等行業的一線工人。本文分析了這類人群的住房需求特征，基于其住房區位需求特點構建選址模型；以上海市為例，利用住房租金、POI數據、軌道交通站點數據、近5年重點地區數據等進行實證分析，為政府住房保障部門在面向城市一線務工人員的保障性租賃住房項目中的選址評估與審批提供參考。

二、針對一線務工人員的保障住房供給國內外經驗研究

國外保障性住房建設起步比我國早，也形成了相對完善的住房保障制度和政策體系。但是從一定程度上說，要對應到本文研究的面向城市一線務工人員的這類特定人群的保障住房供應并不多，大多是將這類人群與低收入人群的住房保障放在一起講。

從國外相關實踐來看，如新加坡、迪拜、德國、美國等有針對建筑工人的住房保障要求。一方面會通過系列法律來促使建筑工人的居住環境改善得到保障，對違反法律規定的提供方和雇主會有嚴格的監察和違規處罰；另一方面會鼓勵多元化主體參與建設，在住房供應品種上也會有多種不同層次不同類型的可選擇性。此外，英國有針對關鍵勞動力住房保障體系。英國的關鍵勞動力一般是指在社會公共服務、緊急保障基礎部門以及衛生、教育和社區安全領域工作的中低收入勞動者，如護士、消防員、警察、教師、社區服務人員、城市規劃人員等。[1]可以看出，英國的關鍵勞動力的人群對象與一線務工人員的人群對象還是有所不同的。英國最開始是通過各級政府直接建造社會住房，以低于市場價格水平的租金出租分配；1980年后英國推行“購買權政策”，即通過購房補貼和降低購買成本將社會住房由租轉賣。此外，英國政府引導社會力量共同協作運營社會住房市場，使得社會住房供給由政府轉變為社會力量多方參與。

近些年國內其他城市和地區針對一線務工人員的住房保障有不少模式探索。例如，2017年底杭州在全國率先提出為物業、餐飲、保潔、保安等服務性行業的外來務工人員建設專門的租賃住房，制定出臺《關于加快籌集建設臨時租賃住房的工作意見》等若干文件。但是杭州的臨時租賃住房，只能短暫為外來務工人員在城中村改造過程中階段性租房困難提供租賃房源，無法從根本上解決他們的居住問題。2018年6月，北京市發布《關于發展租賃型職工集體宿舍的意見（試行）》，切實增加租賃型職工集體宿舍供應，可以由建設、改建主體負責運營，也可以委托專業住房租賃企業運營管理。運營主體將租賃型職工集體宿舍對接躉租給用工單位，不得直接面向個人或家庭出租。2020年5月，為了應對疫情期間工期安全推進，雄安新區管委會制定《雄安新區建設者之家建設管理暫行規定》，并出臺若干配套支持政策。主要方式是采用3—10年的中短期、低成本的供地模式，開放共享、保本微利的市場化運作機制推進。2023年6月，深圳實施的《公共租賃住房管理辦法》明確公共租賃住房面向符合條件的住房困難戶籍居民和為社會提供基本公共服務的一線職工出租，主管部門可以安排一定數量的公共租賃住房面向公交、環衛等為社會提供基本公共服務的單位定向配租，由單位安排給符合條件的一線職工入住。

從國內外的這些實踐可以看到：一是政府逐步認識到對這類一線務工人員的住房保障問題的重要性，對這類人群的住房保障越來越制度化；二是在供應方式上更注重市場化運作。但是這類人群的住房需求與其他人群還是存在較大的差異，這也在很大程度上影響了為其提供保障住房的空間區位選擇。

三、保障對象的住房區位需求特點

本研究針對這些行業工人發放了調查問卷，對這類人群的現狀居住情況和改善需求進行了分析，主要呈現以下特點：

（一）希望低租金且鄰近就業地

這類人群對住房區位的需求主要體現在通勤時間上，此外就是他們愿意犧牲部分居住品質獲取低租金。對這些人群的問卷調查結果顯示（見表1），他們可承受的月租金普遍在500—800元，能接受的最長通勤時間在30分鐘以內；其中建筑工人能承受的月租金是300元以內，通勤時間在20分鐘以內。

（二）對便民商業服務和醫衛設施需求高

受其年齡、教育背景、生活習慣等因素影響，他們對居住配套設施也有多元化的需求。住房區位周邊配套設施中，他們對超市、菜場、餐飲等這類便民商業服務設施，以及衛生站、診所、藥店等醫衛設施需求最為強烈，其次是圖書室、法律服務咨詢站等（圖1）。

（三）關注居住的安全及周邊環境

這類人群最為關心的三個住房因素是租金、安全和環境，此外他們希望能更好地融入城市。從政府和城市管理者的角度來說，一方面希望通過改善住房穩定工人隊伍、培養職業化用工環境；另一方面通過解決住房問題保障他們的基本權益，幫助他們融入城市。因此在住房供給區位上，盡可能靠近就業地，也盡可能實現社區融合。

四、區位選址模型構建及實證分析

（一）模型構建

1．衡量維度

圍繞保障性住房選址的研究，有從感知價值理論提出保障性租賃住房應結合城市更新、公共交通、產業分布進行區位選址；[2]有從社會公平視角、收入水平狀況等出發考慮，認為保障性住房位于城市邊緣地區不利于保障對象的就業和生活，應當考慮方便就業和生活的合理位置，盡量避免因位置偏遠帶來的交通及生活成本的增加；[3]有從促進社會融合的角度認為通過社區環境空間改造盡量降低隔離對社會的負面效應；[4]也有不少通過影響因素評價指標進行定量測度與分析以提出針對性的發展建議。[5-6]

本文基于對保障對象住房區位需求特點的分析，認為需要綜合考慮區位周邊的生活服務設施配套（生活性）、交通通勤（便利性）、可承受的租金水平（經濟性）以及就業機會（發展性）四個維度。

（1）生活性主要考慮便民商業設施和醫療衛生設施，通過百度POI數據設施分布數量表征。從生活性維度評估，目的在于提高一線工作人員居住環境的生活便利程度和居住體驗。

（2）便利性主要是指通勤便利性。便捷的交通設施及良好的交通條件能降低居住通勤成本。因此基于市域軌道交通站點數據，通過與軌交站點的步行時間距離來表征。

（3）經濟性通過街道鎮內住宅整租平方米平均租金來表征。

（4）發展性決定了一線務工人員就業機會多少，根據市域內國土空間近期規劃近五年的重點地區來表征。

2.指標權重

從問卷調查的結果顯示，保障對象首先關注的是便利性和經濟性，其次是周邊服務設施和鄰近就業地。因此在權重分配上，便利性和經濟性各占0.3，醫療衛生設施和生活性中娛樂休閑各占0.15，發展性占0.1。將上述數據歸一化處理后，在ArcGIS軟件中按單元格100×100大小柵格化，再通過加權總和可得到市域范圍內的選址適宜性評估結果。

（二）實證分析

1.分項結果

基于對上述各維度表征數據的實證分析，生活性、便利性、經濟性和發展性四個維度分項分析結果如圖2所示。

生活便利性高的地區雖然在中心城區較密集，但整體上在全市范圍內呈散點分布。軌道交通站點步行時間距離的空間覆蓋率總體上不太高，尤其是郊區軌交站點密度低。街道（鎮）的每平方米平均租金在中心城區普遍較高，郊區比較高的地區主要是在青浦、松江個別街（鎮）。重點地區主要是中央活動區、五大新城、南北轉型地區以及虹橋、張江、浦東機場等。

2.加權結果

從四維度加權總和的結果（圖3）來看，各區均有一些適宜度高的地區（見表2），大部分位于距離軌交站點30分鐘范圍內。從市域分布格局來看，適宜度高的地區在市域范圍內呈現出“大分散、小集中”的特點；外環線內適宜度高的地區主要位于租金水平較低的區域；外環線外適宜度高的地區主要位于重點地區范圍內。但也有一些地區例外，如川沙新鎮、高橋鎮、惠南鎮、月浦鎮、羅店鎮、安亭鎮、吳涇鎮、江川路街道、奉城鎮、朱涇鎮、楓涇鎮等。此外，五大新城除了南匯新城外，其余新城的適宜度最高的地區都位于新城核心區范圍內，但南匯新城適宜度較高的地區位于泥城鎮和萬祥鎮的鎮區內。

五、結論及發展建議

從上述模型及分析結果來看，中心城區適宜度高的地區主要是租金水平較低的區域，郊區適宜度高的地區主要是城市建設熱點區域，且大部分位于距離軌交站點30分鐘通勤圈范圍內。按照上述模型能夠形成基于保障對象居住區位需求的共性特征在市域范圍內選址的適宜性評價空間結果，這個結果能在一定程度上為政府住房保障部門在面向城市一線務工人員的保障性租賃住房建設項目的選址和審批提供參考。由于城市一線務工人員存在空間臨時性、環境階段性與流動靈活性的特點，為更好地形成對城市一線務工人員的保障性租賃住房區位供應格局，實現住房保障發展的初衷，提出以下發展建議：

（一）散點分布且合理控制單個項目規模，促進社會融合

以政府主導提供的保障性租賃住房要避免較大規模集中建設而帶來社會隔離、低端產業化集聚、社區治理困難等不良社會問題。建議盡量散點分布在全市各區域，且需合理把握每處供應規模，優先考慮在社會經濟密度比較集中、交通條件比較好的地段鑲嵌式配置供應這類保障性住房。此外，為增強一線務工人員的社會歸屬感，建議通過交往性的公共空間塑造、加強公共空間設計等規劃途徑形成與所在社區的互動，促進群體間的社會融合。

（二）緊密結合就業機會區域，形成保障性租賃住房供應

城市一線務工人員在居住選擇上會重點考慮與工作地點的關系。研究中發現個別地區由于房源區位不能滿足其務工人員工作地的需求，目前房源只能空置，造成房源浪費。因此，建議在對這類保障性租賃住房供應的具體項目選址中，要緊密結合就業機會區域，形成保障住房的空間供應。尤其是老舊城區、棚戶區等這些城市更新地區，建議在更新改造過程中要保留或配建一定規模面向一線務工人員的保障性租賃住房，維護他們對就業就近居住的需求。建議項目供應前，要對30分鐘通勤圈范圍內城市一線務工人員就業規模進行分析，項目選址要緊密結合就業機會區域供應，以免造成資源浪費導致不能充分發揮這類保障性租賃住房的保障功能。

（三）因時因地動態調整區位房源供應，提高適配性

盡管城市一線務工人員在居住需求上有上述分析的共性特點，但具體行業務工人員的需求也相差較大。這些城市一線務工人員中，建筑工人的居住靈活性最大，他們往往跟隨工程項目而定；環衛、綠化養護和快遞等行業，工作地往往集中在社會經濟活躍度較高的城區。因此，區域選址與行業工人需求之間也存在因時因地的適宜性匹配。建議在供應方式上由企業整租、員工入住，這樣一是能保障一定的房源出租率，二是能更好地實現對租住人員的管理。對于城市開發建設活躍地區，可優先向建筑工人供應，后續再逐步向環衛、綠化、快遞、醫護等行業人群開放供應。

（四）尋求多方管理服務的配套支持，提高保障供應效果

研究結果顯示的大部分適宜度高的地區都位于軌交站點30分鐘通勤圈范圍內，意味著在這些區域選址可以較好地兼顧軌道交通的通勤，但這并不是說這部分區域的通勤時間能滿足實際需求。保障性住房供應區位是多維度考量下的綜合結果，為達到保障供應效果，還需要多方管理服務的配套支持。如可通過提供與軌道交通站點、就業集中地之間的接駁通勤車以進一步優化供應區位的交通便利性。

參考文獻：

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Research on the Site Selection of Subsidized Rental Housing

for Front-Line Urban Migrant Workers

Chen Yuanyuan， Li Qianfei

（Shanghai Real-estate Science Research Institute， Shanghai 200031， China）

Abstract： Vigorously developing subsidized rental housing is the key task of housing construction in the period of the 14th Five-Year Plan. It has become an urgent problem to pay attention to the housing security of front-line urban migrant workers， especially to build and provide rental housing for the aforementioned group based on their housing needs. In this paper， we summarize the domestic and foreign experience， roll out questionnaires to urban migrant workers in construction， sanitation， green maintenance， express delivery and other industries， and analyze the common housing location needs of these people. Based on this， we build a four-dimensional weighted summation location model of life， convenience， economy and development， and then use the relevant data of Shanghai to carry out empirical analysis. At last， we put forward four development suggestions. Firstly， we should closely integrate the regional supply of employment opportunities. Secondly， priority needs to be given to the districts with higher economic density and easier access， to form a mosaic scatter spatial distribution， and also to reasonably control the scale of supply in each place. Thirdly， it needs dynamic adjustment to improve the adaptability of location housing supply. Fourth， we should integrate the support of multi-party management services to improve the effectiveness of security supply. So that we can realize the initial idea of subsidized housing development and the strategic objective of urbanization， and provide reference for location evaluation and authorization for government housing safeguarding departments in terms of serving the front-line migrant workers’ subsidized rental housing.

Key words： urban migrant workers;subsidized rental housing;site selection

責任編輯：許" 丹