水域治理投資類項目遇到的風險及防控措施

本文以某PPP投資項目為建設背景，結合該項目的施工特點，就水域治理投資類項目可能遇到的風險以及能夠采取的防控措施進行論述，旨在提升水域治理投資類項目風險管理水平，有效防范、化解、合理承擔或利用面臨的風險，促進項目順利實施，從而獲得投資收益。

一、項目建設背景概述

該PPP項目是具備公益性的生態建設和環境保護行業基礎設施工程項目。通過對河湖水庫進行綜合整治，實現水污染綜合防治體系健全，各類水源高效利用，水生態穩定修復，水景觀、水文化快速提升，水經濟突出顯現；保證防洪、供水、水生態和地下水安全，境內全部消滅劣五類水體和黑臭水體，實現水質達標，還給人民群眾清水綠岸、魚翔淺底的景象；進一步推進市區綠色發展，加快轉型升級。工程承包范圍包括：河道綜合治理、水源涵養及供水、生態廊道及緩沖帶建設、“鄉村振興”水環境綜合整治工程等。項目以政府和社會資本合作（PPP）模式運作，整個項目的合作期25年，含3年建設期和22年運營期。社會資本回報機制是可行性缺口補助結合部分使用者付費。

二、項目風險分配框架

PPP項目實施前應按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

現將該項目風險分配框架給大家拿來借鑒，如下所述。政府方與社會資本方共同承擔的風險有：合同文件沖突有關的法律風險；考古文物保護有關的建設風險；水量超進有關的運營風險；不可抗力；通貨膨脹。政府方與社會資本方各自承擔的風險有：各自原因導致的審批延誤、群眾配合、施工過程工程變更、工期超期、防洪設計標準考慮不足、進水水質超標、未籌足項目資本金、破產風險。政府方單獨承擔的風險有：政府信用、政策調整及需求變化、政府干預引起的政治環境風險；法律變更、稅收政策變化、行業法規變化、征收引起的法律環境風險；設計質量、技術標準、政府方提出的設計變更有關的設計風險；縣區配合、土地交付、征拆費用補償超支、紅線外水電等配套安排有關的建設風險；政府違約或提前終止、上游水質不達標、防洪設計標準考慮不足、進水水質超標、政府組織協調能力不足有關的運營風險；政府付費不及時有關的財務風險。社會資本方單獨承擔的風險有：第三方延誤或違約引起的法律風險；設計優化、社會資本方提出的規劃、設計變更有關的設計風險；施工工藝或技術缺陷、勞資設備獲取、項目分散導致成本增加、建設成本超支、工程質量、完工驗收、工地安全、環境保護有關的建設風險；工程設備技術缺陷、運營維護成本超支、服務質量不達標、恢復性大修、運營商違約或提前終止、由于對河道運營引起的防洪風險、設施設備故障、安全運營管理和環境保護、出水水質不達標、凈水水損率過高、收益不足、環境污染、安全管理有關的運營風險；未達到移交標準或殘值風險、移交費用超支有關的移交風險；未完成剩余融資、融資成本過高、利率變動、償債風險、流動性風險有關的財務風險。

項目風險分配框架是項目合作實施的基礎，是確立項目投資不可忽視的重要一環。對于項目風險分配框架的制定，社會投資方應引起高度重視，在項目實施前收集識別可能的風險信息并結合項目實際情況及自身風險承受能力，與政府方就此進行談判。

三、投資前期的風險及防控措施

1.項目合法合規風險。項目未依法履行立項審批程序或不符合國家或地方總體發展規劃、產業發展規劃、地方規劃、環境保護規劃、環境功能區劃等條件；政府投資項目未完成立項用地規劃許可程序；建設單位未取得建設工程規劃許可證；未取得施工許可證即開始施工等。

防范措施：建議審查立項審批手續，調查項目是否屬于國家限制或不鼓勵的項目；審查是否按規定取得有關行政許可、批復或核準文件，包括項目建議書、工可、選址意見書、環境影響評價、建設用地規劃許可證、國有土地使用權證、建設工程規劃許可證等；審查有關文件的出具機關、行政層級、權限范圍、辦理時間、先后順序以及批文證照等內容的完整性、一致性；PPP投資項目注意審查物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案、是否納入財政部PPP項目管理庫；同時，力爭項目公司在完成項目合法合規手續前享有不實質投資建設的權利；最后，注意政策法規的變化，確保項目在實施過程中規范操作。

2.項目資金支付風險。建設項目資金或資金來源未落實；政府財政承受能力不足以支付。

防范措施：建議評估項目所在地市場環境、司法環境、行政管理水平、交易習慣等；關注其政府履約能力及政府支出的合規性，結合政府財政收支的歷史數據、履約信譽、財政收入構成結構、財政支出中轉移支付比例等對項目實施周期內政府的財政預算支付能力進行判斷，選擇財政狀況好、負債水平低、履約信用髙的政府主體進行合作，確定項目投資回收的可能性和安全性；考慮投資地域的均衡性，避免對同一地方的投資集中；PPP項目，在投資建設合同、出資協議、公司章程中明確各方出資形式、金額和出資時間表，對出資人不能及時足額出資約定違約責任。

3.PPP項目公司治理風險。政府方出資代表的一票否決權過于寬泛；股權結構設置不合理，社會投資人和政府方出資代表持股比例相近產生治理僵局；參股項目，項目公司管理機制不利于保護小股東合法權益；公司股東會、董事會、經營層權限分配不合理，經營決策效率低。

防范措施：限定政府出資代表一票否決權的范圍，應僅僅限于安全、質量等關系社會公共利益方面；合理策劃項目公司股權結構，持股比例相近的，細化項目公司股東會、董事會表決事項和表決程序，在公司章程中，預先對公司出現管理僵局時的解決機制進行約定；參股項目，盡量在股東會、董事會、監事會、經營層中設置代表，至少要保證同股同權，對與自身合法權益密切相關的重大事項，爭取保留否決權；給予項目公司經營層、董事會合理的授權，與工程建設相關事項盡可能放在經營層決策。

四、合同履行階段的風險及防控措施

1.投資額確認風險。政府方要求對項目投資額進行審核、財政評審或審計，在最終投資額認定上具有單方決定權，導致投資額存在審減風險。

防范措施：在項目跟蹤與投標階段，安排專門團隊與政府、設計院、造價站、財審中心、審計機構等單位密切對接，提前發現問題并事先解決；投標決策前，需對項目投資額（估算、概算或預算）進行細致的分析，做詳細的標前測算。在項目策劃或合同談判階段，針對前期已經梳理的問題清單與實施機構進行有針對性的談判：一是合同中盡量不要有“實際投資額以最終政府方審核（或審計、或財政評審）后的投資金額為準”類似表述，即使不能修改，也要爭取增加“審核結果需經雙方確認”的表述，或約定實際投資額以雙方共同委托的第三方審計機構認定為準，以進一步明確社會資本在財審審核方面的權利；二是將概算（或預算）的編制原則和編制依據盡量細化和明確；三是前期未能解決的問題，需作為合同風險清單，在合同交底時一并交給項目實施團隊。

2.承包價格風險。工程總承包的價格形式較多，如閉口總價包干，價格不作任何調整；閉口總價，但部分主材可以調差或變更計價；定額下??；定額下浮但設定最高價；定額轉清單，審計后總價包干；模擬工程量清單；招標時單價，施工圖確定后重計量改固定總價等。

防范措施：承包人有權且可以利用業主原因（如提供資料不及時、不準確、不完整）要求業主履約并提出工期和費用補償的合理請求；如果業主要求發生變化（如提岀新的要求），則為變更，承包人有權要求工期順延和費用補償；承包人的設計、采購、施工，可在滿足雇主要求情況下采用最經濟手段。

3.征拆風險。業主建設用地手續不齊全，紅線內征地費用談不妥，業主無法交出施工用地，影響進度與工期；業主委托施工單位協調辦理，發生矛盾沖突；對紅線范圍內土地、林木、草原、水體處理未取得合法手續，導致違法處罰；因前期調查不細，造成高壓線拆改成本增加，挖斷通信光纜、輸油輸水管道等。

防范措施：對業主交付土地所取得的行政審批文件進行核查；與業主進行紅線范圍及征地進展的書面交接；對于征地拆遷中發生的暴力性沖突事件，進行處置流程、證據收集、公共傳播、政府關系協調的預案設計；提前將施工項目所在地涉鐵、涉電、涉管等風險識別全面，并和相關部門及時聯系。

4.臨時用地風險。臨時用地的城鎮土地使用稅、耕地占用稅、臨時用地被認定違法占地等。

防范措施：臨時用地要依法取得批準文件，簽訂臨時用地合同。選址前，要充分掌握項目所在地政府耕地、林地保護狀況、管理力度等情況，熟悉地方性法律法規條文，對周邊地形、民情實地考察，盡可能避開基本農田保護區、生態公益林等土地“紅線”，按照招標文件或施工圖紙要求選址，最好選土地規劃中的建設用地，減少辦理耕地占用、土地復耕等費用。簽訂用地合同時，注意要求向對方提供確認簽字的土地使用證和流轉合同、四至位置圖。施工中，妥善處置地上附著物，留好辦理記錄，包括但不限于照片、影像資料等。

5.變更索賠風險。防范措施：變更索賠要理清思路，超前謀劃，整體運作，主動出擊。首先，詳細勘察現場，從施工圖會審著手，重點察看圖紙與現場實際不符情況，盡可能將變更意圖在施工圖中體現，減少后期圖紙修改頻率，增加項目經濟效益；其次，關注支撐資料收集，按照變更索賠類型，建立包括圖紙、技術規范、合同條款，實施方案、影像資料、驗收記錄，材料采購合同、領用記錄、發票，分包結算與付款憑證等完整證據體系；再其次，深入研究審計規范和標準，按照審計標準進行資料的溯源和梳理，有效避免審減，控制項目不可預期風險。

6.材料調差風險。防范措施：重視材料價差調整，研究主合同相關條款；收集參考信息價、市場價、采購價，盡可能做到低價采購，高價調差；加強設計、業主溝通，尋求替代材料；加強與工程造價管理部門的溝通，力爭信息價與市場價相匹配；組成利益共同體，共同向業主及其主管部門施壓；尋求政府主管部門介入，采用行政干預，以達到價差調整的目的。

7.工期延長風險。防范措施：加強履約管理，拒絕工期責任承擔，就承發包雙方工作責任界面做認真劃分，以施工方案的方式確定各自的工作內容、工作時間、質量要求等，如因自身原因導致遲延應加快進度，如因業主原因導致遲延應及時向業主提出工期和費用索賠，必要時，可抓住機會解除合同，避免損失擴大。

8.不可抗力因素引起的風險。防范措施：對不可預見的暴雨、洪水等自然災害在保險簽訂過程中充分考慮，采取必要的風險轉移。日常工作中做好風險辨識、應急預案、演練，不可抗力因素發生時，積極組織妥善處置。

9.分包商風險。分包單位主體資格不合法，分包合同內容、形式不合法，分包單位轉包或再次轉包的風險。

防范措施：在引進分包隊伍過程中落實考察摸底；分包合同進行法律風險論證；加強對分包單位的法律宣傳，定期組織對分包單位履約情況進行考核評價。

10.農民工工資支付風險。在自媒體時代，消息傳播速度極快，發生農民工討薪事件，對項目乃至單位形象會有很大的影響。

防范措施：對進場勞務人員實行實名制管理，制定維穩措施。項目部設立農民工工資管理專戶代發農民工工資，依照相關法律在合同結算過程中約定農民工工資保證金扣留比例，如出現分包隊伍拖欠農民工工資情況，項目有權動用保證金直接用于支付農民工工資。

五、項目收尾后期的風險及防控措施

1.外部審計風險。工程后期和竣工存在業主審計風險，可能有重復計量或計量資料不全，變更索賠理由不充分，計量內容和質檢資料不匹配現象，導致已辦理結算的工程款項及變更索賠被核減，造成收入和利潤的減少。

防范措施：交工項目提前自查審計風險點，針對自查發現的問題及時完善應對措施；在審計初期，重新熟悉項目的投標文件、投標預算文件、施工圖紙，對本項目的變更或其他潛在核減點找出行之有效解釋理由，以從容應對審計工作；接到審計通知后，應立即成立審計跟蹤小組，并指定專人跟蹤負責，盡早介入審計，了解審計人員的審計思路，多措并舉，最大限度降低審計損失。審計過程中，審計跟蹤負責人應及時做好相關審計記錄。

2.保證金收回風險。投標保證金及履約保證金被業主占用，遲遲不能退回，形成大量資金負擔，影響企業的資金周轉以及可持續發展。

防范措施：對于在投標過程中向建設單位支付的投標保證金，應在中標文件規定的時間內，落實專人負責催收。向建設單位支付的履約保證金，應根據招標文件或施工合同規定返還方式和時間，成立催收領導小組，明確責任人和催收目標，確保款項按時收回。

3.PPP項目移交風險。不同移交方式在監管措施、稅費負擔等方面存在不同的規定；合同對項目資產移交范圍約定不明確，政府方要求將社會資本方本應獲得的收益作為項目公司資產一并移交且不支付對價，導致社會資本方在應得收益方面發生損失；PPP項目投資額巨大，項目合作期屆滿需要移交資產內容較多，各種存續法律關系復雜。

防范措施：優先選用資產無償移交方式，避免產生相關稅費。社會資本方需要結合項目具體情況作好項目移交方式設計，并進一步細化對移交后的保險變更、技術轉讓、人員培訓等方面的規定；力爭在項目合同中明確項目移交范圍，即項目運營需要的資產，如政府方要求一并移交項目公司運營形成的資產，應評估并支付對價后移交；明確移交過渡期、明確項目移交相關的費用承擔、明確項目資產移交責任界面。

4.PPP項目提前終止風險。由于政府方違約、社會資本違約、政府因公共利益需要征收項目、法律變更、不可抗力、清理出庫等特定情況的出現，無法繼續履行而提前終止。

防范措施：當提前終止事由發生時，可以考慮轉變項目模式，在合法合規及保證收益的前提下，考慮釆取轉現匯項目、特許經營項目進行處理；社會資本方在終止前后做好證據固定、已完工程結算、工程安全防護、資產移交、清算分配、通知公告等配套措施，并應盡量收集、整理對方未按約履行合同義務的違約情形，并梳理因法律政策變更導致自身無法履行合同義務的情形，為自身減少承擔違約責任爭取有利條件。

5.PPP項目使用者付費不足風險。使用者付費標準不能獲批，使用者付費用量不能滿足最低用量要求，使用者付費的收費標準調整機制不靈活，使用者付費取消。

防范措施：在合同中對風險進行預判并約定，當使用者付費降低到一定程度時，應啟動調價機制，爭取按照既有的財務測算指標，要求政府方對收益偏差部分，采取經濟補償、延長收費期限、提前退出等方式進行必要補償；針對使用量不足的問題，要提前做好投資建設合同條款設計，合理分配使用量不足風險在政府方和社會投資人件的承擔范圍，爭取由政府方承擔最低使用量風險；建立浮動價格調整機制，明確可能引起價格調整的關鍵因素，設置相應的調價觸發條件，定期由第三方對價格水平進行評估，如達到合同約定的調價標準，應予以價格調整，社會資本應享有價格調整的建議權。