深化推進全國碳市場核心功能建設的路徑建議

我國碳市場總體運行平穩有序，但對比歐美碳市場，其在覆蓋行業、市場規模及流動性等方面仍屬于起步階段。發展完善全國碳市場，仍須扎實做好相關基礎管理工作，優化碳金融工具，加強碳市場和金融市場資本市場的協同，為引導更多資金投向綠色低碳發展創造條件。

全國碳市場自2021年7月正式運行，至今已有兩年多的時間，市場總體運行平穩有序，全國碳市場的碳定價和促進減排的功能基本顯現。但是，全國碳市場的碳資產規模還比較小，碳資產管理和融資還不成熟，碳金融工具還不夠完備，對比歐美碳市場，其在覆蓋行業、市場規模及流動性等方面仍屬于起步階段。歐盟碳市場經過了近20年的發展，已呈現多行業覆蓋、一級市場和衍生品市場發展充分、交易主體多元且市場調節機制比較完善、邁向高度金融化等特征，年交易額超過7000億歐元。與此相比，目前全國碳市場整體規模小，年交易量只有歐盟碳市場交易（包括現貨和衍生品）的二十分之一。同時，全國碳市場成交分布差異大，近90%的交易集中在履約截止前的兩個月內，全國碳市場配額首個履約周期換手率（成交量占總量的比例）約為2%，約50%控排企業參與過交易，日均交易戶數不到20家，總體低于國際碳市場水平。（見表1）

全國碳市場須彌補功能不足，破除發展瓶頸

一是全國碳市場配套政策體系尚未完善，頂層法規缺失。《碳排放權交易管理暫行條例》至今尚未發布，全國碳市場在碳排放權的屬性界定、監管層面管理條線等方面缺乏有效的法律支撐和保障。對于全國碳市場控排企業而言，交易機構發布的配套交易細則將作為企業內部配額管理機制制定的重要參考依據。目前，相關交易細則草案仍在醞釀修改，市場交易、風險控制、違規處理、信息披露、單向競價等規則要求尚未明確，導致部分企業配額管理機制建設滯后，開展碳交易面臨潛在內部合規性風險。

二是交易主體類型單一，交易目的及價格預期趨同，非履約期交易意愿不足。行業類型上，全國碳市場目前僅有發電行業企業參與，單一的行業企業間同質化程度高、交易目的雷同、風險偏好相似、減排成本接近，市場需求單一，難以形成差異化的碳價預期推動交易。主體類型上，全國碳市場目前僅納入控排企業，尚未引入投資機構參與，市場整體交易目的以履約為主，易形成單邊市場，市場流動性不足，不利于激發控排企業非履約期配額管理意愿。

三是交易方式、交易產品等較為單一，控排企業基于管理要求的交易需求難以通過公開市場實現。交易方式上，部分控排企業開展碳交易須遵循內部合規流程進行公示招標。由于目前全國碳市場交易方式以掛牌和大宗協議為主，單向競價尚未推出，企業僅可通過發布場外公示信息以滿足合規要求，導致場內需求信號有所減弱。交易產品上，目前全國碳市場交易產品僅為配額現貨，企業通過配額實現質押融資或開展碳資產管理的需求尚無法通過標準化業務規則和系統功能實現，實踐中不少企業已催生一些場外質押、回購等非標準化業務模式。

對進一步完善全國碳市場的路徑建議

發展完善全國碳市場，仍須扎實做好相關基礎管理工作，優化碳金融工具，加強碳市場和金融市場資本市場的協同，為引導更多資金投向綠色低碳發展創造條件。

一是加強碳市場與金融市場的銜接與協作。碳排放市場本質上是以供求關系為基礎的風險定價市場，全國碳市場建設的重點在于跨區配置投資與風險管理，因而具有明顯的金融屬性，是綠色金融的重要組成部分。從較為成熟的國際碳金融市場發展經驗來看，通過立法的方式鞏固和建立較為完善的碳金融制度是較為主流的做法，如歐盟《歐洲氣候變化方案》、德國《節省能源法案》以及美國《清潔能源安全法案》等法律法規。從國內情況來看，目前我國碳金融市場總體仍處于發展初期，以標準化金融市場衍生品的代表產品——期貨交易的立法為例，2022年4月，《中華人民共和國期貨和衍生品法》正式施行，其中對碳期貨等新型碳市場衍生金融產品的界定內容依然空白。按照當前全國碳市場管理機制和發展目標，尚且不完全具備金融市場的價格調節、價格均衡和風險控制功能。基于此，為加快全國碳市場建設，應完善相應的法律制度和機制，開展合理配套的頂層設計和規劃清晰的碳金融市場發展戰略，盡早將碳市場納入金融監管范疇，明確金融機構在碳市場運行過程中的市場主體地位，不斷納入合規金融創新品種，發揮金融賦能碳市場發展的優勢效應。

首先，加強碳排放交易機制與綠色金融規則的融合互動。應盡快出臺相關法規制度，從戰略高度上重視碳市場與我國綠色金融體系深度融合，結合碳排放權特點，推進碳市場發展與綠色金融體系建設協同共進、整體規劃。建議在構建以《全國碳排放權交易管理條例》為根本的“1+N+X”政策制度體系基礎上，結合生態環境部等五部門印發的《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》，盡快完善交易機制、投資者遴選以及相應的金融市場監管規則等基礎條件。明確碳市場的激勵約束機制、會計及稅收處理等相關內容，以適應全國碳市場未來不斷納入新的交易主體和交易產品，從立法層面確保碳金融市場的發展有法可依，確保各項政策維持長期穩定。同時，深入研究碳金融市場的邏輯和規則，在遵循金融邏輯規則基礎上對碳排放權的現貨和衍生品進行管理和監管，防范市場操縱和內幕交易風險。

其次，加強碳市場主體培育，形成多元市場結構和交易需求。活躍的交易是確保形成真實碳價的核心，各類投資機構和個人投資者的積極參與有利于提高碳市場流動性、擴大市場規模。例如，在歐盟碳市場，不僅涵蓋大部分能源、化工等有排放需求的跨國企業，銀行、投行、私募基金等金融機構也積極介入碳市場現貨和期貨等各類品種交易。借鑒發達國家經驗，在推進全國碳交易市場發展中，應明確金融機構、碳資產管理公司等非控排主體參與碳市場的合規性，并加強市場運行的金融監管。金融機構的入場能夠有效發揮碳市場價格發現、預期管理、風險控制等方面的作用，進而推動減排目標的盡早實現。在此基礎上，鼓勵符合交易規則的個人投資者參與碳排放交易，在擴大國內市場覆蓋范圍之后，可以逐步考慮允許境外合格投資者進入。

最后，加大碳金融支持力度，鼓勵碳金融產品創新。廣義上的碳金融是指涉及碳減排領域的相關金融活動，包括碳排放權及其金融衍生品的交易，以及基于碳減排的直接投融資活動和相關金融中介等服務。支持鼓勵金融機構參與碳市場交易，不斷豐富碳衍生品等碳市場交易品種，鼓勵碳排放配額、國家核證自愿減排量（CCER）、碳遠期、碳期貨、碳掉期、碳期權等交易類工具，碳債券、碳資產抵押/質押、碳基金/信托、碳資產回購、碳資產托管等融資類工具，以及碳指數、碳保險等支持類工具的金融創新，集聚金融資源推進碳市場發展。鼓勵中介服務機構探索拓展碳交易資金清算存管、碳資產質押授信、節能減排融資等金融服務。在上述產品和服務的設計研發過程中，借鑒各國在碳金融市場運營和管理方面的經驗，推動相關碳金融衍生產品先行先試，實施碳金融服務模式優化，促進綠色金融、氣候金融、科技金融等相融合。

二是統一碳市場監管，建立監管機構協同機制。構建完善的跨市場協同監管體系對于統一碳市場監管、推動碳市場健康發展具有重要意義。一方面，通過大數據共享機制與合作監管有效地對來自跨市場的操縱、欺詐等進行透明化監督，進一步防范金融風險，保護投資者與維護市場健康發展。另一方面，構建跨市場協同監管體系將提高市場監管效率、降低管理成本和減少市場的博弈沖突。

第一，明晰監管主體責任，落實權責劃分。建議構建由生態環境部門統一監管，各相關部門協調配合的全國碳市場監管體系，按照權責一致原則，厘清各監管部門邊界和主體權責。按照一二級市場聯動發展模式，探索建立碳交易市場二級金融監管框架。明確“一級市場配額管理”“二級市場交易管理”的職責分配，由生態環境部門制訂碳排放總量控制目標，負責配額總量核發、初始分配、清繳、超排懲罰等全流程管理。同時，金融監管部門負責二級碳市場和碳金融市場的監督管理，即監管基于“一級市場”配額和CCER的金融交易活動和金融創新產品，加強金融市場監管的審慎性和合規性，結合現行金融基礎設施業務規則，按照碳市場建設目標，與多部門協作制定碳金融市場業務規劃指引，做好金融監管。

第二，完善信息共享，強化協同監管。當前，亟須構建完善的碳市場信息公開制度。首先，基于各試點市場和非試點區域市場已有的碳排放基礎數據，探索建立碳排放報告制度，要求控排企業提供歷史碳排放數據，并保證相關數據的真實、可靠，為相關部門獲取準確的碳排放量數據提供支撐。其次，各級主管部門應依職權引入獨立核查單位對實際碳排放情況進行復查，加快構建客觀中性的核算、報告和核查體系，確保相關控排企業數據的真實性和準確性。最后，建立全國控排企業溫室氣體排放報告定期公開制度。依托數字化碳交易注冊登記系統，準確記錄、跟蹤和管理碳排放配額的持有和交易情況，在信息公開的基礎上確保市場交易的公平、高效。建立信息披露制度，可參考上市公司的強制披露制度，及時披露碳市場交易主體、配額分配、交易行情、交易價格、市場評估等相關情況。

三是強化全國碳市場的基礎設施建設。未來隨著全國碳市場交易品種的豐富、碳金融業務多元化的發展、跨境業務的推出、多樣化市場的融合，勢必對基礎設施建設提出新的更高要求。建議從以下三方面進一步夯實碳市場基礎設施建設：首先，充分運用大數據、區塊鏈、人工智能、云計算等數字技術，全面提高報送系統數據采集以及交易系統與注冊登記系統之間的信息流轉、科技監管、風險監控等能力，實現全流程智能化、科技化。其次，推動交易系統運行的標準化、產品化，提高國際化水平，支撐多層次碳市場體系建設。目前場內交易系統已經滿足競價交易、協議轉讓、有償競買等主要交易模式，隨著系統運行的逐漸成熟，未來可考慮向碳交易、CCER、用能權、排污權市場等多市場、多品種、多交易模式靈活擴展。最后，充分運用區塊鏈技術，將全國碳市場基礎設施與金融市場基礎設施打通，與金融機構建立聯盟鏈，全面打通綠色產融鏈，助力國家“雙碳”戰略目標的實現。

四是加快推進國內國際碳市場互聯互通和合作交流。全國碳市場發展需要與全球市場鏈接，互聯互通、協調全球減排行動，提升我國國際碳定價的影響力和話語權。建議在綠色金融、減排目標、碳減排技術、綠色產品和服務、綠色貿易及投資自由化等領域加強國際談判與合作，構建更深入、更廣泛、更穩定的碳減排全球合作機制和制度框架，打通國際交流合作的通道，推動資金、技術和人才的自由流動，以更低的成本、更高的效率盡快實現全球碳減排的目標。

首先，加強國際鏈接提升碳定價話語權。依托“一帶一路”國家戰略，積極參與全球環境治理。開展氣候投融資項目，幫助沿線國家增強當地應對氣候變化能力，為我國先行先試制定“一帶一路”綠色體系下碳市場的國際規則探路。力爭將人民幣錨定跨境碳排放權，推進以人民幣計價的國際碳交易活動，建立健全人民幣在“一帶一路”沿線國家貿易、投融資乃至全球碳交易中的循環流通機制，獲取國家最大的戰略權益。研究探討我國與亞洲碳市場，以及與歐洲碳市場之間的鏈接問題，加快推動各國碳市場的互聯互通和碳價格的逐步趨同。此外，可考慮在中亞歐之間設立專項研究基金，專用于處理跨亞歐交通的碳排放問題（包括其他減排和降碳方面的國際項目應用）。

其次，加快綠色低碳技術布局和國際市場拓展。加強與歐盟、美國、日韓等國家的交流合作，學習其碳市場管理制度、交易架構、減排技術等方面的先進經驗。相較于發達國家，我國目前的低碳技術還存在著不小的差距，要加大低碳技術布局，深化氣候治理相關科技成果轉化，積極向國際市場拓展，加快布局低碳技術，搶占中國綠色低碳發展的國際制高點。積極應對全球氣候變化和綠色競爭帶來的挑戰，推動中國綠色低碳科技自立自強，提升我國在“雙碳”關鍵技術領域的國際市場話語權，為推進全球綠色低碳高質量發展貢獻“中國方案”。探索以產業資本嫁接創新融資工具等方式，推進技術成果有效轉移轉化，通過技術轉讓、政策引導、基金投資、創建重點實驗室等途徑，積極鼓勵具有競爭力的低碳技術向國際市場轉移，激發全社會理念一致、共同行動的碳中和技術創新氛圍。

最后，探索建立國際減排市場跨境資本流通新機制，推動開展跨境碳交易業務。借鑒“滬港通”“滬倫通”等跨境機制經驗，探索構建碳市場跨境合作機制。支持以區塊鏈為基礎的跨境碳資產數據化、標準化交易（倉儲）平臺建設，鼓勵金融機構參與碳市場跨境交易業務，支持碳資產和綠色資產境內和跨境交易。推動形成國家自主貢獻減排交易平臺的跨境資本流通、清結算、監管等環節核心機制。從VCS（Verified Carbon Standard，全球使用最廣泛的自愿性溫室氣體減排計劃）、GS（Gold Standard，國際自愿碳市場常用標準之一）等碳信用機制著手，探索實施路徑，從易到難逐步開展跨境交易業務，引入跨境投資者參與自愿減排市場。加強與歐盟、美國等知名綠色智庫的通力合作，研發包括碳盈虧、碳平衡表等綠色金融的評價性指標，搭建“全球綠色金融項目典型案例”交流平臺，構建國際化的綠色金融合作生態圈。

（賈彥為上海交易集團研究院院長、首席研究員。本文編輯/王茅）