紅色文化資源地方立法的現狀與完善

內容摘要：紅色文化是中國特色社會主義文化的重要組成部分和鮮明特征。對于紅色文化資源的保護，國家層面主要是法律和政策的原則性規定。近年來，地方紅色立法呈井噴現象，體現出各地對于運用法律手段保護紅色文化的重視。各地積極探索紅色地方立法的不同模式，將紅色文化資源的物質屬性與非物質屬性相結合，對紅色文化的起止時間作出規定，在特定紅色資源保護方式上也進行了探索。就立法結構而言，各地的立法基本相同，并都構建起了保護責任人制度，此外，在罰則的規定方面都很慎重。就現有的紅色地方立法現狀，應進一步體現紅色立法的地方特色，在傳揚模式上因地制宜，發揮紅色文化非物質資源的作用，實現保護實效。

關鍵詞：紅色文化；地方立法；現狀；趨向

一、問題的提出

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2018年7月印發《關于實施革命文物保護利用工程（2018—2022年）的意見》，提出要發揮革命文物對精神文明創建的重要作用。對于如何落實中央的要求，該意見建議各?。ㄗ灾螀^、直轄市）和設區的市制定紅色資源保護地方性法規。目前，國家層面尚未出臺專門針對紅色文化資源保護的法律和行政法規，《立法法》第八十二條規定，“除本法第十一條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規”。由此掀起了紅色地方立法的一波浪潮。截至2023年8月31日，紅色地方立法中地方性法規有51部，其中47部是在文件發布后出臺的；地方政府規章有7部，其中4部是在文件發布后出臺的。這些紅色地方立法對于地方紅色資源的保護和利用產生了積極作用。

紅色文化資源作為廣義的文物，受到《文物保護法》的保護，該法第二條第二款規定，文物包括“與重大歷史事件、革命運動或者著名人物有關的以及具有重要紀念意義、教育意義或者史料價值的近代現代重要史跡、實物、代表性建筑”?！段奈锉Ｗo法》保護的對象必須具有歷史、藝術、科學價值，而紅色地方立法的保護對象沒有類似嚴格的限制，只要能夠發揮它的精神價值和教育意義即可，所以紅色地方立法保護的范圍更加寬泛。如果僅依據《文物保護法》，將所有紅色文化資源納入文物的范圍進行保護，擴大“文物”的外延，就會破壞《文物保護法》的體系結構，也發揮不了紅色文化資源的特殊價值。只有重要的史跡、實物、代表性建筑才能受到《文物保護法》的保護，因此，相對狹窄的保護范圍無法滿足對紅色資源保護的需求。

此外，《鄉村振興促進法》第三十二條規定，“各級人民政府應當采取措施保護農業文化遺產和非物質文化遺產，挖掘優秀農業文化深厚內涵，弘揚紅色文化，傳承和發展優秀傳統文化”，提到了要對紅色文化挖掘弘揚，展示精神內涵。紅色資源不僅包括非物質的還包括物質的，《鄉村振興促進法》僅涉及非物質的部分，而且將紅色文化限制在鄉村范圍內，不包括城市的紅色文化。該法的制定目的是振興鄉村，弘揚紅色文化作為振興鄉村的一項舉措被規定其中，并不專注于紅色資源，無法有效全面保護紅色文化資源。

英雄烈士作為紅色文化資源的一部分，通過《英雄烈士保護法》進行保護。該法第八條規定保護英雄烈士的紀念設施。由于網絡傳媒的發展，以網絡作為媒介侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽的行為更為廣泛，因此著重規定了網絡傳媒的責任，同時賦予英雄烈士近親屬和檢察院訴權來保護英雄烈士的合法權益，值得紅色地方立法借鑒。

以上法律雖然在不同角度涉及了紅色文化資源保護，但由于紅色資源具有地域性、差異性、特色性，無法得到全面的保護。各地都有獨特的紅色文化資源，這使紅色文化資源地方立法蓬勃發展。各省（自治區、直轄市）基本都制定了各自的紅色文化資源地方法規，部分紅色資源豐富的設區的市也制定了紅色資源地方法規，還尚有部分省市紅色資源立法正在進程中，紅色文化資源地方立法已成趨勢。從法律概念、立法技術來說，什么是紅色文化資源，采取怎樣的措施等方面，各地的立法仍存在不同認識。因此有必要通過總結收集各地紅色文化資源立法進行總結，分析法律文本中存在的問題，進而促進紅色文化資源立法的完善，保護和弘揚紅色文化資源。

在2018年7月之前，部分?。ㄗ灾螀^、直轄市）已經意識到現有的法律對紅色文化資源的保護不足，于是因地制宜制定了富有地方特色的法規。如陜西省2001年的《延安革命遺址保護條例》，青海省2010年的《海北藏族自治州中國第一個核武器研制基地舊址保護管理條例》等。2015年《立法法》修改后，賦予設區的市部分立法權，《龍巖市紅色文化遺存保護條例》（2017年）《吳忠市紅色文化遺址保護條例》（2017年）相繼通過，地方紅色資源的保護走向多層次保護的路徑。

隨著社會經濟的快速發展和各種思潮的涌動，部分群體和民眾對紅色文化的價值和中國共產黨倡導的主流價值觀認同感有所弱化，加之紅色文化的傳播形式亟待創新，紅色文化的傳承和發展受到了不小的沖擊[1]。所以對紅色文化資源的保護重點在于傳達其中的價值理念，紅色文化資源本身的價值并不在紅色立法的考慮范圍內。要通過地方立法發揮紅色文化資源優勢，加強革命傳統教育，傳承和弘揚革命老區優秀的紅色文化，培育和踐行以愛國主義為核心的民族精神，促進社會主義先進文化建設，凝聚人心，振奮精神[2]。

二、地方立法語境中的“紅色文化資源”

（一）物質資源與非物質資源的雙重含義

“紅色文化資源”的語義，涉及立法的保護范圍。一般來說，紅色文化資源包括物質的和非物質的兩方面。從時間順序看，紅色文化資源地方立法的保護范圍經歷了三個階段的變化。第一階段以《海北藏族自治州中國第一個核武器研制基地舊址保護管理條例》《龍巖市紅色文化遺存保護條例》《吳忠市紅色文化遺址保護條例》等為代表，這些地方立法僅保護物質的部分，以“遺存”“遺址”“革命文物”等來命名，法規中對其定義也以“實物”為主（見表1）。

有的地方立法雖然以“紅色資源”來命名，但其中對于紅色文化資源的定義僅包括物質的部分，如《汕尾市革命老區紅色資源保護條例》《梅州市紅色資源保護條例》，都以“紀念設施”定義紅色資源（見表2）。

第二階段以“紅色文化”命名，對“紅色文化”的定義明確包括物質和非物質雙重因素。一些研究者從文化資源的角度界定紅色文化，將紅色文化理解為紅色資源[3]。如《臨沂市紅色文化保護與傳承條例》《山東省紅色文化保護傳承條例》等。由于立法權的限制，臨沂市對紅色文化精神資源進行了限縮，僅規定當地特有的精神文化資源作為保護對象（見表3）。

第三階段立法機關以“紅色資源”作為立法名稱，對于“紅色資源”的界定明確包括物質部分和非物質部分，例如《上海市紅色資源傳承弘揚和保護利用條例》和《四川省紅色資源保護傳承條例》（見表4）。

（二）紅色文化資源的時間起止

地方立法中對紅色文化資源自何時開始，何時結束，往往依據當地的紅色文化資源和對紅色文化的理解而有所不同。

由表5所列四部法規可以看出，關于紅色文化資源的時間起始由長到短有三種模式。第一，五四運動以來或者新民主主義革命以來；第二，僅包括新民主主義革命時期；第三，根據當地特色紅色文化資源時間的起始確定。一般都認為紅色文化就是革命文化，表明紅色文化來源于革命戰爭年代，但是紅色文化又不止于革命文化，在建設和改革時期又有新的發展[4]?？梢钥闯?，制定越晚的立法，對紅色文化資源時間范圍定義越長是一個基本的趨勢。

（三）特定紅色文化資源的立法保護

紅色文化資源中符合文物的部分可以按照文物的方式進行保護，因此江西省和陜西省以“革命文物”命名法規，如《江西省革命文物保護條例》和《陜西省革命文物保護利用條例》，制定的依據是《文物保護法》。兩省的法規是對《文物保護法》在革命文物法律適用方面的細化，沒有突破文物的規定，對紅色文化資源的定義仍然是文物的標準，無法突出紅色文化資源的精神文化價值和數量豐富的特點。

部分地方還在法規名稱中加入地方特色紅色資源，如《荊州市湘鄂西蘇區革命遺存保護條例》《陜西省延安革命舊址保護條例》《汕尾市革命老區紅色資源保護條例》，更加具有針對性。不過這類命名方式僅出現在設區的市的地方性法規中，符合地方性法規針對性和有限性的特點。

紅色文化資源豐富且有特點的地方，如貴州省設立長征公園進行統一保護，整合資源，富有創造性。但是在《貴州省長征國家文化公園條例》第二條第二款對長征國家文化公園的定義中，仍然將保護的范圍規定于景點、景區等重要的物質資源部分，更多傾向于發揮文化公園的經濟價值。

三、紅色文化資源地方立法的結構與內容

（一）章節體系大致相同

省級紅色文化資源地方立法中只有《重慶市紅色資源保護傳承規定》沒有分章，條文總數只有26條，低于平均值。其余的紅色地方立法大部分以總則、認定、保護、傳揚、法律責任、附則等部分組成。有些立法章節名稱或章節數量有所不同，但其中內涵大致相同?？梢娂t色文化資源地方性立法章節體系相似度高。部分地方性立法，因其紅色文化資源和其他地域聯系密切，又單獨規定區域協作為一章，更好地進行協同保護和傳揚（見表6）。

（二）都規定了保護責任人制度

各地立法對紅色文化資源的定義比較廣泛，需要保護的紅色文化資源豐富，且分布零散，除了國有和集體所有外，個人所有的情況也較常見。國有和集體所有的紅色文化資源的保護由財政統一支持，但個人所有的紅色文化資源會因資金不足出現保護不及時的現象。地方立法創設保護責任人制度，規定紅色文化資源的保護責任人，并設置相應義務和處罰。保護責任人制度主要有兩方面的內容，一是誰作為保護責任人，二是保護責任人的職責。

1.保護責任人的確定

保護責任人因紅色文化資源所有權不同而有所差別，由所有人、管理人、使用人擔任。保護責任人在地方立法中的規定有詳有略。總的來說，以誰占有紅色文化資源作為標準進行判斷，若沒有占有人則以國家公權力機關作為保護責任人。

2.保護責任人的職責

保護責任人的職責因身份不同而有所區分，普通民眾作為保護責任人承擔的保護職責基本類似于善良管理人的義務，再加上紅色文化資源傳揚需要承擔的配合義務。政府機關或者組織擔任保護責任人，除了基本的保護義務外，還增加了制定預案的義務，方便后續具體實施人工作的開展。由于紅色文化資源的破壞較多集中在個人所有的范圍內，因此有的地方立法中沒有規定政府制定預案的義務。

3.保護責任人的權利

各地立法雖然規定了保護責任人的義務，但同時規定，在實行保護確有困難的情況下，可以申請政府給予補助。紅色文化資源作為國家集體財富，國家的保護責任并未因保護責任人的義務設置而免除。并且規定保護責任人可以將個人所有的紅色文化資源和政府協商進行置換，轉移所有權，從而喪失保護責任人身份，不再承擔保護責任。

（三）謹慎規定罰則

大部分地方立法都只籠統地規定了違法行為需要承擔責任，相關單位負責人或主要人員需受處罰或承擔刑事責任。個別立法沒有規定法律責任，例如《黑龍江省革命老區振興發展促進條例》，這與該法的“促進法”定位有關。

處罰規定較重的有《山西省紅色文化遺址保護利用條例》《山東省紅色文化保護傳承條例》《四川省紅色資源保護傳承條例》《重慶市紅色資源保護傳承規定》等，造成嚴重后果的，最高罰款可達50萬元。

罰則中規定的行為，多是破壞不可移動的紅色文化資源或者周圍環境。此類行為普通民眾實行的可能性很低，企業相比民眾，財力豐厚，而且多是因開發行為導致紅色文化資源受損，因此，對這類行為規定較重的罰款。侵犯非物質部分的行為，普通民眾實行較多，而且多是過失行為，彌補損失花費小，罰則輕。

紅色文化資源保護沒有統一的國家立法，再加上對地方立法權的限制以及地方立法的謹慎態度，部分地方性法規處罰只能依照《文物保護法》和其他相關法律法規。在這些嚴格的“不抵觸”尺度下，地方性法規要想進一步增設制度、增加實施手段，幾乎“未敢翻身已碰頭”[5]。只能在上位法設置的處罰幅度內酌定本地法規的罰則。

（四）重視紅色資源的利用

各地紅色文化資源類別、特點、所處地點都有所不同，各地在立法時也重點突出當地特色。例如黑龍江利用當地的革命老區優勢資源，重點發展民生，制定《黑龍江省革命老區振興發展促進條例》。該法在保護傳揚紅色文化資源的同時，更加關注提升當地人民的生活質量，將紅色文化資源作為振興革命老區發展的手段。因此章節體系也和單純的保護和傳揚紅色文化資源的法律法規不同，雖然單列紅色文化資源一章，但更類似于鄉村產業振興類型的法律，著重于紅色文化資源的傳揚，以發揮紅色文化資源的經濟價值和文化價值。

再比如貴州省因其獨特的長征文化資源，建設長征公園，制定《貴州省長征國家文化公園條例》，在此基礎上進行紅色文化資源的保護和傳揚?！耙粓@一法”模式設立初衷是根據各個國家公園的特點和具體問題制定有針對性的規范，以實現差異化管理，從而更好地服務于各國家公園建設[6]。長征中的紅色資源深入人心，整體保護更有助于紅色資源互相配合，發揮價值，實現經濟發展。兩項地方立法都發揮了當地特色，既保護和傳揚了紅色文化資源，又實現了脫貧攻堅的任務。

四、地方紅色文化資源立法的問題與完善

（一）精神內涵的同質化及改善

在分析紅色文化資源地方立法過程中，發現各地立法同質化嚴重，只有少部分立法體現地方特色，尤其是2020年以來的省級立法，大同小異。紅色文化見證了中國共產黨早期發展史，昭示了社會主義的必然性，是指導中國革命和建設取得成功的重要法寶。紅色文化教育的政治價值，具體表現為傳播政治意識、引導政治行為、造就政治人才、和諧政治關系、推動政治穩定、促進政治發展等作用[7]。紅色文化資源立法有它的必要性，但也要結合當地實際進行分析，確有立法的需求的再進行實地調查，確保其有效性，真正發揮紅色文化資源地方立法的作用。

總體上來說，地方立法逐漸開始突出各地的特色，截至2022年10月，陸續出臺的9部省級紅色資源地方性法規，有5部在第一條中有特色方面的規定。例如，《廣西壯族自治區紅色資源保護傳承條例》（2022）“匯聚起建設新時代中國特色社會主義壯美廣西的強大精神力量”；《重慶市紅色資源保護傳承規定》（2022）“弘揚紅巖精神”；《安徽省紅色資源保護和傳承條例》（2021）“弘揚安徽作為中國革命的重要策源地、人民軍隊的重要發源地的光榮傳統”；《湖南省紅色資源保護和利用條例》（2021）“彰顯湖南作為偉人故里、將帥之鄉、紅色熱土、革命搖籃的歷史地位”；《上海市紅色資源傳承弘揚和保護利用條例》（2021）“彰顯上海作為中國共產黨誕生地的歷史地位”。還有3部在后面的條款中有地方特點的規定，比如《天津市紅色資源保護與傳承條例》（2021）“紀念天津解放等重大歷史事件的時間節點”。《四川省紅色資源保護傳承條例》（2021）“結合四川省實際”“（一）見證紅軍長征、川陜蘇區、抗日救亡、四川解放、川藏公路建設、三線建設、兩彈一星研發、抗震救災與災后恢復重建、脫貧攻堅等的遺址、遺跡和代表性實物”等；《安徽省紅色資源保護和傳承條例》規定，“統籌做好見證鄂豫皖蘇區、新四軍浴血抗戰、劉鄧大軍千里躍進大別山、淮海戰役、渡江戰役、治淮工程、農村改革等偉大斗爭、偉大貢獻的歷史事件……”等。

《甘肅省紅色資源保護傳承條例（草案）》在網上公開征求意見時，筆者發現，該條例若是去掉名稱中的“甘肅”兩字，根本就看不出來是針對甘肅省紅色資源的地方性法規。在筆者的建議下，2023年5月正式頒布的文本中，第一條中增加了“彰顯甘肅在中國革命和建設歷史進程中的重要作用”，第二十九條增加“推動長征精神、鐵人精神、‘兩彈一星’精神、載人航天精神等黨的寶貴革命精神的研究闡釋”的表述，體現出了甘肅紅色資源文化的獨特性所在。

（二）保護模式的單一及優化

法律需要強制執行力的保障，地方法規設定的管理制度需要通過行政執法或者民事司法等調整手段來確保實行。然而，由于地方立法在選擇調整手段方面僅存有限的空間，因此，無論賦予行政機關行政權，還是設定相對人義務，抑或是設定公民民事權利義務，都顯得左右為難[8]。作為沒有具體上位法規定的紅色立法，屬于先行立法，體現在紅色地方立法中就是設定義務多，違反義務的罰則少。如《甘肅省紅色資源保護傳承條例》第五章“法律責任”僅有3條，對違反本法的行為，更多依照其他法律法規的規定處罰。而《山東省紅色文化保護傳承條例》中“法律責任”一章針對違法行為，規定了具體的罰則，適用性更強。效力等級更低的地方政府規章，只設定義務，沒有設定新的行政處罰。

根據《行政處罰法》第十二條的規定，對于法律、行政法規認定為違法的行為但未作出行政處罰規定的，地方性法規可以補充設定行政處罰。但應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關作出書面說明。省級地方政府規章對違反行政管理秩序的行為，尚未制定法律、法規的可以按照省政府的規章設定罰款限額規定設定罰款。但地方立法在這方面過于謹慎，對于破壞紅色資源的行為的強制力不足。紅色資源保護地方性法規列入普法規劃、計劃的事例，進入行政執法的案例并不多見，至于使用這類法規進行司法判決案的更為稀少[9]。法律無法實施，那么立法的意義也就消失了。

紅色資源的保護，除了規定違法行為之外，還對其傳揚和利用方式作出具體的規定，但是這些方式大多是“倡導性”的，再加上地方立法之間相互借鑒，總體上形式意義大于實際意義，并不能保證其真正落實。

（三）傳揚模式的固化及因地制宜

關于如何傳揚，我們應該樹立一種非孤立式的、非插花式的系統保護、生態化保護的理念，將紅色文化遺存保護與文化空間營造結合起來，實現其原真性和文化生態的有機性之間的統一[10]。地方立法對傳揚方式的規定豐富且具體，應結合流行趨勢。比如《安徽省紅色資源保護和傳承條例》規定“廣播、電視、報刊、網站等媒體應當堅持正確輿論導向，創新傳播方式，通過新聞報道、開設專欄、發布公益廣告等形式，講好黨的故事、革命的故事、英雄的故事，彰顯時代特色，弘揚紅色文化”；“文化和旅游、退役軍人事務、廣播電視、電影、教育等部門和單位應當深入挖掘紅色資源，組織推出紅色題材的舞臺藝術、電影、廣播、電視、美術、音樂作品，以及群眾文藝、網絡文藝作品，以優秀的文藝作品講好紅色故事”；等等。此類規定，與其說是設定義務，不如說是總結性規定，大都是在實踐中已經進行的，沒有特色性表述。

類似方式不止在紅色文化資源保護中出現，也同樣出現于其他上位的文化性財產的保護立法中，無須再具體規定。紅色文化傳揚方式豐富多樣，立法無法窮盡，也無須窮盡。

各地立法要堅持因地制宜，保護特色，創新切實可行的傳揚模式，減少非必要措施。結合當地文化習慣的傳揚模式，才能對紅色資源進行二次發掘，產生實際效果。這樣一來，地方立法的同質化現象也得以減輕。

（四）非物質資源關注不足及提升

紅色文化資源除了保護其實體外，還要保護其內涵，例如禁止對革命者的污蔑、造謠等。在網絡時代，污蔑革命先烈的網絡言論傳播范圍廣，應重點監管。同時，網絡也是傳播紅色文化的重要途徑，要充分利用微信、微博等現代化傳媒手段推進“互聯網+紅色文化”，強化紅色網站建設，彰顯紅色文化魅力[11]。從前述內容可以看出，開始立法時并沒有認識到紅色資源精神層面的價值重要性，對于非物質部分關注少，措施也大多借鑒其他立法，普遍性強，有效性存疑，無法應對現階段繁復的侵害行為。但隨著人們對紅色資源認識的深入，立法開始強調紅色文化精神資源的挖掘，并利用網絡提高民眾認識。毫無疑問，精神文明的創建需要文化資源，中國特有的文化資源除了優秀傳統文化外，就是紅色文化，因此保護和傳揚紅色文化資源就成為必須。

據2016年對北京市、延安市200多名高校大學生進行的隨機抽樣調查顯示，有75.1%的學生表示市場發展的紅色文化所面臨的風險和挑戰是紅色文化歷史記憶淡化，有74.9%的學生認為當前紅色文化教育活動的儀式感、象征性多于教育意義，有61%的學生認為紅色文化教育空洞說教、生硬灌輸[12]。具有較強學習時間和能力的大學生對紅色文化精神的學習效果尚有疑問，更不用說社會中接觸紅色文化少、學習能力較差的人。近些年出現的紅色文化“娛樂化”的傾向，也給紅色文化帶來了負面影響。

地方紅色立法在這方面均作出了明確的規定，糾正這種不正常的現象。一是規定了具備開放條件的紅色舊址、遺址和紅色主題博物館等場所，免費或者優惠向社會公眾開放。二是規定應當通過生動的紅色展覽展示紅色資源，用史實說話，著力打造主題突出、導向鮮明、內涵豐富的精品展陳。三是運用數字技術，利用模擬場景、虛擬現實、人工智能等現代科技手段展覽展示紅色資源，再現歷史情境，增強生動性、互動性和體驗性。四是利用“七一”建黨節、國慶節、烈士紀念日等紀念日開展紀念活動，引導公眾通過多種形式接受紅色文化教育。這些措施起到了良好的作用。

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