地方人大協同立法現狀及遼寧實踐路徑研究

內容摘要：近年來，地方人大協同立法呈現出協同主體迅速增加、協同領域不斷擴大、協同機制更加完善、協同效果初步顯現等特點。推進協同立法，必須堅持黨對立法工作的全面領導，必須堅持維護國家法制統一，必須堅持推動區域協調發展，必須堅持平等協商。遼寧在推動域內外協同立法上有很大空間，一是積極推動東北三省一區協同立法；二是指導推動省內區域協同立法；三是引導推動設區的市與相鄰省（區）設區的市協同立法；四是提早研究環渤海經濟圈協同立法。

關鍵詞：地方人大；立法；協同立法；遼寧

2022年修改的地方組織法和2023年修改的立法法都明確規定：省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法，可以建立區域協同立法工作機制。至此，地方人大適應新形勢新要求、探索實踐十年的創新做法，終于得到法律的確認，也為這一新的立法形式在更大范圍內展開、更高質量深化、更優效果服務中國式現代化建設提供了法律依據。本文擬通過對地方人大協同立法現狀的觀察，概述協同立法應遵循的基本原則，提出遼寧開展地方人大協同立法的路徑建議。

一、地方人大協同立法現狀

所謂地方人大協同立法，是指特定區域的同級人大之間，打破行政區域界限，在立法工作中加強溝通協商，建立較為穩定的協作機制，共同推進某些立法項目的立法實踐。近十年地方人大協同立法的發展過程，呈現出以下明顯特征。

協同主體迅速增加。關于地方人大協同立法的起點，現在基本一致的觀點是始于2014年。2014年5月，蘇浙皖滬區域大氣污染防治協作立法論證會在上海舉行，邁出了地方人大區域立法協作的第一步。在此之后，三省一市人大法制委、常委會法工委就立法工作協同問題多次調研、交流，就形成區域地方立法協作長效機制、推動全面構筑長三角地區良好的相對統一的區域法制環境、區域地方立法協作的重點領域和重點項目等內容達成了初步共識。2018年6月，簽訂三省一市地方立法工作協議，推進長三角區域地方立法工作協同；加強地方立法規劃、年度立法計劃和具體立法項目協作，探索地方人大執法檢查工作協作。京津冀協同發展上升為國家戰略后，從2014年起，京津冀三地人大每年都舉辦協同立法工作座談會，圍繞建立完善協同立法工作機制、推進協同立法項目進行交流，取得了諸多實質性成果，從立法層面保障重大國家戰略貫徹實施。在2019年之前，開展協同立法的地方人大基本就局限在這兩個區域，而在2019年之后，探索協同立法的地方人大數量驟然增加，立法主體由省級人大擴展到設區的市人大，出現了川渝助力建設成渝雙城經濟圈、陜甘川聯手保護大熊貓、川滇瀘沽湖流域保護、珠三角九市、膠東經濟圈、閩江流域七市、南京都市圈等等，立法主體涉及多省、一省內多市、不同省的相關市。出現這種變化主要有三個原因：一是為解決發展不平衡、不充分問題，國家實施區域協調發展戰略，有了對協同立法的客觀需求；二是2015年立法法修改，賦予所有設區的市、自治州立法權（含4個不設區的市），立法主體大幅度增加，使協同立法大范圍展開成為可能；三是2019年9月，在省級人大立法工作交流會上，時任全國人大常委會委員長栗戰書強調，“抓好協同立法，依法保障和推動區域協調發展戰略落實落地”，正式肯定了地方人大的實踐創新，為地方人大協同立法注入了強大動力。

協同領域不斷擴大。長三角三省一市和京津冀地區的協同立法，最初都不約而同地指向生態環保領域，重點關注的是大氣和水污染防治。協同立法之所以首先在這方面破題，是因為大氣污染、水污染問題具有擴散性、流動性，難以通過“一地一治”的方式徹底解決，這也正是協同立法出現的重要原因。但是隨著實踐的深入和區域協調發展戰略實施，需要作出相同或相近規范的事項越來越多，協同立法的領域必然會越來越廣。比如，京津冀地區已經把交通一體化、產業升級轉移等問題作為協同立法的重點，加強聯合攻關；長三角地區已經開始考慮在促進醫保聯通、信用建設等領域開展協作立法等。2023年長三角三省一市人大計劃圍繞法律援助、公共數據開放共享、傳染病防治、優化營商環境等方面，開展法規的共同調研、協同修改工作，并已開始著手研究2023—2027年五年立法規劃，將圍繞長三角地區“科技創新共同體”“自貿試驗區聯動發展”“統一大市場先行區建設”“生態環境共保共治”等重大事項，共同研究確定協同立法的項目。立法法修改后，對設區的市、自治州的立法權限作了擴大性調整，為地方人大在更多領域開展協同立法提供了更廣闊的空間。

協同機制更加完善。從2014年起，京津冀三地人大常委會堅持黨的領導，自覺增強協同意識，加強溝通協商，著力推動立法工作協同，制定了加強協同立法的制度辦法，完善法制工作機構合作、重要立法項目工作協同、立法信息通報交流、立法干部合作培訓等機制，從立法層面保障重大國家戰略貫徹實施。通過了《京津冀人大立法項目協同辦法》《京津冀人大法制工作機構聯系辦法》《京津冀人大立法項目協同實施細則》等，對立法項目協同的目的、范圍、原則、內容、程序、方式等進行了規范，實施緊密型立法協同，在頂層設計和制度安排上實現新的突破。同一時期，長三角地區三省一市人大協同立法機制也在逐步完善、不斷健全，每年召開一次年度例會，圍繞一個主題做交流，先后簽署了三省一市地方立法工作協議及《關于深化長三角地區人大工作協作機制的協議》《關于深化長三角地區人大常委會地方立法工作協同的協議》等合作文件。

協同效果初步顯現。地方人大協同立法，可以在加強立法溝通協商的基礎上，貫徹優勢互補、互利共贏、區域一體原則，實現立法成果共享，降低立法成本，提高立法質量與效率，整合立法資源，彌補立法人才短缺的不足，最大限度地發揮協同推進優勢。滬蘇浙皖人大先后協同制定《關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》《關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》《推進長三角區域社會保障卡居民服務一卡通規定》等4件法規性決定，有力保障和推動了長三角地區在這些領域的一體化高質量發展，取得了明顯實施效果。在由上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣組成的長三角生態綠色一體化發展示范區內，堅持“規劃一張圖、環保一把尺、市場一體化、治理一盤棋”，實行生態環境管理“三統一”制度，實現了由不同標準分割治理向共商、共建、共享轉變。常年處于劣Ⅴ類的元蕩湖水質，已經提前實現了2025年水質功能目標；蘇州軌道交通11號線與上海軌道交通11號線已經在昆山花橋站實現站內換乘；三地所有辦事大廳、民生窗口涉及的3877個事項全部實現跨域通辦。

二、地方人大協同立法的基本原則

地方人大協同立法是地方立法的特殊形式。地方人大開展協同立法，既要遵循立法法等法律的一般規定，也要符合協同立法的特殊要求，工作中要堅持以下基本原則。

必須堅持黨對立法工作的全面領導。黨的領導是人大工作的最高政治原則，參與協同立法的相關人大常委會，必須堅持黨對立法工作的全面領導特別是黨中央集中統一領導，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，自覺增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，牢牢把握立法工作正確政治方向。協同立法工作中的重大問題、重大事項，要及時向本級黨委請示、報告，認真落實黨委的要求，并注重與相關方人大常委會的溝通銜接，確保相關方黨委意見統一于貫徹落實黨中央重大決策部署。

必須堅持維護國家法制統一。在立法內容上，區域協同立的法不能同憲法、法律、行政法規等相抵觸，對法律、行政法規中的一些具體規定作出改變，必須取得國家的認可。在立法程序和權限上，區域協同立法須符合憲法、立法法和其他法律規定的地方立法權限，對國家法律保留的事項，只有在全國人大常委會明確授權的情況下，才可以進行協同立法。在立法效果上，區域協同立法要為完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系服務，切實維護國家法制統一、尊嚴、權威。

必須堅持推動區域協調發展。區域協同立法要以服務國家區域協調發展戰略為根本任務，體現區域協調發展要求，針對制約本區域協調發展的突出問題，在保障和促進區域協調發展上起到積極作用，真正做到務實、可行、管用。參與協同立法的各方面，都要樹立大局意識、長遠眼光，善于正確處理整體與局部、當前與長遠的關系。

必須堅持平等協商。協同立法是各立法主體一致的意思表示，需要達成共識。區域內有關立法主體需根據本區域協調發展需要，認真研究提出協同立法項目。同時，要與協同方積極磋商研究，加強對協同立法項目和內容的溝通協調，平衡好各方利益關系，努力解決統一性和差異性問題，求得最大公約數。

三、遼寧開展地方人大協同立法的路徑選擇

遼寧開展地方人大協同立法，是貫徹落實習近平總書記關于東北振興重要講話和指示批示精神的實際行動，是認真執行立法法相關規定的客觀要求和地方人大工作發展的必然趨勢，是主動服務全面振興新突破三年行動、譜寫中國式現代化遼寧篇章的現實需要。 遼寧省位于東北華北兩大經濟區的結合部，既是東北振興的牽動性因素，也是環渤海地區發展的重要力量，與京津冀地區和吉林、黑龍江、內蒙古都有密切聯系，需要在經濟社會發展的諸多方面，以法治方式實現政策、標準的統一互認，提升區域整體競爭力。遼寧省人大常委會應該主動擔當、超前謀劃、加強指導，把推進區域協同立法、實現高質量發展作為一個重要課題加以研究，并盡快走向實質化操作，由各自為戰、單打獨斗轉向協同作戰、聯合履職，為東北新時代全面振興提供有力的法治保障。

（一）積極推動東北三省一區協同立法

促進區域協調發展，推動東北全面振興取得新突破，是黨的二十大作出的重大戰略部署，對強國建設、民族復興意義重大。實現東北全面振興新突破，需要相關地方黨委政府共同努力，需要東北地區廣大人民不懈奮斗，需要地方人大的依法協同履職，為全面振興新突破提供法治保障。遼寧省人大常委會牢記習近平總書記2022年對遼寧提出的“在新時代東北振興上展現更大擔當和作為”的重要要求，認真落實遼寧省黨政代表團2023年5月赴吉林、黑龍江、內蒙古學習考察時與兩省一區達成的共識，在與兩省一區人大常委會深入溝通的基礎上，起草了《關于建立東北三省一區人大工作協作機制的框架協議（建議稿）》《東北三省一區人大常委會關于開展協同立法工作的框架協議（建議稿）》，并提出召開東北三省一區人大常委會工作座談會的建議，得到了兩省一區人大常委會的積極響應，邁出了東北地區人大以協同立法為突破口建立全面工作協作機制的堅實一步。東北三省一區人大常委會應深入學習領會習近平總書記2023年9月7日在新時代推動東北全面振興座談會上的重要講話精神，牢牢把握東北在維護國家“五大安全”中的重要使命，盡快商定協同立法計劃和具體項目以及協同方式和各方責任，爭取在2024年實現至少一部地方性法規同步出臺。可以圍繞以下領域提出協同立法的優先選項：一是履行維護國家生態安全、糧食安全政治使命，在生態環保領域，開展黑土地保護、科爾沁沙地治理協同立法；二是著眼為各類經營主體創造穩定、透明、規范、可預期的法治環境，以加強監督、推進誠信建設、人文環境建設等為重點，在營商環境建設方面開展協同立法；三是突出地域特色，以北國風光、抗聯精神等獨有資源為主要內容，在發展壯大旅游產業方面開展協同立法。

（二）指導推動省內區域協同立法

為全面貫徹落實習近平總書記關于東北、遼寧振興發展的重要講話和指示精神，省委、省政府立足新發展階段，貫徹新發展理念，在“十四五”規劃中提出發揮沈陽、大連“雙核”引領帶動作用，推進沈陽現代化都市圈、遼寧沿海經濟帶、遼西融入京津冀協同發展戰略先導區、遼東綠色經濟區建設，加快構建“一圈一帶兩區”區域發展格局。省第十三次黨代會對加快推進“一圈一帶兩區”區域協調發展進行了全方位的部署安排。省內有的區域已經開始謀劃協同立法，2023年6月，沈陽、鞍山、撫順、本溪、阜新、遼陽、鐵嶺市人大常委會和沈撫改革創新示范區相關負責同志，召開了沈陽現代化都市圈協同立法座談會，圍繞沈陽現代化都市圈協同立法進行了充分討論和深入交流。省人大常委會應把推動相關設區的市開展協同立法作為落實“一圈一帶兩區”戰略實施的重要措施，加強指導、提前介入、強力推動，促使省內設區的市在協同立法上實現突破。一是指導沈陽現代化都市圈各市圍繞環境保護、社會保障、交通一體化、人才培養和引進等方面，率先取得協同立法實質性成果，在推動都市圈建設的同時為其他地區協同立法作出示范。二是指導沿海經濟帶各市圍繞港口建設、海洋污染防治、近海海域開發保護等方面，盡快以協同立法方式實現制度規范的協調一致，大力發展海洋經濟。三是指導錦州、阜新、朝陽、葫蘆島等市從承接產業轉移、對接華北、東北兩大經濟區等方面入手，通過協同立法，形成融入京津冀協同發展戰略的整體合力。四是指導鞍山、撫順、本溪、丹東、鐵嶺等市以推動建設遼東綠色經濟區為目標開展協同立法。除此之外，還要指導有需要的市在流域生態保護、歷史文化保護等方面，探索協同立法實踐。

（三）引導推動設區的市與相鄰省（區）設區的市協同立法

2021年，渾江流域兩省（吉林省、遼寧省）四市（白山市、通化市、本溪市、丹東市）開展協同立法，分別制定了各自的《渾江流域水環境保護條例》，在全國開創了設區市跨區域協同立法的先河，得到了全國人大常委會法工委的充分肯定。2023年3月，遼寧省鐵嶺市和吉林省四平市人大就遼河流域水生態環境協同保護及水污染防治協同立法進行了座談交流。這些實踐探索表明，不在同一省級行政區、沒有共同上級的市級人大協同立法已經走進地方人大立法實踐。遼寧省人大常委會應從推動省委貫徹落實黨中央大政方針和決策部署角度，加強統籌研究，引導相關各市主動與相鄰的吉林省的通化、遼原、四平等地，內蒙古自治區的通遼、赤峰等地，河北省的承德、秦皇島等地溝通聯系，在流域生態環境保護、荒漠化防治、通道建設等方面，尋求協同立法的可能性，在條件成熟的情況下盡早實施。

（四）提早研究環渤海經濟圈協同立法

實現東北高質量發展、可持續振興，提升對內對外開放合作水平是必由之路。近年來，受國際上灣區建設成功經驗和粵港澳大灣區實踐的啟發，目前已經有人提出建設遼寧與山東之間的海底通道、打造環渤海經濟圈的構想，遼寧與河北、天津、山東等地或將面臨重大發展機遇，進入一個新的發展階段。遼寧省人大常委會應對此早做思考，把遼寧沿海經濟帶放在構建環渤海經濟圈中去謀劃，密切關注國家戰略布局，加強與冀、津、魯人大業務聯系，為將來可能發展的環渤海經濟圈協同立法奠定基礎。